fiskveiðar utan lögsögu Íslands.
Herra forseti. Við í Samfylkingunni viljum að makrílkvótinn verði boðinn út og munum leggja fram breytingartillögu þess efnis við afgreiðslu þessa frumvarps. Ég vil í fyrstu ræðu minni um frumvarpið fara yfir 10 algengar spurningar og svör við þeim um útboð á aflaheimildum.
Fyrsta spurningin er að sjálfsögðu þessi: Hvers vegna ættum við að hugleiða útboð á fiskveiðiheimildum? Markmiðið með útboðsleið er í meginatriðum þríþætt; að auka jafnræði við úthlutun á sameign þjóðarinnar, lækka þröskulda fyrir nýliða og láta greinina sjálfa ákveða hvað hún vill og geta greitt fyrir heimildirnar í stað þess að stjórnmálamenn geri það eins og nú er.
Spurning nr. 2 er: Á útboðsleiðin fáa talsmenn? Svarið er: Nei, alls ekki. Það eru a.m.k. fjórir þeirra átta flokka sem nú eiga sæti á Alþingi sem hafa útboðsleið á stefnuskrá sinni. Það eru Píratar, Samfylking, Vinstri græn og Viðreisn. Þetta er að finna um stefnu þeirra á netinu, með leyfi forseta:
Píratar segja:
„Íslenska ríkið, fyrir hönd íslensku þjóðarinnar, eiganda auðlindarinnar, skal bjóða aflaheimildir upp til leigu á opnum markaði og skal leigugjaldið renna í ríkissjóð og skulu öll úrslit uppboða vera opinberar upplýsingar.“
Í stefnu Samfylkingarinnar segir m.a. þetta:
„Úthluta á aflaheimildum á jafnræðisgrundvelli til hóflegs tíma með gagnsæjum hætti. Nýir fiskstofnar og aukning á kvóta eiga strax að fara í útboð.“
Vinstri grænir segja, með leyfi forseta:
„Endurúthlutun felst annars vegar í tímabundinni ráðstöfun leyfa og skal að hluta vera bundin útgerðarformum og veiðiaðferðum, og hins vegar í uppboði, að hluta bundin svæðum landsins og sveitarfélögum og þeim aðilum boðið að skilgreina leiðir til úthlutunar.“
Að lokum segir í stefnu Viðreisnar:
„Í stað veiðileyfagjalds verði ákveðinn hluti kvótans settur á markað á hverju ári. Þannig fæst sanngjarnt markaðstengt afgjald fyrir aðgang að auðlindinni og umgjörðin um atvinnugreinina verður stöðug til frambúðar. Leiðin hvetur til hagræðingar og hámarks arðsemi þegar til lengri tíma er litið. Einnig opnast leið fyrir nýliðun.“
Af þessu má sjá að það eru fjórir flokkar, í það minnsta, sem vilja útboð á aflaheimildum. Verkefnisstjórn sem skilaði þáverandi hæstv. forsætisráðherra tillögum sínum um breytingar á skattkerfinu sumarið 2016 lagði til að farið yrði í útboð á aflaheimildum og enn fremur hafa alþjóðastofnanir eins og OECD gefið okkur þau ráð að við ættum að feta braut fyrningarleiðar og útboðs til að auka félagslegt réttlæti svo veiðigjaldið verði í betra samræmi við rekstraraðstæður greinarinnar á hverjum tíma. Þetta má sjá á yfirliti frá OECD um stefnumótun Íslands um fiskveiðar frá því í september 2015.
Þá er það spurning nr. 3: Mun útboðsleiðin hækka kostnað útgerðarinnar og er það tilgangur hennar? Það er ekki tilgangur útboðsleiðar að hækka veiðigjöld þótt það gæti hugsanlega orðið niðurstaðan. Markmiðið er fyrst og fremst að auka réttlæti við úthlutun þessarar þjóðareignar. Ríkjandi úthlutunarreglur, þar sem ávallt sömu aðilunum er úthlutaður kvóti, brjóta í bága við jafnræðissjónarmið við úthlutun og því þarf að þróa nýjar leiðir. Jafnframt er óskynsamlegt að láta það í hendur stjórnmálamanna að ákveða verð á gæðum. Því valdi er betur komið fyrir í höndum frjáls markaðar. Við ákvörðun um tilboðsverð munu útgerðirnar geta lagt til grundvallar nýjustu upplýsingar um stöðu og útlit greinarinnar. Því yrði útboðsleiðin ávallt byggð á betri upplýsingum en lagðar eru til grundvallar ákvörðun veiðigjalds.
Það getur vel verið að útboðsleiðin leiði til hærri greiðslna fyrir veiðileyfin. Það er t.d. niðurstaðan ef mið er tekið af útboðum í Færeyjum. Þar fór kílóið á makríl í útboðinu í september á 89,9 kr. á meðan við rukkum 3,55 kr. Þarna er svo mikill munur, forseti, að það er ekki hægt að láta hann liggja óútskýrðan.
Spurning nr. 4. Yrðu útboð til skamms eða lengri tíma? Svarið getur verið: Hvort tveggja. Hægt er að bjóða út aflaheimildir til eins árs eða 20 ára og allt þar á milli. Skynsamlegt gæti verið að bjóða upp á fleiri en eina tímalengd. Þá er hægt að hafa vissan sjálfvirkan sveigjanleika sem fæst með hlutfallslegri árlegri skerðingu. Í Færeyjum eru heimildirnar boðnar út í þremur tímalengdum; til eins árs, þriggja ára og átta ára. Ríkið býður út sérleyfi í samgöngum að jafnaði til 5 ára og hafa útboð á fjarskiptaleyfum einnig verið til svipaðs tíma.
Spurning nr. 5: Er útboð þjóðnýting á eignum útgerðarmanna? Nei, svo sannarlega ekki. Í 1. málslið 1. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, er svo fyrir mælt að nytjastofnarnir á Íslandsmiðum séu sameiginleg eign íslensku þjóðarinnar. Þá er kveðið svo á um í 3. málslið að úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögum myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum.
Í þriðja lagi hafa fallið hæstaréttardómar þar sem réttur löggjafans til að breyta um úthlutunaraðferð er áréttaður. Í dómi vegna máls Vinnslustöðvarinnar hf. gegn íslenska ríkinu frá því í mars 2017 segir eftirfarandi, með leyfi forseta:
„Jafnframt er því slegið föstu í síðari dóminum að löggjafinn geti ákveðið að úthlutaðar veiðiheimildir skuli innkallaðar á hæfilegum aðlögunartíma og þeim eftir atvikum endurúthlutað, svo og kveðið nánar á um réttinn til fiskveiða, bundið hann skilyrðum eða innheimt fyrir hann fégjald vegna breyttra sjónarmiða um ráðstöfun nytjastofnanna.“
Spurning nr. 6: Leiða útboðin til hraðari samþjöppunar aflaheimilda? Það er spurning sem maður heyrir oft um þetta málefni. Svarið er ekki endilega já. Fiskmarkaðir, sem er ein tegund útboða, hafa til að mynda ekki leitt til samþjöppunar í fiskvinnslu. Núgildandi kerfi úthlutunar og frjáls framsals hefur leitt af sér mjög hraða samþjöppun. Umfjöllun Morgunblaðsins frá því í október í fyrra sýndi mikla fækkun útgerðarfyrirtækja með aflaheimildir. Þeim hefur fækkað um 564 frá fiskveiðiárinu 2005–2006. Þau fóru sem sagt úr 946 fyrirtækjum í 382.
Það er auðvelt að hanna útboð sem leiðir til þess gagnstæða, þ.e. til minni samþjöppunar, en er reyndin við núverandi úthlutun með framsali. Vert er að skoða umsagnir fræðimannanna Peters Cramptons og Thorbjørns Trondsens um makrílfrumvarpið sem var lagt fram á 144. löggjafarþingi. Gott dæmi er útboð makrílkvóta í Chile en þar hafa hagsmunasamtök stórútgerðar kært fyrirætlanir stjórnarinnar um breytta dreifingu kvótans. Stjórnvöld vilja stýra útboðum og gefa smærri útgerðum möguleika á að fá kvóta með sérstöku útboði á hrossamakríl og sardínum en stórútgerðin þar ver hagsmuni sína grimmt líkt og gert er á fleiri stöðum.
Spurning nr. 7. Leiða útboð til jaðarverðlagningar og mjög hás verðs fyrir nýliða? Sé aðeins lítill hluti boðinn út í senn getur það leitt til jaðarverðlagningar og verð því hærra en eðlilegt væri að leggja á alla greinina. Það kemur berlega í ljós í núverandi kvóta á markaði milli útgerða þar sem verð er gríðarlega hátt. Ef við skoðum Fiskistofuvefinn getum við séð hvað kílóið á t.d. þorski fer á á þeim útboðsmarkaði, því að útboðsmarkaður er til, hann er bara á milli útgerða. Þar fer þorskkílóið á 180–200 kr. á milli aðila á meðan veiðigjaldið er á milli 13 og 14 kr. Frumútboð þar sem mun meira yrði selt, það litla magn sem nú er í boði á kvótamarkaðinum, er líklegt til að lækka þetta verð mjög mikið og auðveldar því nýliðun í greininni til mikilla muna þannig að nýir aðilar geta haslað sér völl.
Spurning nr. 8. Er líklegt að útboð auki álögur á sjávarútveginn og veiki þar með hæfni hans í alþjóðlegri samkeppni? Háir skattar geta verið bjagandi og leitt til veikingar á samkeppnishæfni atvinnugreina. Það þekkjum við. Auðlindagjöld, einkum þau sem ákvörðuð eru af markaði eru ekki skattar heldur greiðsla fyrir aðföng. Þau eru af þessum sökum talin hlutlausari tekjuleið fyrir hið opinbera. Jafnframt leggst útboðsgjaldið eingöngu á útgerðina en hún starfar ekki í alþjóðlegri samkeppni heldur er hún vernduð frá henni með lögum. Gjaldið leggst ekki á fiskvinnslu og söluaðilar fiskafurða og veldur engum kostnaðarauka hjá þeim. Verð fisks á fiskmörkuðum tekur eingöngu mið af framboði og eftirspurn og því mun veiðigjald eða útboðsleið ekki hafa áhrif á það.
Spurning nr. 9. Ef útboðsleiðin er svona góð, því er henni ekki beitt á fleiri takmörkuð gæði? Útboð eru einmitt meginregla þegar hið opinbera þarf að velja á milli fyrirtækja, hvort sem er um að ræða úthlutun takmarkaðra gæða, svo sem loftslagsheimilda og tíðnisviða, eða úthlutun verkefna, svo sem til stórframkvæmda og veitingar sérleyfa í samgöngum. Jafnframt hyggst sjávarútvegsráðherra beita útboðsaðferð við úthlutun á fiskeldissvæða í sjó, sem nú er til umræðu í atvinnuveganefnd.
Spurning nr. 10. Hafa útboð reynst illa annars staðar? Færeyingar hafa verið að þróa útboðsleiðina og hyggjast halda því áfram. Umræða er um það í Noregi núna að afnema svokallaðan strúktúrkvóta og bjóða hann út. Rússar hyggjast hefja útboð aftur en tilraun sem þeir gerðu fyrir mörgum árum gekk ekki nægilega vel. Makrílkvótar í Chile eru boðnir út, eins og ég sagði áðan, og Grænlendingar líta til reynslu Færeyinga nú þegar þeir eru að vinna að breytingum á sínu kerfi.
Þegar, segi ég, ekki ef, við tökum upp útboð á aflaheimildum getum við litið til reynslu annarra þjóða. Ísland hefur á undanförnum áratugum verið leiðandi í þróun heildstæðs fiskveiðikerfis og verið óhrætt við að fara nýjar leiðir á undan öðrum. Til að fá fullt verð fyrir veiðileyfi eigum við að bjóða út aflaheimildir. Opinbert útboð er skilvirkasta leiðin til að skila arðinum af auðlindinni til þjóðarinnar. Útboð myndi draga fram sanngjarna samkeppni milli sjávarútvegsfyrirtækja og tryggja minni fyrirtækjum aðgang að kvóta. Verðið yrði það sem fyrirtækin væru reiðubúin að greiða fyrir aflaheimildirnar og yrði um leið það veiðigjald sem rynni í ríkissjóð.
Í dag geta þeir sem fá úthlutaðan kvóta stungið fullu veiðigjaldi í eigin vasa með því að selja og leigja kvóta til 3. aðila. Það er óþolandi að horfa upp á slík viðskipti og bera þau saman við það lága veiðigjald sem nú rennur í ríkissjóð. Sérfræðingar hafa bent á að með vel útfærðu útboði gætu stjórnvöld náð fram öllum þeim markmiðum sem þau setja sér fyrir fram, svo sem skiptingu á milli skipaflokka, landsvæða og nýliðunar.
Fiskveiðikerfinu þarf að breyta í heild sinni og hægt er að taka strax skref í rétta átt.
Við afgreiðslu þessa frumvarps mun Samfylkingin leggja fram breytingartillögu um útboð á makrílkvóta til ákveðins tíma sem nánar verður útskýrt í nefndaráliti fulltrúa Samfylkingarinnar í atvinnuveganefnd.
