skógar og skógrækt.
Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir nefndaráliti frá umhverfis- og samgöngunefnd um frumvarp til laga um skóga og skógrækt við 2. umr. um málið en málið er nr. 231. Nefndarálitið liggur fyrir á þskj. 1185 og breytingartillaga á þskj. 1186. Nefndin fékk umsagnir um málið frá meira en 20 aðilum og fékk til sín hátt í 20 gesti en ekki komu allir fyrir nefndina sem sent höfðu umsagnir.
Með frumvarpinu eru að verða tímamót því að lagt er til að samþykkt verði ný lög um skóga og skógrækt sem leysa af hólmi lög frá 1955. Skógræktarlögin, sem nú eru í gildi, eru sem sagt frá árinu 1955 en einnig eru í gildi lög um skógrækt á lögbýlum og með frumvarpinu fellur hvort tveggja undir sömu lögin.
Gildandi lög um skógrækt eru komin til ára sinna og hafa töluverðar breytingar orðið á umhverfi skógræktar, t.d. í tengdum lögum, svo sem í lögum um náttúruvernd, lögum um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslögum og lögum um menningarminjar. En þessi lög hafa öll áhrif á áætlanagerð og framkvæmd skógræktar. Þá hefur þekking og geta til skógræktar aukist og aðstæður í samfélaginu um margt breyst frá setningu gildandi laga. Að mati nefndarinnar er tímabært og til mikilla bóta að löggjöf um skógrækt sé nú uppfærð.
Síðan ætla ég að gera hér grein fyrir breytingartillögunum sem nefndin leggur til. Fyrst eru tvö almenn atriði en nefndin leggur til að skerpt verði á því hlutverki stofnunarinnar, Skógræktarinnar, að vinna að skógrækt ásamt því að hvetja til hennar. Enda hefur stofnunin með hendi slíka vinnu, m.a. við umhirðu um þau svæði sem eru í umsjón Skógræktarinnar. Þetta er sem sagt tillaga um breytingu á 3. gr. frumvarpsins þar sem hlutverk Skógræktarinnar er skilgreint.
Þá gerir nefndin tillögu um að í stað orðsins skógarstjórnun verði orðið skógrækt notað þar sem það kemur fyrir í lagatextanum, enda nær orðið skógrækt yfir það sem á ensku heitir „forest management“. Þar með fellur orðið skógarstjórnun út. Eitt veigamesta ákvæðið og mesta nýmælið í frumvarpinu er í 4. gr. Það eru landsáætlanir og landshlutaáætlanir en þar er gert ráð fyrir að ráðherra gefi út eigi sjaldnar en á fimm ára fresti landsáætlun í skógrækt til tíu ára í senn.
Eins og segir í ákvæðinu skal landsáætlun kveða á um stefnu stjórnvalda þar sem fjallað er um stöðu og framtíð skóga í landinu, ásamt tölusettum markmiðum um árangur í skógrækt. Að mati nefndarinnar er slík áætlun afar mikilvægt stefnumótunar- og stjórntæki en afar brýnt er að það sé skýr heildarsýn í málaflokknum, einkum með hliðsjón af hinum miklu áskorunum í loftslagsmálum sem Íslendingar standa frammi fyrir eins og raunar heimurinn allur. Að mati nefndarinnar er mikilvægt að við gerð landsáætlunar verði við forgangsröðun lögð áhersla á skógrækt þar sem tekst að flétta saman sem flest markmið skógræktar, gróður- og jarðvegsverndar og sjálfbærra nytja.
Í frumvarpinu er ekki gert ráð fyrir að landsáætlun sé lögð fram á Alþingi sem tillaga til þingsályktunar en nefndin leggur hins vegar til að áætlunin verði kynnt fyrir þingnefnd þeirri sem fer með málefni skógræktar áður en hún tekur gildi og leggur til breytingu á frumvarpinu til þess. Jafnframt leggur nefndin til að sambærilegt ákvæði verði sett varðandi landgræðsluáætlanir, enda er gert ráð fyrir að það sé samræmi milli landgræðsluáætlunar og skógræktaráætlunar. Nefndin leggur því jafnframt til breytingu á lögum um landgræðslu, nr. 155/2018, en þau lög samþykktum við hér skömmu fyrir áramótin.
Í 4. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um skipan verkefnisstjórnar um gerð landsáætlunar í skógrækt, verkefnisstjórnar sem á að skila tillögu til ráðherra. Fram kom að mikilvægt væri að verkefnisstjórnin væri skipuð á breiðum grunni og þar væri fjölbreytt fagþekking tryggð. Nefndin tekur undir þau sjónarmið og leggur til að sætum í verkefnisstjórn verði fjölgað úr fimm í sjö, og leggur áherslu á að við skipan verkefnisstjórnar verði haft í huga að auk fulltrúa með fagþekkingu í skógrækt verði þar fulltrúi eða fulltrúar með þekkingu á vistgerðarflokkum, náttúruvernd, skipulagsmálum, ræktun og búskap af ýmsu tagi. Þá er mikilvægt að fulltrúar í verkefnisstjórn endurspegli sjónarmið skógarbænda, félaga sem stunda skógrækt, náttúruverndar, atvinnuuppbyggingar með skógrækt og annarrar landnýtingar. Svo kemur það auðvitað af sjálfu sér að einn fulltrúi getur haft þekkingu á fleiri en einu af þessum sjónarmiðum og á sama hátt geta margir fulltrúar með breiða þekkingu endurspeglað fleiri en eitt sjónarmið. Auk þess áréttar nefndin að hafa ber sem skilvirkast samráð við sem flesta haghafa og fagaðila við gerð landsáætlunar og landshlutaáætlana.
Í 5. gr. frumvarpsins er fjallað um landshlutaáætlanirnar sem útfæri stefnu um skógrækt í landsáætlun en áætlunina skal endurskoða eigi sjaldnar en á fimm ára fresti. Þá er talið upp hvað skuli koma fram í slíkum áætlunum. Þar skuli tilgreina skóga og skógræktarsvæði, auk annarra svæða sem leggja skal áherslu á í skógrækt. Fyrir nefndinni kom fram að minni skógræktarsvæði væru í sumum tilfellum ákveðin með skemmri fyrirvara en fimm ára. Nefndin áréttar að einstök skógræktarsvæði verði ekki sérstaklega tilgreind í landshlutaáætlunum en mögulegt væri að afmarka svæði þar sem skógrækt kemur til greina eða svæði sem þykja vænleg til skógræktar í samræmi við markmið og áherslur landsáætlunar.
Bent var á að þegar landeigandi óskaði eftir að hefja skógrækt á landi sínu færi slík áætlun í tiltekið ferli sem einkum lýtur að framkvæmdaleyfi sveitarfélags. Í því ljósi telur nefndin mikilvægt að í landshlutaáætlun verði ákvörðunarferli um ný skógræktarsvæði með sveitarfélögum og öðrum aðilum eftir atvikum skilgreint með skýrum hætti. Leggur nefndin til örlitla orðalagsbreytingu þess efnis. Nefndin leggur áherslu á að við gerð landshlutaáætlana verði auk ákvæða laga um skóga og skógrækt tekið tillit til annarra laga sem við eiga, svo sem náttúruverndarlaga, skipulagslaga, laga um mat á umhverfisáhrifum og minjavernd. Nefndin leggur til orðalagsbreytingu til aukins skýrleika, eins og áður sagði.
Síðan eru það skógaskrá og þjóðskógar. Í 8. gr. er mælt fyrir um að Skógræktin skuli halda skógaskrá um alla skóga landsins og kjarr. Skógaskrá er mikilvægt tæki í skógrækt og grundvöllur að kolefnisbókhaldi landsins og auk þess er hún mikilvægt tæki í allri skipulagsgerð; fagnar nefndin því að hún sé hér lögfest. Með hliðsjón af gagnsæi telur nefndin mikilvægt að skráin verði birt og upplýsingar og gögn úr henni verði aðgengileg almenningi til endurnota. Leggur nefndin til breytingu á 8. gr. frumvarpsins þess efnis. Nefndin telur æskilegt að skógaskráin verði opin í vefsjá sem og að gögnin verði aðgengileg í niðurhalsþjónustu Ísland.is. til endurnota.
Fyrir nefndinni kom fram að ekki væri nægjanlega skýrt hvað þyrfti til að skógur væri skilgreindur sem þjóðskógur né heldur um hvernig ferlið við þá skilgreiningu gengi fyrir sig. Nefndin bendir á að heitið þjóðskógur er skilgreint í 14. tölulið 2. gr. frumvarpsins. Um er að ræða skóg eða lönd í umsjón Skógræktarinnar, hvort heldur sem er á landi í eigu ríkisins eða í einkaeigu eins og nánar er skilgreint. Í 4. mgr. 9. gr. kemur fram að ráðherra setji reglugerð þar sem m.a. sé kveðið á um umgengni, aðgengi almennings og þjónustu innan þjóðskóga og annarra svæða í umsjón Skógræktarinnar. Þá kemur fram að landfræðileg afmörkun skuli sett fram í viðauka við reglugerðina. Á fundi nefndarinnar kom fram að skógar og landsvæði fá stöðu þjóðskóga með reglugerð. Ljóst er að það er því ráðherra að ákveða hvaða svæði teljast vera þjóðskógar. Við það mat skal hann hafa þau sjónarmið að leiðarljósi sem talin eru upp í 9. gr. Nefndin álítur að kveða þurfi á um það með skýrari hætti að afmörkun þjóðskóga sé á hendi ráðherra að fenginni tillögu Skógræktarinnar og leggur til breytingu til að taka af allan vafa varðandi það ákvæði. Við þá ákvörðun skuli tilgreint hvað af sjónarmiðunum sem talin eru upp í 9. gr. séu höfð til hliðsjónar og notuð til að rökstyðja það að tiltekið svæði teljist þjóðskógar. Nokkrar afleiddar breytingar verða á 9. gr. vegna þessa. Þá fellur m.a. út ákvæði um að Skógræktinni sé heimilt að selja skógarafurðir sem til falla í þjóðskógum. Nefndin álítur að Skógræktinni sé heimilt, hvort sem um sé að ræða þjóðskóga eða aðrar skóga sem eru í umsjón Skógræktarinnar, að selja úr þeim afurðir sem til falla.
Síðan erum við komin að kafla um skógrækt á lögbýlum og endurgreiðslu kostnaðar við skógrækt. Samkvæmt 10. gr. frumvarpsins skal Skógræktin veita framlög til skógræktar í samræmi við fjárveitingar til stofnunarinnar og fjárlög. Fram kom á fundi nefndarinnar að Skógræktin hefði metið það svo að hún hefði ekki heimild til að hafna umsóknum um þátttöku í skógrækt á lögbýlum. Nefndin telur eðlilegt, m.a. til að tryggja góða nýtingu opinbers fjár, að stofnunin hafi heimild til að forgangsraða og eftir atvikum hafna umsóknum um þátttöku í skógrækt á lögbýlum með hliðsjón af markmiðum laganna og landsáætlun í skógrækt. Slík forgangsröðun geti verið til þess fallin að gæta hagkvæmni við ræktun og þar með umhirðu og úrvinnslu nytjaskóga. Leggur nefndin því til að við 10. gr. bætist ný málsgrein þar sem kveðið verði á um slíka heimild sem og að Skógræktin auglýsi eftir þátttakendum í skógrækt á lögbýlum eftir því sem fjárveitingar heimila. Þá skuli nánari reglur um málsmeðferð og forgangsröðun umsókn settar í reglugerð.
Í 11. gr. frumvarpsins er kveðið á um að Skógræktin geri samninga við einstaka skógarbændur um framlög til skógræktarverkefna samkvæmt ákvæðum laganna. Þá kemur fram að á grundvelli samnings um skógrækt sé heimilt að greiða allt að 97% af samþykktum stofnkostnaði við skógrækt. Líkt og kemur fram í skýringum greinargerðar við ákvæðið er 9. gr. laga nr. 95/2006, um skógrækt á lögbýlum, færð inn í ákvæðið. Í 9. gr. laganna er vísað til kostnaðar við skógrækt en ekki stofnkostnaðar. Nefndin leggur áherslu á að kostnaðarþátttaka ríkisins að þessu leyti verði óbreytt frá núgildandi lögum og leggur því til að orðhlutinn „stofn“ verði felldur brott.
Í 14. gr. frumvarpsins kemur fram að Skógræktin skuli hafa samstarf við félög skógarbænda á viðkomandi svæðum. Bent var á að nauðsynlegt væri að tryggja lýðræðislega aðkomu skógarbænda að málefnum skógræktarverkefna. Að sumu leyti hefur sú aðkoma verið óljós síðustu árin eftir að Skógræktin tók við framkvæmd landshlutaverkefnanna eða yfirumsjón. Nefndin tekur undir þau sjónarmið og leggur til að við 14. gr. bætist nýr málsliður um að skógræktin og landssamtök skógareigenda skuli móta sér sameiginlegar verklagsreglur um hvernig samráði þeirra í milli skuli háttað og lýðræðislega aðkomu bænda.
Þá stekk ég yfir í 18. gr. sem fjallar um fellingarleyfi. Frá gestum sem komu fyrir nefndina komu fram nokkrar athugasemdir við ákvæðið sem gáfu til kynna mismunandi skilning umsagnaraðila á inntaki þess, hvenær leyfi væri nauðsynlegt. Til að taka af öll tvímæli um efni ákvæðisins leggur nefndin til þá breytingu að vísað verði í skilgreininguna á skógi, samanber 2. gr. frumvarpsins, þannig að ljóst sé að aðeins þurfi að sækja um fellingarleyfi þegar fella á öll tré á það stóru svæði að það telst skógur. Skógur telst land sem er a.m.k. hálfur hektari að flatarmáli og minnst 20 m breitt, þar sem trjágróður er ríkjandi og nær a.m.k. 2 m hæð. Þá áréttar nefndin að fellingarleyfi á þar af leiðandi fyrst og fremst við um timburnytjar, skóg sem ræktaður er til timburnytja.
Um útivistarskóga segir: Nokkuð var rætt um mismunandi markmið skógræktar fyrir nefndinni, þar á meðal útivistarskóga, beitarskóga, yndisskóga og fleira sem nefndin áleit í sjálfu sér að ekki þyrfti að skilgreina sérstaklega frekar en frumvarpið gerir ráð fyrir. Fyrir nefndinni komu fram áhyggjur af skorti á samráði varðandi skóga sem frjáls félagasamtök eins og skógræktarfélögin í landinu hafa komið upp, sérstaklega varðandi skóga og skógræktarsvæði í nágrenni þéttbýlis, innan þéttbýlismarka oft og tíðum. Þessi svæði eru víða dýrmæt útivistarsvæði fyrir íbúa. Nefndin áréttar mikilvægi samráðs og sérstaklega samvinnu sveitarfélaga og skógræktarfélaga um land allt við skipulagsgerð sem og við umhverfismat áætlana og útgáfu framkvæmdaleyfa. Þessar áhyggjur skógræktarfélaganna sneru ekki síst að því þegar er verið að fara í framkvæmdir á svæðum þar sem búið er að rækta upp skóg. Nefndin álítur að vinnsla landshlutaáætlana og ákvæði 19. gr. frumvarpsins um varanlega eyðingu skóga séu til þess fallin að styrkja samstarf þeirra sem hlut eiga að máli.
Um vernd og friðun stakra trjáa segir: Bent var á það af fleiri en einum umsagnaraðila að lagaákvæði skorti til að friða og vernda einstök tré og trjálundi af menningarsögulegum eða ræktunarsögulegum ástæðum. Þetta geta verið einstök tré sem eru áberandi í þéttbýli og hafa staðið í áratugi eða þetta geta verið trjásöfn og fleira mætti telja. Bent var á þann möguleika að bæta slíkri vernd við 16. gr. frumvarpsins. Nefndin telur mikilvægt að grípa til slíkrar verndar og beinir því til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins að slíkri vernd verði fundinn staður í lögum. Nefndin lítur sem sagt ekki þannig á að slík vernd færi best í þeim lögum sem hér eru til umfjöllunar. Það mætti líta til þess hvort slík ákvæði ættu heima í lögum um menningarminjar, lögum um verndarsvæði í byggð, náttúruverndarlögum eða með skýrari verndarákvæðum í skipulagslögum. Þeir sem best þekktu til og ræddu við nefndina um þetta mál bentu á að líklega færi þetta verkefni best með minjavernd og verndun búsetusögu.
Síðan er það varðandi gildi reglugerða: Því var borið við að óvissa gæti skapast um gildi reglugerða sem settar hafa verið á grundvelli gildandi laga. Einkum snýr það að skógrækt á lögbýlum, sem sagt að óvissa gæti skapast þegar þessi lög tækju gildi. Þess vegna var bent á þann möguleika að setja inn ákvæði um að reglugerðir settar á grundvelli laga um skógrækt á lögbýlum héldu gildi sínu við gildistöku frumvarpsins. Nefndin áréttar þá meginreglu að við gildistöku nýrra heildarlaga halda reglugerðir settar með stoð í eldri lögum gildi sínu að svo miklu leyti sem þær verða samræmdar hinum nýju lögum en það ræðst af skýringum á ákvæðum laganna. Þarna er vitnað í umfjöllun í riti Sigurðar Líndals Um lög og lögfræði. Sérákvæði um áframhaldandi gildi reglugerða er því óþarft og gæti jafnvel frekar verið til þess fallið að skapa óvissu í ljósi framangreindrar meginreglu.
Í ljósi þessa á ekki að leika neinn vafi á því að reglugerð nr. 285/2015, um landshlutaverkefni í skógrækt, heldur gildi sínu við gildistöku nýrra laga um skógrækt þó að auðvitað kunni að verða breytingar á henni eftir samráð í framtíðinni. Til viðbótar við þær breytingar sem hafa verið útskýrðar og ég hef rakið hér í nefndarálitinu eru gerðar nokkrar breytingar lagatæknilegs eðlis. Nefndin telur frumvarpið til bóta og vera tímabæra endurskoðun á lögum sem komin eru til ára sinna.
Leggur nefndin til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali sem ég hef nú gert grein fyrir.
Undir nefndarálitið rituðu, á alþjóðlegum degi skóga þann 21. mars, Jón Gunnarsson formaður, Líneik Anna Sævarsdóttir framsögumaður, Ari Trausti Guðmundsson, Helga Vala Helgadóttir og Njáll Trausti Friðbertsson. Þá skrifar Karl Gauti Hjaltason undir nefndarálitið með fyrirvara og Bergþór Ólason, Helga Vala Helgadóttir og Rósa Björk Brynjólfsdóttir voru fjarverandi við afgreiðslu málsins en skrifa undir álitið í samræmi við 4. mgr. 18. gr. starfsreglna fyrir fastanefndir Alþingis. Björn Leví Gunnarsson, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, er samþykkur álitinu.
Þegar þetta frumvarp verður að lögum og þau landgræðslulög sem nýlega hafa tekið gildi breytast starfsumhverfi og möguleikar til framkvæmdar í skógrækt og landgræðslu mikið. Þá verður mikil breyting til bóta, m.a. í vinnu að sem styður við aðgerðir í loftslagsmálum.
