149. löggjafarþing — 119. fundur,  7. júní 2019.

stjórnsýslulög.

493. mál
[10:23]
Horfa

Frsm. stjórnsk.- og eftirln. (Helga Vala Helgadóttir) (Sf):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir nefndaráliti vegna breytingu á stjórnsýslulögum er varðar tjáningarfrelsi og þagnarskyldu. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd fékk til sín fjölda gesta vegna þessa máls en þetta er hluti af fjölmörgum breytingum sem verið er að gera í kjölfarið á samþykki Alþingis á þingsályktunartillögu um að Ísland skapi sér afgerandi lagalega sérstöðu varðandi vernd tjáningar- og upplýsingafrelsis.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á stjórnsýslulögum þar sem nánar er kveðið á um inntak þagnarskyldu opinberra starfsmanna. Meginmarkmiðið er að skýrara verði til hvaða upplýsinga þagnarskyldan taki en það er mikilvæg forsenda tjáningarfrelsis. Um leið er lagt til að lögfest verði ákvæði um tjáningarfrelsi opinberra starfsmanna sem felur í sér meginreglu um að þeir hafi almennt frelsi til að tjá sig opinberlega um atriði er tengjast starfi þeirra.

Á fundum nefndarinnar var rætt um nokkur atriði frumvarpsins, svo sem markmið með frumvarpinu, gildissvið, skýrleika refsiheimilda, þagnarskyldu og takmarkanir og brottfall á þagnarskyldu og gerðar þó nokkrar breytingar í meðförum nefndarinnar sem ég tel mikilvægt að gera grein fyrir hér úr pontu Alþingis svo að það fylgi nú vel og ítarlega lögskýringargögnum.

Á fundum nefndarinnar kom fram sjónarmið um að gildissvið frumvarpsins væri ekki nægilega skýrt afmarkað og að skilja mætti frumvarpið þannig að það tæki einungis til einstaklinga í hefðbundnu ráðningarsambandi svo og sérfróðra einstaklinga í verksambandi, í nýjum kafla laganna, X. kafla. Bent var á mikilvægi þess að frumvarpið næði til allra einstaklinga í óhefðbundnu ráðningar- eða vinnusambandi og sjálfstæðri verktöku sem geta búið yfir upplýsingum eða gögnum um brot á lögum eða um ámælisverða háttsemi sem tengist þeim sem unnið er fyrir án þess að viðkomandi þurfi að vera vinnuveitandi í hefðbundnum skilningi. Það getur t.d. átt við um starfsmenn starfsmannaleiga sem leigðir eru til starfa innan fyrirtækja og stofnana, starfsmenn fyrirtækja sem sendir eru til þess að inna af hendi störf fyrir annan vinnuveitanda o.fl., en geta vegna þessara starfa búið yfir gögnum eða upplýsingum um aðra en hefðbundinn vinnuveitanda sinn.

Í frumvarpinu er lagt til að hver sá sem starfar á vegum ríkis eða sveitarfélaga verði bundinn þagnarskyldu um upplýsingar sem eru trúnaðarmerktar á grundvelli laga eða annarra reglna eða þegar að öðru leyti er nauðsynlegt að halda þeim leyndum til að vernda verulega opinbera hagsmuni eða einkahagsmuni. Einnig er lagt til að þegar stjórnvald kveður sér til ráðgjafar eða aðstoðar sérfróðan mann skuli í verksamningi tekið fram að um þagnarskyldu hans fari samkvæmt ákvæðum X. kafla laganna. Í greinargerð kemur fram að af ákvæðum frumvarpsins leiði að ákvæði almennra hegningarlaga gildi um alla sem starfa í eða á vegum opinberrar stjórnsýslu, hvort sem um er að ræða stjórnsýslu ríkis eða sveitarfélaga og hvort sem um er að ræða ríkisstofnanir, ráðuneyti, stjórnsýslunefndir, byggðasamlög eða önnur stjórnvöld. Það skiptir þannig ekki máli hvort um fullt starf eða hlutastarf er að ræða og er þetta gríðarlega mikilvægt og var mikið rætt í nefndinni. Ákvæðið tekur einnig til verktaka ef það er tekið fram í verksamningi.

Nefndin tekur fram að samkvæmt því er gildissvið frumvarpsins afmarkað við opinbera starfsmenn í ráðningarsamningi, auk allra sérfróðra einstaklinga í verksambandi, en það nær einnig til þeirra sem veita borgurum þjónustu á vegum stjórnvalda samkvæmt þjónustusamningi. Um brot annarra, svo sem starfsmanna, sem eru starfsmenn starfsmannaleiga sem komast yfir og misnota þagnarskyldar upplýsingar gilda því önnur ákvæði almennra hegningarlaga.

Töluvert var rætt um þagnarskyldu við meðferð málsins og þurfti að leggja til breytingar þar. Lagt er til að kveðið verði með skýrum og samræmdum hætti á um hvaða upplýsingar eru háðar þagnarskyldu, þ.e. að hver sá sem starfar á vegum ríkis eða sveitarfélaga er bundinn þagnarskyldu um upplýsingar sem eru trúnaðarmerktar á grundvelli laga eða annarra reglna eða þegar að öðru leyti er nauðsynlegt að halda þeim leyndum til að vernda verulega opinbera hagsmuni eða einkahagsmuni. Í greininni eru þessir hagsmunir sem falla undir þagnarskylduna taldir upp í níu töluliðum, svo sem upplýsingar um öryggi ríkis eða varnarmál, samskipti við önnur ríki og stofnanir, efnahagslega mikilvægir hagsmunir ríkisins o.fl. Í 8. tölulið er lagt til að undir ákvæðið falli einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Í sama tölulið er tiltekið að undir ákvæðið falli ekki upplýsingar um fæðingardag, fæðingarstað, kennitölu o.fl., nema þær tengist náið upplýsingum sem þagnarskylda ríkir um. Þó komu fram ábendingar frá Persónuvernd um að þessar upplýsingar teljist til persónuupplýsinga sem falla undir lög um persónuvernd og að við vinnslu þeirra beri að fara að öllum meginreglum þeirra laga. Persónuvernd leggur til að við upptalningu í undanþáguákvæði 8. töluliðar 1. mgr. bætist að farið skuli að lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Einnig er lagt til að við bætist að auk þess verði óheimilt að veita upplýsingar um lögheimili sem ákveðið hefur verið að sé dulið á grundvelli laga um lögheimili og aðsetur, af því það er svo í einstaka tilvikum þegar um verulega viðkvæma einstaklinga er að ræða eða einstaklinga í þess háttar störfum að lögheimili þarf að vera dulið. Það er sérstök lagaheimild fyrir því. Nefndin tók undir þessar ábendingar Persónuverndar sem og Þjóðskrár og lagði til breytingar í þá veru.

Mikið var rætt um skýrleika refsiheimilda og er nauðsynlegt að refsiheimildir séu skýrar. Fengum við í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd heimsókn frá ríkissaksóknara sem kom með ýmsar ábendingar hvað það varðaði. Talað var um að það yrði að vera skýrt varðandi gáleysi annars vegar og ásetning hins vegar. Í umsögn ríkissaksóknara komu fram ábendingar um að tilvísun til 141. gr. hegningarlaga, þegar ásetningur hafi ekki staðið til verknaðar, geti valdið vandkvæðum. Ákvæðið taki ekkert sérstaklega til þagnarskyldubrota og geri að skilyrði að um sé að ræða stórfellda og ítrekaða vanrækslu eða hirðuleysi í starfi og telur ríkissaksóknari að þótt þagnarskyldubrot af gáleysi kunni að geta átt undir ákvæðið sé slík tilvísun sem var í frumvarpinu óskýr og til þess fallin að valda vafa í framkvæmd. Var bent á að stæði vilji löggjafans til þess að brot gegn þagnarskyldu af gáleysi væru refsiverð væri best að kveða á um það með skýrari hætti í viðeigandi ákvæðum almennra hegningarlaga. Nefndin tekur undir þessi sjónarmið og leggur til að ekki verði refsað fyrir gáleysisbrot gegn þagnarskyldu nema um stórfellda og ítrekaða vanrækslu eða hirðuleysi í starfi sé að ræða. Hafi ásetningur ekki staðið til verknaðarins geti brot varðað refsingu samkvæmt hegningarlögum að skilyrðum ákvæðisins uppfylltum.

Í greininni er lagt til að brot annarra en opinberra starfsmanna á þagnarskyldu, þ.e. sérfróðra manna sem fengnir eru til starfa samkvæmt verksamningi, varði sektum eða fangelsi allt að einu ári og telur nefndin að saknæmisskilyrði greinarinnar sé ekki nægilega skýrt þegar litið er til áskilnaðar almennra hegningarlaga um að einungis sé refsað fyrir gáleysisbrot sé sérstök heimild til þess í lögunum. Þess vegna leggur nefndin til að við greinina bætist áskilnaður um að brot hafi verið framið af ásetningi eða stórfelldu gáleysi.

Mælt er fyrir um takmarkanir og brottfall á þagnarskyldu en þar er lagt til að kveðið verði á um að stjórnvöldum verði heimilt að miðla upplýsingum sem háðar eru þagnarskyldu til þriðja manns, hafi þar til bær aðili gefið samþykki fyrir því. Einnig er tiltekið að einungis sá sem á þá hagsmuni sem þagnarskyldureglunum er ætlað að vernda eða sá sem upplýsingarnar varða beinlínis sé bær til að gefa samþykki sitt. Um samþykki til að miðla persónuupplýsingum fari samkvæmt lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga.

Nokkuð var fjallað um þetta samþykki og vísað í að það verði að vera frjálst og óþvingað, það samþykki sem hinn skráði veitir. Í lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga er gerður greinarmunur á samþykki einstaklinga fyrir vinnslu almennra persónuupplýsinga og svo viðkvæmra persónuupplýsinga. Þegar um viðkvæmar persónuupplýsingar er að ræða er gerð krafa um afdráttarlaust samþykki hins skráða í þágu eins eða fleiri markmiða og er það ábyrgðaraðila að sýna fram á að skráður einstaklingur hafi samþykkt vinnslu persónuupplýsinga samkvæmt nánari skilyrðum 7. og 8. gr. persónuverndarreglugerðar. Nefndin tekur undir þessar ábendingar Persónuverndar og áréttar mikilvægi þess að samþykki fullnægi þessum kröfum.

Fyrir nefndinni komu fram ábendingar frá ríkissaksóknara um að löggæsluyfirvöld þurfi eftir atvikum að miðla þagnarskyldum upplýsingum til þriðja aðila án þess að fyrir liggi samþykki. Þá erum við að tala um í sakamálum. Í sakamálum eru bæði verjendur og réttargæslumenn sem fá oft gögn og þá gengur ekki, til að greiða fyrir rekstri málsins, að fyrir þurfi að liggja samþykki allra aðila. Slík miðlun fer fram á grundvelli lagaheimildar. Tekur nefndin undir þessi sjónarmið og bendir á að miðlun þagnarskyldra upplýsinga milli stjórnvalda þegar samþykki liggur ekki fyrir þurfi ætíð að byggja á lagaheimild og vera nauðsynleg og í lögmætum tilgangi. Leggur nefndin því til breytingar á frumvarpinu þannig að stjórnvaldi sé heimilt að miðla slíkum upplýsingum til þriðja manns, hafi þar til bær aðili gefið samþykki til þess eða að það sé á grundvelli lagaheimildar. Því að í sakamálum er oft harla erfitt að fá samþykki.

Þá er fjallað aðeins um birtingu tölfræðiupplýsinga og lagðar til breytingar á því ákvæði. Fyrir nefndinni komu fram ábendingar frá Seðlabanka Íslands varðandi notkun hugtaksins „óviðkomandi aðilar“ í frumvarpinu í ljósi þess að í tillögum starfshóps fjármála- og efnahagsráðherra um endurskoðun laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi o.fl. hafi verið bent á að orðalagið þyki ónákvæmt. Því hafi starfshópurinn lagt til að það félli brott úr þeim lögum. Nefndin fellst á að nauðsynlegt sé að bregðast við þessum ábendingum en orðalagið er notað í nokkrum ákvæðum frumvarpsins og leggur því til breytingar á frumvarpinu því til samræmis.

Lagt er til að kveðið verði á um að hverjum þeim sem starfar á vegum ríkis eða sveitarfélaga sé óheimilt að notfæra sér aðstöðu sína til að afla upplýsinga sem þagnarskylda ríkir um og ekki hafa þýðingu fyrir störf hans. Þetta er auðvitað mikilvægt. Það þarf að vernda einstaklinga svo að ekki sé verið að sækja persónuupplýsingar án heimildar eða ástæðu.

Fyrir nefndinni komu fram ábendingar um að í greininni væri ekki tekið sérstaklega fram að refsivert væri að misnota aðstöðu að þessu leyti og að slíkt kunni að vera refsivert skv. 139. gr. hegningarlaganna þegar um opinbera starfsmenn er að ræða. Er um fjölmörg tilvik í kerfinu að ræða. Telur nefndin rétt að bregðast við þessu og leggur til að við ákvæðið bætist slík tilvísun.

Nokkuð var rætt um sjálfstæði sveitarfélaga. Fyrir nefndinni komu fram ábendingar um að út frá orðalagi í h-lið 3. gr. frumvarpsins megi ætla að reglugerðin eigi að vera nákvæm fyrirmynd fyrir sveitarfélögin en í greinargerð kemur fram að virða eigi sjálfstæði sveitarfélaga og frelsi þeirra til að ákveða sínar eigin reglur þegar kemur að öruggri meðferð trúnaðarupplýsinga. Nefndin tekur undir þessi sjónarmið og telur að betur fari á því að ráðherra gefi út leiðbeinandi reglur til sveitarfélaga um meðferð trúnaðarupplýsinga. Leiðbeiningarnar geti þá tekið mið af reglugerðinni en um leið endurspeglað það svigrúm sem sveitarfélög hafa við setningu slíkra reglna og leggur til orðalagsbreytingu í samræmi við það. Þá voru lagðar til nokkrar breytingar til að samræma orðalag ákvæðanna er varða meðferð krónueigna o.fl.

Loks komu fjölmargar ábendingar frá fjölmörgum aðilum sem vert er að nefna hér er varða skort á samráði en slíkt er skylt að viðhafa við heildarsamtök, t.d. á vinnumarkaði, og aðra þegar frumvarp af þessu tagi er útbúið. Tekur nefndin undir mikilvægi þess að slík skylda til samráðs sé ávallt virt. Þá tekur nefndin einnig undir sjónarmið Siðfræðistofnunar um að skýr rammi um þagnarskyldu og þá hagsmuni sem henni er ætlað að verja sé til þess fallinn að styrkja tjáningarfrelsi og upplýsingarétt og lítur svo á að með frumvarpinu sé verið að stíga skref í þá átt. Það eru mjög mikilvæg frumvörp sem komu frá þessari nefnd, og eru enn á leiðinni skilst mér, og því svolítið leitt, og það kom fram fyrir nefndinni, hversu lítinn tíma nefndin hafði til að semja öll þessi frumvörp. Frumvörpin bera nokkuð merki þess og þarf að gera fjölmargar breytingar, virðist sem mikill hraði hafi verið á ferð.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali. Þorsteinn Sæmundsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins en undir nefndarálitið skrifar sú sem hér stendur og auk þess Líneik Anna Sævarsdóttir, Jón Þór Ólafsson, Brynjar Níelsson, Jón Steindór Valdimarsson, Kolbeinn Óttarsson Proppé, Óli Björn Kárason og Hjálmar Bogi Hafliðason.