Þjóðgarðastofnun og þjóðgarðar.

Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um Þjóðgarðastofnun og þjóðgarða. Á umliðnum árum hefur sjónum verið beint að fyrirkomulagi stjórnunar og rekstrar þjóðgarða og annarra náttúruverndarsvæða hér á landi. Í dag eru starfræktir þrír þjóðgarðar á landinu. Þeir eru þjóðgarðurinn á Þingvöllum, Vatnajökulsþjóðgarður og þjóðgarðurinn Snæfellsjökull.

Þjóðgarðurinn á Þingvöllum og Vatnajökulsþjóðgarður eru reknir sem sjálfstæðar ríkisstofnanir en þjóðgarðurinn Snæfellsjökull heyrir undir Umhverfisstofnun. Önnur friðlýst svæði á landinu eru 111 og fer Umhverfisstofnun með stjórnun og rekstur þeirra svo og önnur verkefni á grundvelli náttúruverndarlaga. Það eru því þrjár opinberar stofnanir sem vinna að sambærilegum viðfangsefnum hvað varðar stjórn náttúruverndarsvæða. Mikil breyting hefur orðið á verkefnum þeirra í kjölfar fjölgunar ferðamanna og stóraukins álags á helstu náttúruperlur landsins sem hefur kallað á að vernda svæðin betur gegn ágangi og ráðast í margþætta uppbyggingu innviða á þessum svæðum. Þá hefur einnig verið bent á nauðsyn aukinnar samræmingar og meiri stuðnings við sambærileg verkefni sem nú eru unnin innan þriggja stofnana.

Í Vegvísi í ferðaþjónustu sem atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið og Samtök ferðaþjónustunnar gáfu út árið 2015 er m.a. lagt til að þjóðgarðar, önnur friðlýst svæði og þjóðlendur verði á einni hendi í stað þess að heyra undir þrjár stofnanir eins og nú er. Að beiðni þáverandi umhverfis- og auðlindaráðherra var ráðgjafi fenginn til að vinna skýrslu um Þjóðgarðastofnun sem dagsett er 3. júlí 2017. Markmiðið með verkefninu var að yfirfara athuganir sem gerðar hafa verið á undanförnum árum um framtíðarskipan mála sem varða náttúruvernd, þjóðgarða og friðlýst svæði og endurspegla m.a. þá umræðu sem fram hefur farið á vegum umhverfis- og auðlindaráðuneytisins um skipulag stofnana ráðuneytisins á þessu sviði.

Á grundvelli þessara athugana eru í skýrslunni gerðar tillögur um fyrirkomulag og uppbyggingu stofnunar sem myndi annast þessi mál í heild sinni. Höfð var hliðsjón af skýrslunni við samningu þessa frumvarps.

Í ágúst 2017 skipaði þáverandi umhverfis- og auðlindaráðherra starfshóp sem fengið var það verkefni að vinna að gerð lagafrumvarps um Þjóðgarðastofnun. Í starfshópnum sátu fulltrúar umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, sem stýrði starfi hópsins, fulltrúar þjóðgarðsins á Þingvöllum, Vatnajökulsþjóðgarðs, Umhverfisstofnunar og Sambands íslenskra sveitarfélaga. Starfshópurinn skilaði þeim sem hér stendur tillögu að frumvarpi 9. febrúar 2018.

Samhliða vinnu starfshópsins voru haldnir tveir fundir með hagsmunaaðilum þar sem meginefni frumvarpsins var kynnt og leitað eftir sjónarmiðum viðkomandi aðila. Fyrri fundurinn var haldinn 19. desember 2017 en á hann mætti fjölmennur hópur fulltrúa náttúruverndarsamtaka, útivistarsamtaka og ferðamálasamtaka. Síðari fundurinn var haldinn 5. janúar 2018 með fulltrúum frá Landvarðafélaginu.

Við vinnslu þessa frumvarps voru gerðar nokkrar breytingar á frumvarpinu sem starfshópurinn skilaði af sér. Helst ber að nefna að bætt var við ákvæðum um svonefnt umdæmisráð, m.a. í því skyni að auka aðkomu og áhrif sveitarfélaga, umhverfisverndarsamtaka og hagsmunaaðila á ákvarðanatöku innan friðlýstra svæða til samræmis við þjóðgarðana. Gerðar voru breytingar á ákvæðum um fyrirkomulag stjórnar þjóðgarðsins á Þingvöllum en lagt er til að þar verði skipuð stjórn eins og í hinum þjóðgörðunum tveimur. Þingvallanefnd verði hins vegar áfram til staðar en með breyttu hlutverki sem snýr fyrst og fremst að sérstöðu Þingvalla sem forns þingstaðar.

Frumvarpið var auglýst til kynningar í samráðsgátt Stjórnarráðsins 27. júlí 2018 og var frestur til að skila inn umsögnum til 5. september sama ár. Á kynningartímabilinu stóð ég fyrir kynningarfundum á sjö stöðum á landinu þar sem boðaðir voru fulltrúar sveitarfélaga, náttúruverndarsamtaka, útivistarsamtaka og ferðamálasamtaka á viðkomandi svæðum. Fundina sóttu vel á annað hundrað manns en þeir voru haldnir í Búðardal og á Hólmavík, Akureyri, Egilsstöðum, Höfn í Hornafirði, Hvolsvelli og í Hafnarfirði. Þá var jafnframt fundað sérstaklega með Breiðafjarðarnefnd þar sem nefndinni voru kynnt frumvarpsdrögin og einnig með skipulagsmálanefnd Sambands íslenskra sveitarfélaga, en í frumvarpinu er gert ráð fyrir aukinni aðkomu sveitarfélaga að stjórnun náttúruverndarsvæða, hvort sem um ræðir þjóðgarða eða önnur friðlýst svæði. Að auki var sérstaklega fundað með starfsmönnum Umhverfisstofnunar, Vatnajökulsþjóðgarðs og þjóðgarðsins á Þingvöllum.

Ráðuneytinu bárust alls 48 umsagnir um frumvarpið. Gerð er grein fyrir þeim breytingum sem ráðuneytið gerði á grundvelli framangreindra umsagna í V. kafla frumvarpsins þar sem er að finna umfjöllun um samráðið sem átti sér stað við gerð þess.

Virðulegi forseti. Ég vil nú fara yfir helstu ástæður þess að lagt er af stað í þá brýnu vegferð að sameina umsjón og rekstur allra friðlýstra svæða á landinu, auk annarra verkefna tengdra náttúruvernd í eina stofnun. Eins og við öll vitum er Ísland ríkt af sérstæðri náttúru og vernd hennar og sjálfbær nýting mikilvægt viðfangsefni stjórnvalda. Núverandi stjórnkerfi náttúruverndar er á höndum margra aðila og veigamikil rök fyrir því að samþætta, efla og styrkja það enn frekar með því að sameina í eina stofnun verkefni sem nú heyra undir þrjár skyldar stofnanir.

Náttúrufyrirbæri og náttúrufegurð hafa gjarnan verið tekin sem sjálfsagðir hlutir. Með vaxandi straumi ferðamanna hefur skilningur landsmanna aukist á því hversu mikil áþreifanleg verðmæti eru fólgin í því að hafa aðgang að náttúru Íslands, enda bera langflestir okkar erlendu gesta því við að þeir sæki Ísland heim einmitt vegna sérstæðrar náttúru landsins. Jafnframt verður æ ljósara að hætta er á að einstakir staðir eða svæði sem skipta þjóðina miklu máli tilfinningalega og efnahagslega gætu legið undir skemmdum. Þetta hefur orðið til þess að vaxandi skilningur er á því að lítt snortin náttúra landsins flokkast undir takmörkuð gæði sem mikilvægt er að huga betur að og viðhalda fyrir komandi kynslóðir. Með þeim koma nýjar áherslur um að náttúruna beri að vernda og nýta með þeim hætti að hún sjálf njóti vafans. Þá hafa efnahagsleg áhrif friðlýstra svæða verið rannsökuð sérstaklega og í desember 2018 kom út skýrsla Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands sem sýndi ótvírætt hve jákvæð áhrif friðlýst svæði hafa á framleiðslu og atvinnu í næsta umhverfi. Af þeim tólf svæðum sem rannsökuð voru skilar hver króna sem lögð er í svæðin sér 23 sinnum til baka til þjóðarbúsins og hluti af því verður eftir heima í héraði.

Við stöndum frammi fyrir áskorunum á sviði verndar og nýtingar náttúrunnar og því er mikilvægt að til verði starfsemi sem sérhæfir sig í stjórnun og rekstri þjóðgarða og náttúruverndarsvæða með áherslu á samspil verndar og sjálfbærrar nýtingar. Þar má nefna eftirfarandi áskoranir:

1. Náttúruminjar og náttúrufyrirbæri eru snar þáttur í menningu og þjóðarvitund Íslendinga.

2. Aðgangur að sérstæðri og stórbrotinni náttúru landsins verður æ eftirsóknarverðari, bæði meðal landsmanna og erlendra ferðamanna.

3. Þjóðgarðar og náttúruverndarsvæði eru á meðal fjölsóttustu ferðamannastaða landsins og fela í sér margvísleg tækifæri til atvinnu- og verðmætasköpunar sem mikilvægt er að nýta þannig að ekki hljótist tjón af.

4. Fjöldi ferðamanna hefur margfaldast með tilheyrandi álagi á viðkvæma staði og náttúrusvæði.

5. Fjölmargir staðir í íslenskri náttúru eru undir miklu álagi sem kallar á mun markvissari og skipulagðari viðbrögð stjórnvalda.

Brýnt er að stofnunin starfræki öflugar starfseiningar vítt og breitt um landið og tryggi kjarnastarfsemi sem getur fylgt eftir þróun til framtíðar. Sú þróun mun einkennast af fjölgun þessara svæða og aukinni áherslu á vernd samhliða sjálfbærri nýtingu sem rúmast getur innan verndarsvæða, svo sem sjálfbærrar beitar, veiða, útivistar, endurheimtar og ferðaþjónustu.

En hvert er þá markmiðið með frumvarpinu?

1. Einföldun og skilvirkni þar sem allar einingar hafa skýrt hlutverk og ábyrgð og áhersla á þætti sem snúa að umsjón og rekstri viðkomandi svæða, svo sem uppbygging innviða, leyfisveitingar, vernd og eftirlit, fjármögnun og öryggismál.

2. Styrkja þær einingar sem nú þegar eru til staðar til að takast á við krefjandi verkefni.

3. Sameiginleg ásýnd svæða með samstæðri kynningu og samskiptum út á við.

4. Hafa yfirsýn á einum stað og skapa breiðan vettvang til heildstæðrar stefnumótunar til lengri tíma.

5. Nýta samlegð í rekstri, þekkingu og getu, aðföngum og framkvæmdum til þess að nýta opinbera fjármuni með sem hagkvæmustum hætti.

Virðulegi forseti. Eins og ég fór yfir í byrjun er umsjón og rekstur þjóðgarða og friðlýstra svæða á höndum þriggja stofnana í dag. Mig langar af því tilefni að gera grein fyrir því mismunandi stjórnfyrirkomulagi sem gildir á þessum svæðum. Þjóðgarðurinn á Þingvöllum er elstur þjóðgarða á Íslandi en hann var stofnaður í upphafi árs 1930 með lögum um friðun Þingvalla, nr. 59/1928. Upphaflega náði þjóðgarðurinn eingöngu til helgistaðarins á Þingvöllum og var um 40 km² að stærð. Þjóðgarðurinn var stækkaður með lögum árið 2004 og er nú 237 km². Svæðið er friðlýst sem helgistaður þjóðarinnar og hefur gríðarmikið gildi í menningarlegu og sögulegu tilliti. Þingvellir eru hins vegar einnig náttúruundur á heimsvísu þar sem jarðsagan og vistkerfi Þingvallavatns mynda einstaka heild. Þjóðgarðurinn á Þingvöllum er sjálfstæð ríkisstofnun og fer Þingvallanefnd með stjórn hans en hún er skipuð sjö alþingismönnum sem kjörnir eru á Alþingi í upphafi hvers kjörtímabils. Þingvallanefnd ræður svo þjóðgarðsvörð fyrir þjóðgarðinn.

Vatnajökulsþjóðgarður var stofnaður árið 2008 á grundvelli laga um Vatnajökulsþjóðgarð. Hann nær yfir allan Vatnajökul og stór svæði í nágrenni hans, þar á meðal þjóðgarðana tvo sem fyrir voru í Skaftafelli og Jökulsárgljúfrum. Í dag spannar þjóðgarðurinn um 14% af flatarmáli Íslands, rúmlega 14.100 km², og er á meðal stærstu þjóðgarða í Evrópu. Svæðið sem þjóðgarðurinn nær til er einstakt frá náttúruverndarsjónarmiðum, hvort sem litið er til Íslands eða á heimsvísu og er meginstefið samspil elds og ísa og landmótunaráhrifa Vatnajökuls. Með stofnun Vatnajökulsþjóðgarðs var stigið tímamótaskref í stjórnfyrirkomulagi þjóðgarða hér á landi. Þjóðgarðurinn er sjálfstæð ríkisstofnun en byggir á valddreifðu fyrirkomulagi þar sem sveitarfélög og félagasamtök hafa beina aðild að stjórn og svæðisráðum.

Stefnumótunin er því í höndum heimamanna. Með stjórn stofnunarinnar og umsjón með rekstri Vatnajökulsþjóðgarðs fer sérstök stjórn skipuð af ráðherra. Í henni sitja sjö fulltrúar, þ.e. formenn allra svæðisráða þjóðgarðsins, einn fulltrúi umhverfisverndarsamtaka og tveir fulltrúar skipaðir af ráðherra án tilnefningar. Útivistarsamtök og ferðamálasamtök eiga áheyrnaraðild að fundum stjórnar. Þá skipar ráðherra jafnframt framkvæmdastjóra fyrir Vatnajökulsþjóðgarð að tillögu stjórnar og annast hann daglegan rekstur þjóðgarðsins í umboði hennar. Þjóðgarðurinn skiptist í fjögur rekstrarsvæði sem rekin eru sem sérstakar einingar á ábyrgð þjóðgarðsvarða, auk þess sem svæðisráð er skipað fyrir hvert svæði. Í hverju svæðisráði sitja sex fulltrúar tilnefndir af sveitarstjórnum þeirra sveitarfélaga sem eru á viðkomandi rekstrarsvæði, ferðamálasamtökum á viðkomandi landsvæði, útivistarsamtökum og umhverfisverndarsamtökum. Svæðisráð eru þjóðgarðsverði til ráðgjafar, hafa yfirumsjón með gerð tillögu að stjórnunar- og verndaráætlun fyrir viðkomandi rekstrarsvæði og samþykkja tillögu að rekstraráætlun fyrir svæðin. Valddreift stjórnfyrirkomulag Vatnajökulsþjóðgarðs þykir hafa stuðlað að aukinni sátt um rekstur hans og stjórnun og tryggt víðtækan stuðning heima í héraði við stefnumótandi ákvarðanir sem teknar eru innan þjóðgarðsins.

Þriðji þjóðgarðurinn er þjóðgarðurinn Snæfellsjökull sem stofnaður var í júní 2001. Tilgangurinn með stofnun þjóðgarðsins var að vernda sérstæða náttúru svæðisins og merkilegar sögulegar minjar. Þjóðgarðurinn er um 170 km² að stærð. Umhverfisstofnun fer með stjórn þjóðgarðsins Snæfellsjökuls. Nú er hann eini þjóðgarðurinn sem stofnaður er á grundvelli almennrar heimildar náttúruverndarlaga en ekki með sérlögum eins og hinir tveir. Í hverjum þjóðgarði sem stofnaður er samkvæmt náttúruverndarlögum starfar þjóðgarðsvörður sem er starfsmaður Umhverfisstofnunar. Annast þjóðgarðsvörður daglegan rekstur og umsjón þjóðgarðs í samræmi við stjórnunar- og verndaráætlun, sér um fræðslu og fer með eftirlit. Ráðherra er samkvæmt lögum um náttúruvernd heimilt að stofna þjóðgarðsráð með þátttöku hlutaðeigandi sveitarstjórna, stofnana og eftir atvikum félagasamtaka á sviði náttúruverndar og ferðaþjónustu. Hlutverk þjóðgarðsráðs er einungis ráðgefandi og hefur það ekki formlega aðkomu að stjórnun þjóðgarðsins eins og gildir um Þingvallanefnd og stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs. Ráðgjafarnefnd hliðstæð þjóðgarðsráði er starfandi fyrir þjóðgarðinn Snæfellsjökul og er hún skipuð fulltrúum Umhverfisstofnunar, Ferðamálasamtaka Snæfellsnes, Minjastofnunar Íslands og Snæfellsbæjar. Til viðbótar þessum þremur þjóðgörðum hefur Umhverfisstofnun umsjón með 111 friðlýstum svæðum sem friðlýst eru á grundvelli laga um náttúruvernd.

Eins og ég hef rakið er umsjón og stjórn náttúruverndarsvæða á Íslandi dreifð í dag og mismunandi reglur gilda um fyrirkomulag og valdheimildir einstakra stofnana varðandi stjórn svæða. Þá er aðkoma sveitarfélaga, opinberra stofnana, frjálsra félagasamtaka og annarra ólík eftir því um hvaða stofnun er að ræða. Með frumvarpinu er ætlunin að setja á fót nýja stofnun og sameina með henni verkefni sem verið hafa á hendi þriggja stofnana, þ.e. verkefni Vatnajökulsþjóðgarðs, þjóðgarðsins á Þingvöllum og þess hluta Umhverfisstofnunar sem fer með málefni náttúruverndar. Þannig myndi opinberum stofnunum fækka og ein stofnun færi með málefni þjóðgarða og friðlýstra svæða í stað þriggja nú.

Þjóðgarðastofnun er ætlað að hafa heildaryfirsýn og móta heildrænt skipulag og ásýnd fyrir starfsemi þjóðgarða og náttúruverndarsvæða og byggja upp nauðsynlega þekkingu og innviði til þess að geta ræktað það hlutverk í samræmi við markmið með náttúruvernd. Í skipulagi og fyrirkomulagi stjórnunar Þjóðgarðastofnunar er lögð áhersla á valddreifingu og aðkomu viðkomandi sveitarfélaga að rekstri og þróun þessara svæða. Valddreifingin er mikilvæg náttúruverndinni eins og Vatnajökulsþjóðgarður hefur sýnt. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að byggja í grundvallaratriðum á því fyrirkomulagi sem gilt hefur í stjórnun hans þar sem ríki og sveitarfélög fara sameiginlega með stjórn stofnunarinnar. Einnig verði sérstaða Þingvallaþjóðgarðs tryggð. Óhjákvæmilega verður hins vegar einhver breyting á verkefnum stjórnar þjóðgarða þar sem gert er ráð fyrir að þeir verði hluti af einni stofnun með forstjóra. Engu að síður verður þess gætt með skýrum lagaramma og markvissri aðkomu stjórna og umdæmisráða að stefnumótun og áætlanagerð að völd þeirra og áhrif haldist að mestu óbreytt og að stefnumótandi ákvarðanir verði teknar heima í héraði.

Forstjóri Þjóðgarðastofnunar ber ábyrgð gagnvart ráðherra. Er á því byggt að ábyrgð forstjóra sé sú sama og ábyrgð annarra forstöðumanna stofnana ríkisins í samræmi við lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Með Þjóðgarðastofnun er gert ráð fyrir að efla faglega, miðlæga starfsemi á sviði stjórnsýslu fjármála og rekstrar ásamt faglegri þekkingu á undirbúningi og skipulagi framkvæmda- og verndaráætlana. Miðlæg starfsemi Þjóðgarðastofnunar hefur jafnframt þann tilgang að samræma og tryggja heildaryfirsýn og fylgja því eftir að unnið sé eftir samþykktri stefnu og fyrirliggjandi áætlunum.

Ég sé fyrir mér að styrkar starfsstöðvar Þjóðgarðastofnunar vítt og breitt um landið verði mannaðar sérfræðingum náttúruverndarsvæða í umdæmum sem og einstaklingum sem sinna að mestu miðlægri starfsemi stofnunarinnar.

Nú vil ég gera nánari grein fyrir stjórnfyrirkomulagi stofnunarinnar sem frumvarpið byggist á en um það er fjallað í III. kafla frumvarpsins. Eins og ég hef minnst á áður er í frumvarpinu lögð áhersla á valddreifingu og aðkomu viðkomandi sveitarfélaga að rekstri og þróun friðlýstra svæða. Lagt er til að sett verði á fót svokölluð umdæmisráð í landshlutum sem jafnframt sinna hlutverki svæðisráða innan marka Vatnajökulsþjóðgarðs. Einnig er gert ráð fyrir að tryggja sérstöðu Þingvalla og tengsl þess þjóðgarðs við Alþingi með því að Þingvallanefnd starfi áfram og hafi stefnumótandi og ráðgefandi hlutverk en meginhluti daglegar umsýslu færist yfir til stjórnar og þjóðgarðsvarðar. Þessu samfara verður breyting á verkefnum stjórnar þjóðgarða þar sem gert er ráð fyrir að þær verði hluti af einni stofnun undir stjórn forstjóra en ekki er gert ráð fyrir sérstakri stjórn yfir stofnuninni allri. Með skýrum lagaramma og markvissari aðkomu stjórna og umdæmisráða að stefnumótun, áætlanagerð og annarri ákvarðanatöku er leitast við að völd þeirra og áhrif haldist að mestu óbreytt varðandi Vatnajökulsþjóðgarð.

Hvað varðar þjóðgarðinn Snæfellsjökul hefur ráðgjafarnefnd sem nú er starfandi engar formlegar heimildir. Með skipun stjórnar fyrir þann þjóðgarð verður aðkoma sveitarfélaga og annarra þeirra sem tilnefna fulltrúa í stjórn formleg og áhrif og völd þeirra því mun meiri en áður og sambærileg við það sem nú er í Vatnajökulsþjóðgarði. Hvað varðar þjóðgarðinn á Þingvöllum mun fulltrúi sveitarstjórnar, Alþingis, umhverfisverndarsamtaka, útivistarsamtaka og ferðaþjónustu hafa aðkomu að stjórn þjóðgarðsins til samræmis við hina þjóðgarðana.

Í IV. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði um stjórnunar- og verndaráætlun þjóðgarðs en slík áætlun er meginstjórntæki hans. Í frumvarpinu er kveðið á um gerð slíkrar áætlunar og eru ákvæðin sambærileg við þau sem gilda um slíka áætlun í Vatnajökulsþjóðgarði í dag. Stjórnir þjóðgarða og umdæmisráð í tilfelli Vatnajökulsþjóðgarðs gera tillögur að slíkum áætlunum sem fara í opið kynningarferli. Stjórnunar- og verndaráætlun hvers þjóðgarðs er staðfest af ráðherra en mikilvægt er að benda á að ráðherra hefur ekki heimild til að gera breytingar á áætluninni nema hún brjóti gegn lögum eða reglugerð um viðkomandi þjóðgarð. Efni hennar er því bindandi fyrir ráðherra sem byggir á hinu valddreifða stjórnfyrirkomulagi.

Gert er ráð fyrir að lögin taki gildi 1. janúar 2020. Kveðið er á um að heimilt sé að skipa forstjóra stofnunarinnar fyrir gildistöku laganna sem skuli vinna að undirbúningi nýrrar stofnunar í samráði við ráðherra. Þá er jafnframt sérstaklega kveðið á um að heimilt sé fyrir gildistöku laganna að skipa umdæmisráð, stjórnir þjóðgarða og Þingvallanefnd. Þessar heimildir eru nauðsynlegar til að stofnunin geti tekið til starfa 1. janúar nk.

Ég vil taka fram að prentvilla hefur slæðst inn í 8. gr. frumvarpsins þar sem ranglega er vísað til 6. gr. en tilvísunin á að vera til 5. gr. Er beðist velvirðingar á því.

Virðulegur forseti. Ég hef hér rakið meginefni þessa frumvarps og legg til að frumvarpinu verði að lokinni 1. umr. vísað til hv. umhverfis- og samgöngunefndar.