breyting á þingsályktun nr. 10/148 um fjármálastefnu 2018--2022.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir tillögu um breytingu á þingsályktun um fjármálastefnu fyrir árin 2018–2022 sem er að finna á þskj. 1652. Í lögum um opinber fjármál er sú skylda lögð á fjármála- og efnahagsráðherra að leggja fram á Alþingi fjármálastefnu í formi tillögu til þingsályktunar svo fljótt sem auðið er eftir að ný ríkisstjórn hefur verið mynduð. Með fjármálastefnunni eru tilgreind tölusett markmið um afkomu og skuldaþróun opinberra aðila í heild, þ.e. A-hluta ríkis og sveitarfélaga og fyrirtækja í eigu þeirra til a.m.k. fimm ára. Tilgangur stefnunnar er í fyrsta lagi að stuðla að sjálfbærni og stöðugleika í opinberum fjármálum til skemmri og lengri tíma. Samkvæmt lögunum er gert ráð fyrir að markmið sem sett eru fram í fjármálastefnu taki ekki breytingum á meðan sú ríkisstjórn situr sem lagði stefnuna fram nema grundvallarforsendur hennar bresti og þá að undangenginni þinglegri meðferð og að fengnu áliti sjálfstæðs fjármálaráðs. Þá skal fjármálastefna vera í samræmi við fjármálareglur laganna, bæði grunngildin fimm, sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi, og töluleg skilyrði um þróun afkomu og skulda.
Virðulegi forseti. Fyrir rétt rúmu einu og hálfu ári lagði ég fyrir Alþingi fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar fyrir árin 2018–2022. Fjármálastefnan byggðist á þjóðhagsspá Hagstofu Íslands frá nóvember 2017 sem fól í sér að efnahagsframvinda yrði áfram hagfelld og stöðug þannig að uppsafnaður hagvöxtur yrði um 14% út spátímabilið. Í gildandi fjármálastefnu var sett það markmið að heildarafkoma hins opinbera, þ.e. A-hluta ríkis og sveitarfélaga, yrði jákvæð sem næmi 1,4% af vergri landsframleiðslu á árinu 2018 og að jafnaði um 1% af vergri landsframleiðslu eftir það.
Enn fremur var mælt fyrir um að markmið skuldareglu um að skuldir hins opinbera yrðu lægri en sem nemur 30% af vergri landsframleiðslu yrðu uppfyllt á árinu 2020. Þessi stefnumörkun og töluleg markmið fyrir tímabilið voru byggð á þeim opinberu hagtölum og þjóðhagsspám sem voru fyrir hendi á þeim tíma. Áætlanagerð er eins og við vitum háð mörgum óvissuþáttum um efnahagsframvindu. Slíkir óvissuþættir hafa nú þróast til verri vegar en gert var ráð fyrir í hagspánni og raskað forsendum fjármálastefnunnar í svo verulegum mæli að víki stjórnvöld ekki í neinu frá fyrri markmiðum gæti það varla talist vera í samræmi við grunngildi laganna um varfærni og stöðugleika.
Virðulegi forseti. Þrátt fyrir samdrátt í ár er útlit fyrir að spennan sem verið hefur í hagkerfinu leiti nærri jafnvægi þrátt fyrir nokkra aukningu atvinnuleysis ef hagspáin gengur eftir. Árlegur hagvöxtur á árunum 2020–2024 verður samkvæmt spánni nálægt langtímaleitnivexti eða í kringum 2,5%. Í nýrri hagspá er gert ráð fyrir um 11% fækkun ferðamanna árið 2019, einkum vegna gjaldþrots WOW air. Gjaldþrot WOW hefur haft áhrif til lækkunar á hagvaxtarspánni frá febrúar sem nemur um einu prósentustigi. Þá leiðir aflabrestur í loðnu til um 18 milljarða minni útflutnings en árið 2018. Áhrifin eru til lækkunar landsframleiðslu um 0,4 prósentustig ef horft er til þeirrar hagspár sem birt var í febrúar en hún hafði lækkað miðað við spána sem þar áður kom út.
Endurmetnar afkomuhorfur hins opinbera gera ráð fyrir að afkoma hins opinbera versni að óbreyttu um 40–46 milljarða kr. á ári en þar af nema áhrifin á ríkissjóð um 35–40 milljörðum kr. á ári. Slík breyting hefði í för með sér að afkoma hins opinbera færi frá því að vera jákvæð á bilinu 1–1,3% af vergri landsframleiðslu eins og gert var ráð fyrir í núverandi fjármálaáætlun yfir í það að vera neikvæð á bilinu 0–0,3% af vergri landsframleiðslu. Ljóst er að neikvæð afkoma á þessu bili myndi ekki samræmast vel grunngildum laga um opinber fjármál um stöðugleika, varfærni og sjálfbærni og myndi einnig tefla í tvísýnu þeirri fjármálareglu laganna að heildarafkoma skuli vera jákvæð á hverju fimm ára tímabili.
Spáð er 2,4% vexti einkaneyslu í ár sem er nokkru minni vöxtur en spáð var í febrúar. Breytingin leiðir af minni launahækkunum og meira atvinnuleysi en áður var gert ráð fyrir. Á móti vegur að fyrirhugaðar breytingar á tekjuskattskerfinu stuðla að meiri einkaneyslu en ella sem nemur 0,2 prósentustigum árið 2020 og 0,4 prósentustigum árið 2021.
Atvinnuvegafjárfesting dregst saman um 2% og er gert ráð fyrir 16,2% vexti íbúðafjárfestingar á þessu ári og 9% á því næsta. Opinber fjárfesting vex um 6% í ár og verður því hlutfall fjárfestingar í landsframleiðslu nærri meðaltali undanfarinna 20 ára samkvæmt spánni. Gert er ráð fyrir að skráð atvinnuleysi verði að meðaltali 3,7% árið 2019 á yfirstandandi ári sem er 1,2 prósentustigum hærra en í spánni sem lá til grundvallar gildandi fjármálastefnu.
Þá er í spánni gert ráð fyrir að verðbólga verði 3,4% í ár og 3,2% árið 2020 en spáin sem lá til grundvallar gildandi fjármálastefnu gerði ráð fyrir 2,9% verðbólgu bæði árin. Hagstofan spáir þó lægri verðbólgu nú en í febrúar sem að öðru óbreyttu leiðir til lægri stýrivaxta en ella.
Orsök þess samdráttar sem birtist í uppfærðri þjóðhagsspá. Hagstofu Íslands verður ekki rakin til ákvarðana sem teknar hafa verið á vettvangi opinberra fjármála. Fjármál hins opinbera geta hins vegar haft markverð áhrif á það hversu mikil og langvinn niðursveiflan í kjölfar hans verður. Samdrátturinn er þess eðlis og af þeirri stærðargráðu að örðugt er að bregðast við, sér í lagi til skamms tíma, með verulegum tekju- og útgjaldaráðstöfunum. Við núverandi efnahagsaðstæður myndu slíkar ráðstafanir til að tryggja afkomu ríkissjóðs fela í sér talsverða aukningu í aðhaldsstigi opinberra fjármála. Telja verður að slíkar ráðstafanir væru óskynsamlegar og gengju gegn grunngildum laga um opinber fjármál um stöðugleika sem felst m.a. í því að stefna í opinberum fjármálum stuðli að jafnvægi í efnahagsmálum. Þannig gætu slíkar ráðstafanir valdið enn frekari samdrætti í hagkerfinu fremur en að stuðla að stöðugleika.
Virðulegi forseti. Líkt og fram kemur í greinargerð þingsályktunartillögunnar miðar aðlögun stefnunnar einkum að því að framfylgja grunngildum um stöðugleika. Fyrirliggjandi áætlanir sýna að endurskoðun fjármálastefnunnar ætti ekki að ganga gegn grunngildum um sjálfbærni opinberra fjármála, hvorki í bráð né lengd. Hér skiptir höfuðmáli að skuldastaða hins opinbera hefur lækkað talsvert hraðar en gengið var út frá í gildandi fjármálastefnu. Skuldahlutfallið er nú þegar fyrir neðan það hámark sem tiltekið er í lögum um opinber fjármál, 30% af vergri landsframleiðslu. Sú endurskoðun fjármálastefnunnar sem hér er lögð til er ekki það stórvægileg að hún fari í bága við eða raski tölusettum fjármálareglum laganna. Hvorki ætti að koma til þess að afkoman verði lakari en 2,5% af vergri landsframleiðslu á einu ári né að heildarjöfnuður yfir fimm ára tímabil verði neikvæður. Af þeim sökum er ekki lagt til að vikið verði tímabundið frá fjármálareglum laga um opinber fjármál þótt lögin heimili slíkt við þessar aðstæður.
Virðulegi forseti. Líkt og segir í lögum um opinber fjármál kunna þær aðstæður að skapast að óhjákvæmilegt verði að endurskoða stefnuna. Samkvæmt lagaákvæðinu á það við ef grundvallarforsendur gildandi stefnu bresta eða fyrirsjáanlegt er að þær muni bresta vegna efnahagsáfalla, þjóðarvár eða annarra aðstæðna sem ógerlegt er að bregðast við. Í lögskýringum laganna er einnig tiltekið með skýrum hætti að fjármálastefna verður ekki endurskoðuð af þeirri ástæðu að markmið hennar náist ekki vegna almennra veikleika í fjármálastjórn hins opinbera við framkvæmd gildandi stefnu.
Að því sögðu hafa megináherslur við endurskoðun stefnunnar verið eftirfarandi:
1. Aðhaldsstig opinberra fjármála auki ekki á samdrátt eða hjöðnun hagvaxtar umfram þá aðlögun sem hagkerfið er að ganga í gegnum.
2. Gerðar verði viðeigandi afkomubætandi ráðstafanir til að varna því að halli myndist á starfsemi hins opinbera.
3. Aðlögun stefnunnar verði ekki það veigamikil að víkja þurfi tímabundið frá tölusettum fjármálareglum laga um opinber fjármál.
4. Gert verði ráð fyrir þeirri nýjung að fellt verði inn í endurskoðaða fjármálastefnu nokkurt svigrúm fyrir lakari framvindu í efnahagsforsendum en áætlunargerðin er reist á, sem ekki verði gengið á af öðrum ástæðum.
5. Felldur verði inn í stefnuna ásetningur um að ef efnahagsframvindan verður hagfelldari en nú er spáð verði afgangur á afkomu aukinn í samræmi við auknar tekjur af meiri hagvexti.
Virðulegur forseti. Við útfærslu stefnunnar í árlegri fjármálaáætlun hafa útgjöld fylgt tekjuþróuninni fast eftir. Á fyrstu tveimur starfsárum sínum hefur ríkisstjórnin aukið myndarlega framlög til uppbyggingar á málaflokkum og til framkvæmda. Samhliða því að draga nokkuð úr skattbyrði hefur lækkun skuldahlutfallsins gengið hraðar en fjármálastefnan gerði ráð fyrir. Það hefur leitt til minnkandi vaxtakostnaður og aukið möguleika hins opinbera á að auka útgjöld til brýnna verkefna. Ljóst er að gildandi fjármálastefna hefur byggst á því að góður gangur yrði áfram í hagvexti, að efnahagsstarfsemin yrði ekki fyrir mikilli ágjöf.
Þegar þessar forsendur hafa raskast nokkuð er ástæða til að draga þann lærdóm af reynslunni að byggja þarf meira svigrúm inn í fjármálastefnuna og að til framtíðar sé slíkt svigrúm byggt upp þannig að það fari vaxandi eftir því sem lengra er komið í tímabil stefnunnar og óvissan verður meiri.
Hér er lagt til, eins og tilgreint er í 3. tölulið tillögunnar, að við bætist V. liður um að markmið um afkomu hins opinbera í fjármálastefnunni feli í sér fyrirframákvarðað svigrúm sem nemi 0,4% af vergri landsframleiðslu gagnvart þeim markmiðum sem sett verða í árlegum fjármálaáætlunum. Í því felst ásetningur og skuldbinding stjórnvalda um að markmið í árlegum fjármálaáætlunum verði að skila betri afkomu en í stefnunni sem þessu nemur. Þetta er, eins og það er skrifað út, eins konar sérstakt varúðarsvigrúm, óvissusvigrúm er það nefnt í töflunni. Breytt fyrirkomulag með þessum hætti er til þess fallið að gefa grunngildunum aukið vægi í stefnumörkun um opinber fjármál.
Virðulegi forseti. Þær breytingar sem lagðar eru til á fjármálastefnunni endurspegla breyttar horfur í efnahagsmálum sem hafa bein og umtalsverð áhrif á afkomuhorfur hins opinbera. Breytt stefna felur í sér að stjórnvöld munu grípa til mótvægisráðstafana að því marki sem þarf, auk þess sem vikið verði frá fyrri áformum um að skila talsverðum afgangi. Það að gerlegt sé að bregðast við án þess að afkoma hins opinbera verði neikvæð er til marks um trausta stöðu þjóðarbúsins. Þær umbætur í hagkerfinu sem stjórnvöld hafa staðið fyrir á síðustu árum og misserum gera það að verkum að hagkerfið og hið opinbera eru mun betur í stakk búin en áður til að mæta tímabundinni ágjöf.
Í því sambandi má nefna að fjármálakerfið hefur verið endurreist á heilbrigðum grunni og starfar nú eftir skýru regluverki. Fjármagnshöft hafa verið afnumin með árangursríkum og farsælum hætti. Réttindi í lífeyrissjóðum á opinberum og á almennum vinnumarkaði hafa verið samræmd. Tollar á allt nema tilteknar landbúnaðarvörur hafa verið afnumdir og almenn vörugjöld felld niður. Tryggingagjald á launastofn fyrirtækja hefur verið lækkað og mun áfram lækka. Nýverið hafa verið ákveðnar kostnaðarsamar ráðstafanir til að greiða fyrir kjarasamningum á vinnumarkaði sem samrýmast núverandi stöðu atvinnulífsins og stuðla að efnahagslegum stöðugleika, öllum til hagsbóta. Tekjuskattur, einkum á þá sem eru undir meðallaunum, hefur verið lækkaður og mun áfram lækka og er þar um að ræða eina stærstu aðgerð til lækkunar á tekjuskatti seinni ára samhliða því sem barnabætur og greiðslur í fæðingarorlofi hafa verið hækkaðar. Það eykur ráðstöfunartekjur og lyftir undir eftirspurn í hagkerfinu. Samfellt og þróttmikið hagvaxtarskeið undanfarin átta ár hefur skilað heimilunum meiri kaupmáttaraukningu en dæmi eru um áður. Heimili og fyrirtæki hafa nýtt sér vaxtarskeiðið til að lækka skuldir sínar svo um munar og hafa nú borð fyrir báru.
Skuldir sem ríkissjóður axlaði í tengslum við endurreisn fjármálakerfisins hafa verið greiddar upp að fullu og aðrar skuldir vegna hallareksturs í kjölfar falls bankakerfisins hafa einnig verið lækkaðar mikið. Við það og með endurfjármögnun lána á langtum hagstæðari kjörum en boðist hafa til þessa hefur vaxtabyrði ríkissjóðs lækkað til muna. Vegna þessa góða árangurs er hið opinbera nú í ágætri stöðu til að standa af sér tímabundinn mótvind á meðan hagkerfið aðlagast breyttum skilyrðum og fær viðspyrnu fyrir nýtt hagvaxtarskeið.
Það verða því mín lokaorð hér í þessari fyrri umr. og í þessari framsöguræðu að halda því á lofti að þrátt fyrir allt, þrátt fyrir að það gefi nú aðeins á bátinn, eru horfur bjartar í opinberum fjármálum. Við erum áfram með ríkissjóð í jafnvægi. Við höfum nýtt góðu árin til að búa í haginn. Við höfum líka séð það á rekstri heimilanna, rekstri fyrirtækjanna, rekstri ríkissjóðs og rekstri sveitarfélaganna hversu vel við höfum nýtt góð ár til þess að byggja til framtíðar og búa í haginn fyrir erfiðari ár og við njótum nú góðs af því mjög verulega (Forseti hringir.) á öllum þessum sviðum. Heimilin, fyrirtækin, ríkissjóður og sveitarfélög standa betur í dag en þau gerðu fyrir nokkrum árum og það kemur okkur vel í þessari stöðu.
Virðulegi forseti. Ég legg til að tillögunni verði vísað til hv. fjárlaganefndar að lokinni umræðu.
