149. löggjafarþing — 94. fundur,  11. apr. 2019.

upplýsingalög.

780. mál
[14:22]
Horfa

forsætisráðherra (Katrín Jakobsdóttir) (Vg):

Herra forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á upplýsingalögum, nr. 140/2012, með síðari breytingum. Aðdraganda þessa máls má rekja til þess að þann 16. mars 2018 skipaði ég nefnd um umbætur á löggjöf á sviði tjáningar-, fjölmiðla- og upplýsingafrelsis sem m.a. var falið að vinna frekar með afurðir stýrihóps í kjölfar þingsályktunar nr. 23/138, um að Ísland skyldi skapa sér afgerandi lagalega sérstöðu á sviði tjáningar-, fjölmiðla- og upplýsingafrelsis. Þá var nefndinni einnig falið að fara yfir gildandi upplýsingalög í ljósi þróunar á alþjóðavettvangi og framkvæmdar laganna og meta hvort þörf væri á lagabreytingum. Í því sambandi skyldi nefndin kanna hvort fullgilding sáttmála Evrópuráðsins um aðgang að opinberum skjölum kallaði á lagabreytingar og leggja mat á þau erindi sem forsætisráðuneytinu hafa borist á undanförnum árum um endurskoðun laganna.

Frumvörp þessarar nefndar á vegum forsætisráðuneytis eru nokkur hver til meðferðar í þinginu, m.a. frumvarp frá mér um þagnarskyldu og tjáningarfrelsi opinberra starfsmanna en líka frumvarp um hatursorðræðu og annað frumvarp um gagnageymd. Þau eru auðvitað misumdeild, svo að ég segi það, en öll þjóna þau því markmiði sem sett var í upphafi, þ.e. að Ísland skyldi marka sér sérstöðu á sviði tjáningarfrelsis. Ekki eru öll frumvörp nefndarinnar komin til meðferðar í þinginu, m.a. eitt sem ég á sjálf eftir að leggja fram og verður vonandi lokið á næsta þingi ef ekki næst að gera það nú, en þau eiga það öll sammerkt að þjóna því markmiði að við stígum afgerandi skref í átt til aukins tjáningar- og upplýsingafrelsis á Íslandi.

Hér eru undir sjálf upplýsingalögin en í þessu frumvarpi eru lagðar til breytingar á upplýsingalögum sem koma úr ýmsum áttum. Þær eiga það sammerkt að vera að mati nefndarinnar til að styrkja og skýra afmörkun upplýsingaréttar almennings. Helsta breytingin sem lögð er til er að gildissvið upplýsingalaga verði víkkað út þannig að það afmarkast ekki lengur við handhafa framkvæmdarvalds. Þetta er stór grundvallarbreyting. Þetta þýðir að handhöfum löggjafar- og dómsvalds verður að meginstefnu skylt að fylgja sömu reglum við ákvarðanir um rétt almennings til aðgangs að gögnum um þá þætti starfseminnar sem eiga mest skylt við stjórnsýslu.

Markmiðið er að almenningur geti byggt rétt til aðgangs að upplýsingum um stjórnsýslulög allra þriggja greina ríkisvaldsins á skýrum og fyrirsjáanlegum lagaákvæðum. Þessi breyting er nauðsynleg til að fullgilda megi áðurnefndan sáttmála Evrópuráðsins.

Hvað löggjafarvaldið snertir er gildissviðið afmarkað við Alþingi sjálft og miðað við að forsætisnefnd setji sérstakar reglur þar sem nánar verði afmarkað hvaða þættir í starfsemi þingsins teljist til stjórnsýslu og falli þannig undir upplýsingalögin. Þetta er sú leið sem farin er í Noregi en við höfum nokkrum sinnum í umræðu um upplýsingalöggjöfina á Alþingi rætt það að þar hefur upplýsingalöggjöfin þótt nokkuð framsækin. Ég hef áður lýst þeim vilja mínum að fylgja fordæmi Norðmanna hvað þetta varðar. Þar hefur Stórþingið ákveðið að upplýsingalög gildi um starfsemi þess með nokkrum undantekningum. Hins vegar er lagt til að réttur almennings til upplýsinga í vörslum stofnana Alþingis, umboðsmann Alþingis og Ríkisendurskoðunar, ráðist áfram af ákvæðum sérlaga um þær stofnanir.

Dómstólasýslan er sjálfstæð stjórnsýslustofnun sem annast sameiginlega stjórnsýslu allra dómstóla á Íslandi. Verði frumvarpið að lögum munu upplýsingalög gilda um starfsemi hennar og dómstólana sjálfa en upplýsingaréttur almennings mun þó ekki ná til gagna í einstökum dómsmálum. Taka ber fram að vegna sjónarmiða um þrígreiningu ríkisvalds verða ákvarðanir handhafa löggjafar- og dómsvalds um aðgang að upplýsingum ekki kæranlegar til úrskurðarnefndar um upplýsingamál sem starfar á vegum framkvæmdarvaldsins.

Önnur stór breyting sem hér er lögð til og ég tel vera mikið framfaraskref er frumkvæðisbirting upplýsinga úr málaskrám ráðuneyta. Í núverandi lagaumhverfi er upplýsingaréttur almennings háður því skilyrði að fólk hafi einhverja hugmynd um þau gögn sem það óskar að fá að kynna sér. Næsta skref í þá átt að auðvelda almenningi að afla sér upplýsinga um starfsemi hins opinbera er að stjórnvöld birti að eigin frumkvæði upplýsingar um mál sem þau hafa til meðferðar og almenningur geti svo óskað eftir frekari gögnum um málin. Um slíka birtingu hefur verið ákvæði í upplýsingalögum allt frá endurskoðun þeirra árið 2012 en samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laganna skulu stjórnvöld „vinna markvisst að því að gera skrár yfir mál, lista yfir málsgögn og gögnin sjálf jafnóðum aðgengileg með rafrænum hætti“.

Það er tæplega hægt að segja að unnið hafi verið mjög markvisst að þessu markmiði undanfarin ár og því er tímabært að herða á skyldunni og til að byrja með er lagt til að ráðuneytum í Stjórnarráði Íslands verði skylt að birta lista yfir mál sem þau hafa til meðferðar í tilefni af innsendum og útsendum erindum, þ.e. mál sem varða samskipti ráðuneyta og almennings. Að sjálfsögðu þarf að gæta þess að birting upplýsinga úr málaskrám ráðuneyta gangi hvorki gegn almannahagsmunum né einkahagsmunum aðila máls eða annarra. En þetta er stórt skref og þetta er mikil vinna og því er lagt til að ráðuneytin fái frest til 1. janúar 2021 til að undirbúa birtinguna. Í þessu sambandi er m.a. horft til þess að nýtt málaskrárkerfi Stjórnarráðsins verði boðið út með það í huga að birtingin geti orðið eins sjálfvirk og mögulegt er.

Í raun og veru finnst mér þetta fullkomlega eðlilegt skref í ljósi þeirra framfaraskrefa sem hafa verið stigin á undanförnum árum. Stjórnvöld hafa sýnt aukið frumkvæði í því að birta upplýsingar um eigin rekstur. Nærtækt er að nefna vefsíðuna opnirreikningar.is þar sem hægt er að fræðast um þá reikninga sem ríkið er að borga og gerir það að verkum að stundum koma fyrirspurnir um alls kyns mál sem þarf að útskýra en það er bara gott og jákvætt að þar með hafi almenningur aðgang að þessu efni. Ég er ekki í nokkrum vafa um að þetta hefur skapað um leið aukið innra aðhald í kerfinu.

Þá er með frumvarpinu er gerð tilraun til að herða á málsmeðferðartíma beiðna um aðgang að upplýsingum. Óréttlætanleg töf á meðferð beiðna jafngildir í mörgum tilvikum synjun, t.d. þegar fjölmiðlar fara fram á aðgang að gögnum til að vinna fréttir. Miðað er við að eftir 40 daga tafir geti beiðandi vísað málinu til úrskurðarnefndar um upplýsingamál sem úrskurði þá um upplýsingarétt hans. Jafnframt er lagt til að lögfest verði hámark málsmeðferðartíma úrskurðarnefndarinnar sjálfrar sem verði að jafnaði 150 dagar. Þetta helst í hendur við aðrar aðgerðir í ráðuneytinu til að bæta starfsaðstöðu úrskurðarnefndarinnar.

Þá er í frumvarpinu gert ráð fyrir því að sérstakur ráðgjafi um upplýsingarétt starfi fyrir hönd stjórnvalda með það að markmiði að styrkja upplýsingarétt almennings. Stjórnvöld geta þá t.d. leitað til slíks ráðgjafa í trúnaði þegar þau eru í vafa um hvort veita beri aðgang að gögnum. Hugmyndin er að ráðgjöfin leiði þá til þess að stjórnvöld veiti fremur aðgang en að synja beiðnum til öryggis og treysta á að beiðandi kæri synjunina til úrskurðarnefndarinnar því að sjálfsögðu lenda stjórnvöld oft í vafamálum þegar kemur að beiðnum um upplýsingar og þá kann að vera handhægara að synja einfaldlega beiðni fremur en að kalla til jafnvel utanaðkomandi sérfræðiráðgjöf í vissum tilvikum. Ég tel eðlilegt að þessi sérþekking sé alltaf fyrir hendi í Stjórnarráðinu þannig að alltaf sé hægt að leita slíkrar ráðgjafar.

Í frumvarpinu eru gerðar nokkrar breytingar á ákvæðum upplýsingalaga sem heimila takmarkanir á upplýsingarétti almennings. Skerpt er á því að fjárhagslegir hagsmunir þurfa að vera virkir til að aðgangur að upplýsingum verði takmarkaður á grundvelli 9. gr. laganna og bætt er við nýrri takmörkunarheimild varðandi upplýsingar um ráðgjöf forsætisráðuneytis og annarra bærra aðila um siðareglur. Þetta er takmörkunarheimild sem kemur til vegna tilmæla GRECO-nefndarinnar en að mati samtakanna eru minni líkur á því að ráðherrar og æðstu embættismenn leiti sér ráðgjafar um siðareglur ef allar upplýsingar um það geti orðið opinberar.

Við höfum dæmi tengt þessu en til mín barst fyrirspurn frá fjölmiðli um hvaða ráðherrar hefðu leitað eftir ráðgjöf vegna siðareglna á einhverju árabili. Þær upplýsingar voru veittar enda töldum við að okkur bæri samkvæmt lögum að afhenda þær. Ráðherrarnir höfðu fylgt siðareglunum og þeirri ráðgjöf sem þeir fengu og því má spyrja hversu mikið erindi þetta hafi átt og hvort birting ráðgjafarbeiðnanna hafi ekki beinlínis fælandi áhrif á ráðherra og aðra æðstu embættismenn til að leita sér ráðgjafar ef upp kemst að þeir hafi leitað sér ráðgjafar. Það eru röksemdirnar sem GRECO hefur fyrir því að þessi takmarkandi heimild sé sett og ég er sammála því.

Þá er lagt til að heimild opinberra aðila til að leita ráðgjafar sérfræðinga í trúnaði samkvæmt 3. tölulið 6. gr. laganna nái ekki einungis til dómsmála heldur geti annar réttarágreiningur einnig fallið þar undir. Vitaskuld eru þessar takmarkanir skýrðar þröngri lögskýringu eins og aðrar undantekningar frá meginreglunni um upplýsingarétt almennings.

Loks eru í frumvarpinu ákvæði sem lúta heldur að formi en efni. Til dæmis er ekki lengur einungis rætt um stjórnvöld þar sem upplýsingalög gilda um fleiri opinbera aðila. Þá er lagt til að sérlög um upplýsingarétt um umhverfismál verði felld brott og ákvæði um það efni færð inn í upplýsingalögin til að ákvæði um upplýsingarétt almennings verði að finna á færri stöðum í löggjöfinni. Þetta er fyrst og fremst gert til einföldunar og aukins skýrleika.

Loks eru lagfærðar tilvísanir ýmissa annarra laga til upplýsingalaga og laga um opinber skjalasöfn en á sumum stöðum í núverandi löggjöf er vísað til brottfallinna laga.

Samráði við gerð frumvarpsins var þannig háttað að nefnd um umbætur á löggjöf á sviði tjáningar-, fjölmiðla- og upplýsingafrelsis sendi það til sérstakrar skoðunar til forsætisnefndar Alþingis, dómstólasýslunnar, umboðsmanns Alþingis, ríkisendurskoðanda, úrskurðarnefndar um upplýsingamál, Persónuverndar, Þjóðskjalasafns, Siðfræðistofnunar Háskóla Íslands, Sambands íslenskra sveitarfélaga, embætta ríkislögmanns og borgarlögmanns og ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands. Eftir að nefndin lauk þessu samráði og vann úr því skilaði hún frumvarpsdrögum til forsætisráðuneytisins og voru þau kynnt í tveggja vikna opnu samráði á samráðsgátt stjórnvalda. Það er gaman að segja frá því að engar athugasemdir bárust. Gríðarlegur áhugi á þessu máli.

Virðulegi forseti. Með frumvarpi þessu eru lagðar til ýmsar breytingar á upplýsingalögum, nr. 140/2012, sem miða að því að styrkja og skýra upplýsingarétt almennings samkvæmt mati nefndar sem skipuð var sérfræðingum á þessu sviði.

Ég ætla ekki að hafa þessa ræðu öllu lengri en legg til að frumvarpinu verði vísað til hv. stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og 2. umr. að umfjöllun nefndarinnar lokinni. Ég hvet nefndina til að fara vandlega yfir málið því ég tel að ef vel er að verki staðið verði þetta mikil réttarbót fyrir Íslendinga.