Bráðabirgðaútgáfa.

149. löggjafarþing — 104. fundur,  14. maí 2019.

ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, nr. 93/2017, um breytingu á IV. viðauka (Orka) við EES-samninginn.

777. mál
[21:34]
Horfa

Ólafur Ísleifsson (M):

Herra forseti. Í þessu máli liggja fyrir mjög vandaðar lögfræðilegar álitsgerðir, hver annarri betri, leyfi ég mér að segja. Sérstakt vægi í því sambandi hefur álitsgerð þeirra Friðriks Árna Friðrikssonar Hirsts og Stefáns Más Stefánssonar vegna þess að í því áliti er teflt fram tveimur leiðum og umræðan hverfist, a.m.k. á stundum, allmikið um valið á milli þeirra leiða. Hafandi kynnt mér vel þetta álit verður ekki betur séð en að aðaltillaga þeirra í málinu sé sú að taka það upp á vettvangi sameiginlegu EES-nefndarinnar á grundvelli 102. gr. EES-samningsins en á síðari stigum hafi komið til önnur leið og sú leið hafi orðið ofan á af hálfu utanríkisráðherra og ríkisstjórnarinnar. Ég geri ráð fyrir því að um þetta sé naumast deilt.

Í áliti þeirra má kannski greina á milli, þó að skilin séu kannski ekki alltaf glögg, þess sem kalla má stjórnskipulegan þátt og þess sem mætti kalla afleiðingar valdframsals. Þannig stendur á að allt frá því að EES-samningurinn var innleiddur, fyrir 25 árum eða svo, risu upp miklar deilur, leyfi ég mér að segja, a.m.k. miklar umræður, um það hvort samningurinn stæðist stjórnarskrá. Þá varð til lögfræðiálit fjögurra lögspekinga og á grundvelli þess var það metið svo að unnt væri að samþykkja EES-aðildina að óbreyttri stjórnarskrá. Á grundvelli þess álits sem þar var lagt fram hefur þróast eins konar lögfræðileg kenning sem virðist hafa mótast, ekki síst í skrifum prófessoranna Bjargar Thorarensen og Davíðs Þórs Björgvinssonar. Það sýnist vera orðin til eins konar venjuhelguð regla sem ítarleg grein er gerð fyrir í riti Davíðs Þórs Björgvinssonar um EES-rétt.

Ég bendi sérstaklega á það hvernig hann dregur saman þá mælikvarða sem lagðir eru til grundvallar við mat af þessu tagi. Þetta er á bls. 479 í hans bók, ég þykist muna það rétt. Þetta atriði er tekið ítarlega fyrir hjá flestum þeirra sem skilað hafa lögfræðilegum álitsgerðum hér. Eins og stundum gerist í lögfræði og fleiri greinum eru ekki allir fyllilega samdóma og út af fyrir sig er ekkert við það að athuga, það er eðlilegt. En ég tel að á þeim vettvangi sem við erum hér stödd, á Alþingi, þá beri að stíga til jarðar af gát og varfærni. Þess vegna er líka eðlilegt að lagt sé við hlustir, sérstaklega þegar þeir sem vilja sýna mestu varfærni og aðgát tala.

Á grundvelli þeirrar formúlu sem ég var að lýsa áðan tala höfundarnir tveir, á bls. 35 í álitsgerð sinni, um verulegan vafa — það er greinilega ekki nóg í þeirra huga að segja vafi, þeir segja verulegur vafi. Ég ætla að lesa þá setningu. Á undan eru þeir að fjalla um þessa mælikvarða, síðast er einn mælikvarði sem er sá hvort valdframsalið sé vel afmarkað og skilgreint.

Þeir segja á bls. 35, með leyfi forseta:

„Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða höfunda álitsgerðarinnar að verulegur vafi leiki á því hvort framsal ákvörðunarvalds til ESA samkvæmt 8. gr. reglugerðar nr. 713/2009, eins og ráðgert er að taka hana upp í EES-samninginn samkvæmt ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar frá 5. maí 2017, rúmist innan ákvæða stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.“

Þetta er ósköp einfaldlega sú staða sem við stöndum frammi fyrir í þessu máli. Þessir fræðimenn tala um verulegan vafa þegar kemur að stjórnskipuninni.

Ég vil líka leyfa mér að víkja að því sem ég kallaði áðan afleiðingar valdframsals. Með leyfi forseta, vil ég aftur vitna til þessarar ágætu álitsgerðar þar sem fjallað er um ákvarðanir ESA, efni og réttaráhrif slíkra ákvarðana:

„… slíkar ákvarðanir ESA geta haft veruleg áhrif á mikilvæga hagsmuni einstaklinga og lögaðila hér á landi, þ.m.t. raforkufyrirtæki og einstaka notendur raforkukerfisins. Einnig geta ákvarðanir ESA haft áhrif á veigamikla þjóðfélagslega hagsmuni, þ.e. nýtingu á orkuauðlindum þjóðarinnar.

Með öðrum orðum myndu efni og réttaráhrif slíkra ákvarðana ESA í raun beinast að þeim einstaklingum sem eiga í hlut.“

Í sömu álitsgerð segja höfundar á bls. 48, með leyfi forseta:

„Jafnvel þó að lagt væri til grundvallar að ákvarðanir ESA beindust einungis að innlendum eftirlitsstjórnvöldum (t.d. Orkustofnun), þá verður engu að síður að hafa í huga að ákvörðunarvald hinnar erlendu stofnunar skv. reglugerð nr. 713/2009 tekur a.m.k. óbeint til skipulags og ráðstöfunar á mikilvægri orkuauðlind þjóðarinnar.“ — og síðustu þrjú orðin skáletra höfundar, „mikilvægri orkuauðlind þjóðarinnar“.

Áfram halda þeir, með leyfi forseta:

„Slíkt valdframsal getur ekki talist minni háttar í skilningi viðmiðana sem líta ber til við mat á stjórnskipulegu lögmæti valdframsals til alþjóðlegra stofnana á sviði EES-samningsins. Þessu má, með einhverri einföldun, líkja við að ESA væri falið vald til að ákveða leyfilegan hámarksafla ríkja á sviði sjávarútvegs.“

Herra forseti. Er hægt að hringja viðvörunarbjöllum hærra en gert er með þessum orðum þegar farið er að tala um hið heilaga gral okkar Íslendinga, sjávarútveginn? Í framhaldinu segir, með leyfi forseta:

„Af framangreindum ástæðum, og þar sem umrætt valdframsal til ESA lýtur að nýtingu“ — þetta eru orð höfunda — „og ráðstöfun orkuauðlinda, verður valdheimildum ESA skv. reglugerð nr. 713/2009 ekki jafnað til áþekkra valdheimilda sem ESA hefur fengið eftir gildistöku EES-samningsins, svo sem á grundvelli reglna um fjármálamarkaði, flugöryggi og losunarheimildir.“

Það er skiljanlegt, herra forseti, að þarna sé kosið að gera greinarmun, til að mynda ef við værum að fjalla um fjármálamarkaði þar sem teknar eru ákvarðanir sem geta lotið að einstökum fjármálastofnunum. Hér er verið að tala um ákvarðanir sem snúa að, eins og þeir orða það sjálfir og skáletra, „mikilvægri orkuauðlind þjóðarinnar“. Ég undirstrika að þetta eru orð höfundanna Friðriks Árna Friðrikssonar Hirsts og Stefáns Más Stefánssonar.

Í álitsgerð þeirra er kafli nr. 6.3, sem ber yfirskriftina „Svigrúm löggjafans til að túlka stjórnarskrána“. Þar segir að löggjafinn hafi visst svigrúm við túlkun á stjórnarskránni. Með leyfi forseta, segir orðrétt:

„Þó er ljóst að svigrúm löggjafans í þessum efnum er ekki án takmarkana. Hlýtur meginreglan þvert á móti að vera sú, að mati höfunda, að þar sem stjórnarskrárgjafinn hefur ekki veitt löggjafanum beina heimild til valdframsals til alþjóðlegra stofnana, af þeim toga sem hér um ræðir, þá hljóti svigrúmi löggjafans í þessum efnum almennt að vera þröngur stakkur sniðinn. Löggjafinn ætti því að stíga varlega til jarðar í þessum efnum.“

Svo mörg voru þau orð. Þannig stendur á að tillaga þeirra sem ég leyfi mér að álykta að sé megintillaga þeirra — auðvitað getur menn greint á um það eftir því hvernig þeir lesa álitið. Þeir hafa sent frá sér bréf til utanríkisráðuneytisins þar sem þeir fjalla um þessar leiðir og um þá leið sem varð ofan á — sú leið sem á að einkennast af lagalegum fyrirvara eins og það er kallað. Ég leyfi mér að nota þetta tækifæri og spyrja: Hefur einhver hér séð þennan lagalega fyrirvara eða á að fara að samþykkja þetta mál án þess að sá lagalegi fyrirvari liggi fyrir? Um þá leið segja þeir, með leyfi forseta:

„Þeir ágallar sem við teljum vera á þessari leið lúta eingöngu að því hvort upptaka og innleiðing gerðarinnar með þessu hætti verði tilefni til athugunar af hálfu ESA, þ.e. hvort innleiðing gerðarinnar standist þjóðréttarlegar skuldbindingar samkvæmt EES samningnum.

Þrátt fyrir að við teljum að þessi leið sé ekki hafin yfir allan lögfræðilegan vafa að þessu leyti þá teljum við mjög ósennilegt að ESA muni gera athugasemdir við þessa leið.“

Þeir rekja ástæður fyrir því en þeir nota tækifærið í þessu bréfi til utanríkisráðuneytisins að ítreka það sem ég vil kalla þeirra aðaltillögu af því að mér virðist það vera þeirra aðaltillaga. Þeir segja, með leyfi forseta:

„Í áliti okkar lögðum við einnig til aðra leið, að Alþingi hafnaði innleiðingu gerðanna og að málið yrði tekið upp að nýju í sameiginlegu EES nefndinni með það fyrir augum að Ísland fengi undanþágu. Þessi leið hefur þann kost lögfræðilega umfram þá leið sem valin var að í henni felast ekki þeir lögfræðilegu óvissuþættir sem að ofan er lýst.“

Með leyfi forseta, ætla ég sömuleiðis að vitna í viðtal við annan höfundanna, Friðrik Árna Friðriksson Hirst, sem birtist á vefsíðu Morgunblaðsins, mbl.is, 10. apríl sl. Þar er haft eftir Friðrik Árna:

„Færa má rök fyrir því að meiri lagaleg óvissa felist í þeirri leið sem ríkisstjórnin hyggst fara varðandi innleiðingu á þriðja orkupakka Evrópusambandsins en því ef Alþingi hafnaði því að samþykkja orkupakkann með því að aflétta ekki stjórnskipulegum fyrirvara vegna hans.“

Haft er eftir honum í þessu viðtali:

„Eins væri mögulegt að einstaklingar eða lögaðilar höfðuðu skaðabótamál gegn íslenska ríkinu ef þeir teldu að íslensk landslög tryggðu þeim ekki þann rétt sem þeir ættu að njóta samkvæmt EES-samningnum.“

Ég ætla að vitna enn frekar í þetta viðtal þar sem þeir fjalla um þá pólitísku yfirlýsingu sem liggur fyrir í málinu, sameiginleg yfirlýsing utanríkisráðherra og háttsetts embættismanns hjá Evrópusambandinu. Um þetta segir Friðrik Árni, með leyfi forseta:

„Þetta er alla vega ekki jafngilt því ef undanþága væri tekin upp í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar. Pólitíska yfirlýsingin er ekki lagalega skuldbindandi en kynni þó að hafa þýðingu á einhvern hátt eins og að það yrði þá hugsanlega litið til hennar ef á myndi reyna.“

Að lokum vil ég leyfa mér að vitna í þetta viðtal, með leyfi forseta:

„Spurður hvort einhver fordæmi séu fyrir því að fara þá leið sem ríkisstjórnin hyggst fara segist Friðrik ekki þekkja nein dæmi þess í svipinn.“

Í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar eru raktar þessar tvær yfirlýsingar sem liggja fyrir í málinu, fyrrgreind sameiginleg yfirlýsing utanríkisráðherra og embættismannsins í Evrópusambandinu og síðan yfirlýsing sem er sameiginleg af hálfu EFTA-ríkjanna þriggja, Íslands, Noregs og Liechtensteins, sem lögð var fram í sameiginlegu EES-nefndinni 8. maí sl. Ályktun hv. utanríkismálanefndar stendur þarna í álitinu:

„Þar með er skjalfestur sá sameiginlegi skilningur allra aðila að Ísland hafi eftir sem áður full yfirráð yfir orkuauðlindum sínum.“

Þá leyfi ég mér að spyrja: Úr því að þessi sameiginlegi skilningur liggur fyrir, hvað stöðvar menn þá í því að taka málið upp í sameiginlegu EES-nefndinni í samræmi við aðaltillögu höfundanna Friðriks Árna og Stefáns Más og leita eftir sáttameðferð á grundvelli ákvæða í samningnum sjálfum?

Ég verð að viðurkenna að ég staldraði við eitt orð með öðrum í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar, en það er orðið neyðarráðstöfun. Ég átta mig ekki á því hvernig hægt er að kalla það neyðarráðstöfun að virkja ákvæði sem er í samningnum sjálfum. Ég ætla að leyfa mér að vekja athygli á skýringum í frumvarpinu frá því fyrir 25 árum. Það eru skýringar í greinargerð með frumvarpinu um lögfestingu EES-samningsins. Þar er tekið fram að umfang frestunar, í framhaldi af því að leitað væri eftir undanþágu í sameiginlegu EES-nefndinni, færi eftir samkomulagi samningsaðila og tekið fram að hún geti aðeins náð til þeirra gerða, þ.e. reglugerða, tilskipana o.s.frv., sem eru í viðaukum við EES-samninginn en ekki til meginmáls og bókana samningsins.

Herra forseti. Í þessu ljósi er vandséð og vandskilið af hverju menn virðast vera að gera því skóna, sumir hverjir a.m.k., að það hefði sérstakar afleiðingar og leiddi til vanda gagnvart Evrópusambandinu ef við myndum dirfast að virkja ákvæði í þessum samningi, sem er á milli (Forseti hringir.) vinveittra ríkja sem hafa ákveðið að hafa með sér friðsamlegt og gott samstarf.