fjármálaáætlun 2020--2024.

Virðulegi forseti. Hérna er enginn fjármálaráðherra. Ég er með nokkrar ábendingar sem hann ætti að heyra. En fyrst aðeins um fjármálastefnuna. Í 10. gr. laga um opinber fjármál er fjallað um skilyrði þess að hægt sé að endurskoða fjármálastefnu eða eins og það er orðað í lögunum, með leyfi forseta:

„Ef grundvallarforsendur fjármálastefnu bresta eða fyrirsjáanlegt er að þær muni bresta vegna efnahagsáfalla, þjóðarvár eða annarra aðstæðna, sem ógerlegt er að bregðast við með tiltækum úrræðum …“

Ekkert er fjallað um það í lögunum eða í greinargerð með lögunum hvað teljist vera efnahagsáfall eða þjóðarvá og sú ákvörðun sem er tekin með þeirri endurskoðun sem hér er fjallað um er því fordæmisgefandi. Alþingi fer með löggjafar- og fjárveitingavaldið samkvæmt lögum um opinber fjármál — sem ég ætla að kalla LOF til styttingar — og þá skal ríkisstjórn leggja fram fjármálastefnu og eftir atvikum endurskoðaða fjármálastefnu. Hér ber að leggja áherslu á orðið „skal“ sem tilmæli frá löggjafanum til framkvæmdarvaldsins. Sér til halds og trausts hefur Alþingi svo fjármálaráð sem veitir Alþingi umsögn sína um tillöguna og hvort fullgilt tilefni sé til endurskoðunar á gildandi stefnu, eins og segir í 10. gr. LOF. Álit fjármálaráðs á þessari endurskoðun er mjög áhugavert en þar segir, með leyfi forseta:

„Fjármálaráð telur að breytingar í hagþróun, eins og þær birtast í nýjustu spá Hagstofu Íslands, nægi ekki einar og sér sem fullgilt tilefni til endurskoðunar gildandi fjármálastefnu. Hins vegar eru merki um að samdrátturinn gæti jafnvel orðið skarpari og lengri en spáin segir til um. Þannig má ætla að ef stefnan væri ekki endurskoðuð nú gæti slíkt reynst nauðsynlegt í náinni framtíð. Það gæti kallað á sársaukafullar ráðstafanir nú í opinberum fjármálum sem myndu reynast óskynsamlegar eftir á að hyggja og brjóta í bága við grunngildi.“

Í umsögn fjármálaráðs kom skýrt fram að ástæða þess að endurskoðun er nauðsynleg sé veikleiki í stjórnun ríkisfjármála, veikleiki sem fjármálaráð hefur ítrekað bent á í undanförnum umsögnum sínum, svokölluð spennitreyja. Þessi spennitreyja er til komin vegna þess að stjórnvöld horfa einungis á spá Hagstofunnar og líta á hana sem ákveðið lágmark í áætlunum sínum í stað þess að hafa svigrúm til að mæta sveiflum sem verða óhjákvæmilega í hagkerfinu fyrr eða síðar og þá niður á við í þessu tilviki. Það er einfaldlega ekki gert ráð fyrir því að það gæti farið verr. Vegna þess að stjórnvöld hlustuðu ekki á viðvaranir og gerðu ekki ráð fyrir þeim veikleikum sem fjármálaráð ásamt öðrum höfðu ítrekað bent á þarf ríkisstjórnin nú að endurskoða fjármálastefnu sína. Það sem er sérstakt við spennitreyjuna er að ýmsir umsagnaraðilar voru búnir að vara við þróun efnahagsmála, að horfur væru ekki eins góðar og spá Hagstofunnar gerði ráð fyrir. Það hefur ítrekað komið fram í áliti ríkisstjórnarinnar að hendur hennar séu bundnar, að ríkisstjórnin verði að byggja á þeirri spá, en þegar 8. gr. laga um opinber fjármál er skoðuð er það augljóslega röng niðurstaða. Í þeirri grein segir, með leyfi forseta:

„Stefnumörkun í opinberum fjármálum skal byggjast á traustum forsendum og gögnum, sem unnin eru hlutlægt og kerfisbundið, og opinberum hagtölum og þjóðhagsspám þar sem tekið er mið af fjárhagslegum og efnahagslegum áhrifum af áformum stjórnvalda. Jafnframt skal hafa til hliðsjónar hagspár frá viðurkenndum fagaðilum og alþjóðastofnunum.“

Orðalagið er skýrt, það byggist á traustum forsendum og gögnum og opinberum hagtölum og þjóðhagsspám en líka á öðrum gögnum frá viðurkenndum aðilum. Vissulega er ábyrgt að byggja helst á þeim gögnum sem stjórnvöld hafa stuðst við, að grundvalla fjármálastefnu á þjóðhagsspá Hagstofunnar, en samkvæmt 8. gr. er stjórnvöldum fullkomlega heimilt að horfa til annarra gagna. Vegna grunngildis um varfærni ætti a.m.k. að taka tillit til þeirra upplýsinga sem eru bjartsýnni eða svartsýnni en þjóðhagsspá. Þar ber stjórnvöldum einmitt að taka tillit til annarra sviðsmyndagreininga.

Nýju hugtaki er bætt við í endurskoðaðri fjármálastefnu, svokölluðu óvissusvigrúmi. Tilkoma þess er að bregðast við aðvörunum umsagnaraðila. Ef það fer verr en hagspá gerir ráð fyrir mun það koma niður á afkomunni með þeim hætti sem óvissusvigrúmið segir til um. Þetta óvissusvigrúm var kallað gult svæði í kynningu fjármálaráðs á fundi fjárlaganefndar og einnig bætt við að það væri kannski tilefni til að hafa rautt svæði ef aðstæður væru þeim mun verri en gert er ráð fyrir.

En það er ekki nauðsynlegt að hafa svona gul og rauð mörk í fjármálastefnunni ef áætlunin er að ganga á afkomuna eða auka skuldir ef niðurstaðan er ekki samkvæmt spám. Hin leiðin er líka að gera grein fyrir slíkum gulum og rauðum svæðum í fjármálaáætlun ef markmiðið er ekki að ganga á afkomu og auka skuldir. Það myndi þá koma fram á forgangsröðunarlista ríkisstjórnarinnar hvaða verkefni flokkist sem gul og rauð verkefni. Það gengur aðeins á móti því að fjármálaráð bendir á að það eigi að vera ákveðin festa í fjármálaáætluninni en sveigjanleiki í stefnunni. Það er svo sem hægt að útfæra hvort tveggja á hvorn veginn fyrir sig.

Í tillögu ríkisstjórnarinnar er gert ráð fyrir óvissusvigrúmi upp á 0,4% af vergri landsframleiðslu. Í svörum við fyrirspurnum fjárlaganefndar kom fram að hlutfallið hafi verið valið til að ekki þyrfti að ganga á tölusett markmið laga um opinber fjármál. Það sem er undarlegt í endurskoðun fjármálastefnunnar er að árið 2018 er tekið með en ástæðan fyrir því er að ef þetta ár væri ekki með stæðist fjármálaáætlun ekki tölusettu viðmiðin. Það er sérstaklega áhugavert með tilliti til þess að í greinargerð með endurskoðaðri fjármálaáætlun segir, með leyfi forseta:

„Sú endurskoðun fjármálastefnunnar sem hér er lögð [fram] er ekki það stórvægileg að hún fari í bága við eða raski tölusettum fjármálareglum laga um opinber fjármál …“

Þetta rennir stoðum undir það að það ástand sem lýst er í efnahagsspá Hagstofunnar geti ekki flokkast sem efnahagsáfall eða þjóðarvá. Það rímar vel við álit fjármálaráðs um hvort fullgilt tilefni sé til endurskoðunar. Varfærninnar vegna, hins vegar, og vegna spennitreyju fjármálastefnunnar þarf þessa endurskoðun.

Hér virðist allt tínt til til að standast tölusett viðmið LOF, ekki á faglegum forsendum heldur einungis til að standast viðmiðin. Árið 2018 er tekið með í endurskoðuninni til að byrja á jákvæðri tölu og óvissusvigrúmið sagt 0,4%, einfaldlega af því að ef það væri meira værum við að ganga á viðmiðin samkvæmt LOF. Það er sem sagt ekki faglegt mat á því af hverju óvissusvigrúmið er það sem það er, að það komi til móts við greiningar um óvissu- eða fráviksspár. Viðskiptaráð áleit t.d. þessa tilhögun þjóna reglunum en ekki að reglurnar þjónuðu tilgangi sínum. Eðlilegast væri ef gerð væri fráviksgreining á þeim efnahagshorfum sem fjármálastefnan byggir á og gerð grein fyrir því hvernig brugðist yrði við í ríkisfjármálum ef sú fráviksspá raungerðist, t.d. með óvissusvigrúmi í afkomu hins opinbera, með skuldsetningu eða með forgangsaðgerðum í fjármálaáætlun, svo einhver dæmi um hugsanleg viðbrögð séu talin upp.

Í umsögnum komu fram áhyggjur um framsetningu óvissusvigrúmsins af því að það er sett fram undir heildarafkomu hins opinbera. Spurning er um skiptingu milli ríkis og sveitarfélaga því að ef það var ekki skýrt væri freistni fyrir annan aðilann að nýta það svigrúm og skilja ekkert eftir handa hinum. Það er sérstaklega mikilvægt vegna þess að ekki hefur verið gert samkomulag milli ríkis og sveitarfélaga um afkomumarkmið.

En hvernig ættu þá fjármálastofnanir almennt að vera þar sem íslenskt efnahagskerfi er mjög sveiflukennt? Sú sveifla einkennist af ýmiss konar tölfræði eins og hvert staðalfrávik hagsveiflu sé á milli ára, hver sé meðalhagvöxtur og þess háttar. Einnig eigum við að hafa upplýsingar um hversu nákvæmar spár eru — eða kannski hversu ónákvæmar þær eru á Íslandi. Þær upplýsingar eiga að hjálpa okkur við að setja fram fjármálastefnu. Þannig getum við spurt okkur spurninga eins og hvað eigi að gerast ef hagsveiflan reynist meiri eða minni en gerist að meðaltali. Hver eru viðbrögð stjórnvalda í þess háttar aðstæðum? Hingað til hafa stjórnvöld einfaldlega miðað við þjóðhagsspá, þá spá sem lágmark, og ekki gefið upp hvað gerist ef fer betur eða verr en spár gera ráð fyrir. Fjármálastefnan þarf að taka tillit til fráviksspáa, bæðist svartsýnna og bjartsýnna spáa, útskýra hver stefna stjórnvalda muni vera í hverju tilviki fyrir sig því að það er í þágu gagnsæis, varfærni, festu og stöðugleika. Það er vert að huga aðeins að endurskoðunarákvæðinu í fjármálastefnu og heimild í 10. gr. LOF til að víkja frá tölusettum markmiðum 7. gr. Þegar endurskoðunarskilyrðin eru uppfyllt er einmitt heimilt að víkja frá jákvæðum heildarjöfnuði hvers fimm ára tímabils, skuldaviðmiðum og skilyrði um niðurgreiðslu skulda. Þessi undanþáguheimild býður upp á alls konar sviðsmyndir sem geta valdið vandamálum. Verður t.d. að taka tillit til undanþágna á árunum fyrir eða eftir þau ár upp á jafnvægið eða eru undanþáguárin undanþegin afkomumarkmiðunum en önnur ár verða samt að taka tillit til afkomu þeirra ára? Ef afkoma þriggja undanþáguára er í mínus 1%, verða þá hin tvö ár fjármálastefnunnar að skila samtals 3% afgangi til að koma út á núlli? Ef þrjú síðustu ár fjármálastefnunnar eru undanþegin og koma út í mínus, verður þá fyrsta ár næstu fjármálastefnu að taka tillit til þess til að halda afkomuviðmiði? Teljast þau ár ekki með eða reiknast þau sem 0% eða á að hunsa þau alveg? Ef út í það er farið, hversu mikið tillit á fjármálastefna nýrrar ríkisstjórnar að taka til afkomu fyrri ára? Hvað ef það er sama ríkisstjórnin?

Mér finnst augljóst að ef undanþága er fengin frá tölusettum markmiðum 7. gr. teljist þau einfaldlega ekki með í markmiðum um jákvæða afkomu á hverju fimm ára tímabili eða varðandi lækkun skulda á hverju þriggja ára tímabili. Ef undanþáguárin eru tekin með býr það mögulega til of mikinn þrýsting á aukna afkomu og skuldalækkun strax árið eftir að undanþágunni lýkur. Afleiðingin er hins vegar að Alþingi ætti að taka beiðni um undanþágu alvarlega og hafa hana háða ströngum skilyrðum, fylgja þeim vel eftir og veita ekki undanþágu í fleiri ár en nauðsyn krefur. Í þessari endurskoðun er mögulega verið að veita slíka heimild í of mörg ár.

Það er hins vegar vilji löggjafans að tekið sé tillit til undanþáguára. Þá þarf skýrari umgjörð utan um það fyrirkomulag, bæði til þess að svigrúm sé eftir undanþáguárin til að vega upp neikvæða afkomu eða skuldasöfnun og til að kveða skýrt á um að ný fjármálastefna hverrar ríkisstjórnar þurfi að taka tillit til afkomu fyrri ára, eða þá ekki, og þá sérstaklega undanþáguára.

Ég ætla ekki að fara of mikið í álit meiri hluta en þar er óvissusvigrúmið aukið í 0,8% og þar er hægt að leggja áherslu á að ýtrasta útgjaldasvigrúmið miðast við 1% frávik í hagvexti, eins og segir í áliti meiri hlutans. Það þýðir einfaldlega að útgjaldasvigrúmið verður ekki nýtt að fullu ef hagspá stenst ekki heldur gengið hlutfallslega á útgjaldasvigrúmið eftir því hversu miklu verri niðurstaðan verður en gert er ráð fyrir. Þetta er ágætisviðmið en heldur samt enn þá stjórnvöldum í spennitreyju sinnar eigin stefnu varðandi fjármálastjórn yfirleitt.

Í breytingartillögu við fjármálastefnu er síðan ekki reynt að rökstyðja nauðsyn þess að endurskoðunin sé fullgild samkvæmt lögum um opinber fjármál miðað við þau skilyrði sem sett eru fram í 10. gr. laganna. Það er ekki reynt að útskýra af hverju núverandi ástand sé efnahagsáfall eða þjóðarvá. Það er ekki reynt að útskýra til hvaða tiltækra úrræða er verið að reyna að grípa eða hvaða tilteknu úrræði standi til boða. Fjármálaráð slær einmitt á þau rök að endurskoðunin geti flokkast sem efnahagsáfall eða þjóðarvá þar sem mun meiri sveiflur hafa mælst í íslensku efnahagslífi áður fyrr, núverandi ástand nái ekki einu sinni einu staðalfráviki í íslenskri efnahagssveiflu. Ég tek undir það með fjármálaráði að tilefni geti verið til endurskoðunar fjármálastefnu einungis út frá þeirri staðreynd að gildandi fjármálastefna er gölluð. Hún gerir ekki ráð fyrir samdrætti í efnahagslífinu en þau rök duga hins vegar ekki til endurskoðunar samkvæmt lögum. Ég aðhyllist hins vegar almenna skynsemi líka og að fólk viðurkenni og lagi mistök sín. Það er eðlilegt að leiðrétta fjármálastefnuna. Þær breytingar sem eru lagðar fram eru hins vegar ekki réttar að mínu mati. Óvissusvigrúmið á að vera metið út frá fráviksspám í nokkrum þrepum og það ætti að setja fram nákvæmara óvissusvigrúm í hina áttina líka ef allt gengur betur. Á þann hátt er hægt að koma í veg fyrir þann klassíska freistnivanda sem hefur einkennt stjórn íslenskra fjármála. Þó að fjármálaráð sé jákvætt gagnvart breytingum til batnaðar sem hafa orðið á framsetningu fjármálastefnu er ekki mikill munur á húsflugu og fiskiflugu, þótt augljós sé, þegar markmiðið er að láta draumana rætast. Miðað við lög um opinber fjármál eru þau langt frá því sem birtist í endurskoðaðri fjármálastefnu.

Kaflinn um endurmetnar afkomuhorfur fékk sérstakt hrós þar sem sannarlega er hægt að bæta um betur. Í töflu um endurmetnar afkomutölur dragast heildartekjur saman án þess að það sé nánar útskýrt. Þegar útskýringar koma fram í aðalatriðum á fundi fjárlaganefndar er það ekki í anda gagnsæis að slíkar upplýsingar komi fram á lokuðum fundum. Einnig er minnst á að grípa þurfi til ráðstafana upp á 7–25 milljarða til að bæta afkomu ríkissjóðs, aftur án útskýringa. Er tekið tillit til lífskjarasamninga? Það er sagt að lagt hafi verið sérstakt mat á áhrif breytinga vegna aðgerða ríkisstjórnarinnar í tengslum við kjarasamningana en ekkert er nánar um það hverju það mat breytti miðað við fyrri áætlun. Breytingarnar eiga t.d. að hafa meiri áhrif hjá sveitarfélögum en hjá ríkinu út frá kostnaði sem endurspeglast kannski í lægri afkomu sveitarfélaganna en það er hins vegar óljóst því að efnahagsáfallið sem þessi breytta fjármálastefna er að bregðast við hlýtur líka að hafa áhrif.

Í greinargerð með frumvarpi til laga um opinber fjármál segir, með leyfi forseta:

„Fjármálastefna skal lögð fram á Alþingi en þannig er lagður grunnur að markvissara eftirliti þingsins með mótun og framkvæmd stefnumörkunar í opinberum fjármálum. Með þinglegri meðferð fjármálastefnu er jafnframt stuðlað að [auknu] gagnsæi enda leiða umræður og fyrirspurnir um forsendur fjármálastefnu í ljós samhengi markmiða fjármálastefnu og hvernig gert er ráð fyrir að þeim verði náð.“

Markmið fjármálastefnunnar koma fram í töflu um stefnumið í opinberum fjármálum og þeim töluliðum sem koma í kjölfarið. Gildandi stefna samkvæmt töluliðum er um markmið um afgang, lækkun skulda og útgjaldavöxt sem stuðlar að efnahagslegum stöðugleika. Tillaga að breyttri fjármálastefnu breytir augljóslega markmiðum um afgang, að minnka lækkun skulda, bætir tveimur liðum við markmið um útgjaldavöxt sem bæta við óvissusvigrúmi og óljósum markmiðum um afgang ef hagvöxtur verður meiri en spár gera ráð fyrir en þar situr hins vegar eftir spurningin: Hvernig á eftirlit þingsins með fjármálastefnu að vera á einhvern hátt markvisst miðað við þessi markmið? Hvert er samhengi þessara markmiða og grunngildi laga um opinber fjármál um sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi?

Fjármálaráð segir vissulega í lokaorðum sínum að breytingar á gildandi fjármálastefnu séu í samræmi við grunngildi og skilyrði um endurskoðun fjármálastefnu og bætti við á fundi fjárlaganefndar að grunngildin væru orðin leiðarstefið í öllu ferlinu. Það þýðir hins vegar ekki að afurðin sjálf, fjármálastefnan, uppfylli grunngildin. Framfarirnar eru hins vegar augljósar og því ber að fagna, þó að langt sé í land.

Ég tel hins vegar að endurskoðun fjármálastefnu sé nauðsynleg, ekki vegna þess efnahagsáfalls sem ríkisstjórnin telur sig vera að bregðast við og í rauninni heldur ekki vegna þeirra efnahagshorfa sem fjármálaráð telur gefa tilefni til endurskoðunar. Nauðsynin á endurskoðun er heldur ekki vegna þeirra veikleika í efnahagsstjórninni sem tíndir eru til í umsögnum. Nauðsynin á endurskoðun er vegna vandamáls sem endurskoðunarákvæði laga um opinber fjármál tekur ekki tillit til, þess að sú fjármálastefna sem var samþykkt á þingi var einfaldlega gölluð, að hún tekur ekki tillit til samdráttar í hagkerfinu. Ég lít því ekki á þessa endurskoðun sem fordæmi fyrir endurskoðunarákvæði laga um opinber fjármál heldur sem enn eitt dæmið um illa unnið þingmál.

Meiri hlutinn virðist sem betur fer hafa lært af þeim mistökum og gerir þar af leiðandi breytingar á tillögu ríkisstjórnarinnar þar sem ríkisstjórninni er gefið meira svigrúm og þá tekur meiri hlutinn sér ákveðna ábyrgð þar að lútandi, á aðhaldi gagnvart því svigrúmi, en það verður ekki nýtt nema í þeim tilgangi sem ætlast er til, að sjálfsögðu, að ná hinum almennu markmiðum fjármálastefnunnar. Ég er að fenginni reynslu ekkert rosalega bjartsýnn á að meiri hlutinn veiti slíkt aðhald því að eins og kom fram í fréttum nýlega voru boðaðar breytingar á faðirvorinu og þær eru kannski táknrænar í þessu samhengi. Svigrúm leiðir stjórnvöld ítrekað í freistni en Alþingi verður hins vegar að koma í veg fyrir að stjórnvöld falli í þá gryfju og frelsa okkur frá þeirri illsku, svo ég klári nú fjármálastefnuna og snúi mér að fjármálaáætluninni þar sem enn og aftur er takmörkuð umræða um eitt helsta stefnuskjal stjórnvalda.

Enn og aftur er gríðarlegur skortur á gagnsæi. Enn og aftur vantar ýmislegt sem lög um opinber fjármál segja að þurfi að gera. Enn og aftur legg ég fram tillögu um að þessari fjármálaáætlun verði vísað til ríkisstjórnarinnar. Alþingi á ekki að taka við svona fjármálaáætlun. Það er hægt að segja ýmislegt um innihald fjármálaáætlunar 2020–2024, fram og til baka og þegar allt kemur til alls er fátt þar sem hægt er að fá nokkra niðurstöðu um. Ástæðan fyrir því er gríðarlegur skortur á gagnsæi, aðallega vegna þess að þrjú lykilatriði vantar í fjármálaáætlun. Það vantar kostnaðarmat á aðgerðir ríkisstjórnar, það vantar forgangsröðun aðgerða og það vantar skilvirka mælikvarða. Af þessu þrennu hafa mælikvarðarnir batnað hvað mest, svo maður hrósi nú einhverju.

Lykilatriðið er forgangsröðun aðgerða. Það er ekkert nýtt að forgangsröðun vanti eins og er fjallað um í greinargerð með frumvarpi til laga um opinber fjármál frá árinu 1992 þar sem er vísað í ákveðinn vilja til þess að hafa slíkt fyrirkomulag. Fleiri orðum er eytt í þetta í umfjöllun um frumvarp til laga um opinber fjármál, um þá forgangsröðun verkefna, þar sem segir, með leyfi forseta:

„Þá stuðlar þingleg umræða um tillögur ríkisstjórnar um útgjaldaþök málefnasviða að auknu gagnsæi við mat á forgangsröðun og er enn fremur forsenda þess að þjóðþing geti tekið yfirvegaða og ábyrga afstöðu til sjálfbærni opinberra fjármála og eftir atvikum kallað eftir frekari upplýsingum áður en fjárlög eru lögð fram.“

Og meira:

„Í markmiðum um þróun gjalda birtist forgangsröðun og áherslur eftir málefnasviðum fyrir komandi ár. Þannig ákvarðar Alþingi fjárhagsramma fyrir einstök málefnasvið, sem er svo nánar útfærður fyrir einstaka málaflokka í frumvarpi til fjárlaga. Til að forgangsröðun eftir málefnasviðum geti verið nægjanlega markviss er nauðsynlegt að fyrir liggi heildstæð stefnumörkun eftir málefnasviðum …“

Stefnumörkuninni er einmitt ábótavant og forgangsröðunin er engin.

Það eru fleiri atriði hérna sem er hægt að fara aðeins yfir í nefndarálitinu, ef fólk hefur áhuga á. Það er einnig talað um stefnumótun fyrir málefnasviðin í 20. gr. laga um opinber fjármál og þar er líka minnst á forgangsröðun, t.d. er í fyrsta lagi stefnumótun ætlað að tryggja að ljóst sé hvaða markmiðum og áherslum er stefnt að á hverju málefnasviði og að fyrir liggi skýr forgangsröðun. Hér eru fleiri dæmi en ég sleppi því að telja þau öll upp.

Lög um opinber fjármál eru mjög skýr hvað forgangsröðun verkefna varðar. Án forgangsröðunar náum við ekki þeim árangri sem fagleg stefnumótun á að skila. Þetta verður ekki skýrara en þetta þannig að ég kalla eindregið eftir því að í næstu fjárlögum og fjármálaáætlun verði lagt mikið í að setja upp forgangsröðun verkefna. Hún skilar sjálfkrafa öllum hinum tölunum. Þegar búið er að setja upp forgangsröðunarlistann með kostnaðaráætluninni dreift niður á ár er í rauninni fjármálaáætlunin tilbúin. Það eru bara sjálfkrafa uppreikningar á þeim upphæðum sem koma fram á hverju ári. Einu breytingarnar fjalla um að endurraða þeirri forgangsröðun eða endurmeta kostnaðaráætlun eða færa til í árum. Allt hitt reiknast upp alveg sjálfkrafa. Gagnagrindin fyrir fjármálaáætlunina er einmitt þessi forgangsröðun.

Áætlaður kostnaður og ávinningur er lykilatriði fyrir ársskýrslur ráðherra þar sem meta á þann árangur og ávinning sem á að nást af ráðstöfun fjárveitinga. Þar fær þingið að lokum að vita hversu nákvæm stefna stjórnvalda var og við getum þá lært af því fyrir næstu fjármálaáætlun. Þetta er mjög skýrt í greinargerð frumvarps til laga um opinber fjármál, með leyfi forseta:

„Í þriðja lagi felst í stefnumótun ákvörðun um hvaða leið skuli fylgt til að ná fram settum markmiðum. Hér þarf að huga að kostnaði, áhrifum og ávinningi hverrar leiðar fyrir sig og bera saman ólíkar forsendur þeirra.“

Án áætlaðs kostnaðar höfum við ekki hugmynd um hvað við erum að samþykkja hérna. Við vitum ekkert um ramma hvers málefnasviðs, af hverju það er rétt tala eða ekki.

Að lokum eru skilvirkir mælikvarðar. Í undanförnum fjármálaáætlunum hefur ekki verið greint frá markmiðum og mælikvörðum en jafnframt viðurkennt að mælikvarðarnir mæli ekkert endilega hversu vel hafi tekist til með stefnu stjórnvalda. Þeir eru margir hverjir mjög gagnlegir sem upplýsingatæki en á sama tíma ekki gagnlegir í samhengi við fjármálaáætlun ef ekkert í stefnu stjórnvalda hefur áhrif á viðkomandi mælikvarða. Af þessum þremur atriðum sem binda saman fjármálaáætlun eru mælikvarðarnir þau einu sem a.m.k. er reynt að setja fram. Það er jákvætt að sjá hversu mikið mælikvarðarnir hafa batnað frá fyrstu fjármálaáætlun en langt er enn í land með að mælikvarðarnir verði orðnir leiðandi í mótun stefnu stjórnvalda. Miðað við þá framför sem hefur þó orðið er ekki hægt að komast hjá því að áætla sem svo að ef kostnaður stefnu stjórnvalda væri einnig áætlaður og aðgerðum forgangsraðað væri núverandi fjármálaáætlun kannski með nytsamlegar upplýsingar fyrir Alþingi þrátt fyrir að vera ónákvæmar til að byrja með.

Mikið hefur verið talað um fjármálaferlið, þá hringrás sem byrjar fyrir hverja ríkisstjórn með fjármálastefnu til a.m.k. fimm ára. Ekki er ætlast til þess að fjármálastefna breytist nema efnahagsáfall eða þjóðarvá dynji yfir sem ógerlegt er að bregðast við með öðrum tiltækum úrræðum. Fjármálastefnan er akkeri ákvarðana stjórnvalda þegar kemur að útgjöldum, tekjuöflun, fjárfestingum, skuldbindingum og hagstjórn hins opinbera í heild. Fjármálastefnan skal byggð á grunngildum um sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi og á hverju ári leggur síðan ríkisstjórn fram fjármálaáætlun.

Bæði í umsögnum og framsetningu fjármálaáætlunar virðist gæta ákveðins misskilnings um áætlunina vegna einmitt orðsins áætlun. Fram hafa komið skoðanir um að fjármálaáætlunin sé endurskoðuð árlega og hægt að gera fullt af breytingum. Það er misskilningur vegna þess að í fjármálaáætlun á að leggja fram stefnu stjórnvalda í einstökum málefnasviðum. Stefna stjórnvalda á augljóslega og að sjálfsögðu að halda út kjörtímabilið. Þess vegna er t.d. stjórnarsáttmálinn.

Fjármálaáætlun er því alveg jafn föst í forminu og fjármálastefnan, en það sem breytist hins vegar árlega í áætluninni er hvað stefna málefnasviðanna kostar og hver ávinningur hennar er fyrir framtíðina sem getur þá haft áhrif á forgangsröðun. Það gæti verið að á næsta ári komumst við að því að eitthvert verkefni verður ódýrara og þá getum við sett önnur verkefni inn í staðinn eða flýtt einhverjum öðrum verkefnum eða ávinningurinn sé meiri sem uppfærir þá tekjur og gjöld seinni ára sem hefur aftur áhrif á forgangsröðunina. Í þessu tilviki er einmitt lykilatriðið að forgangsröðun verkefnanna sé ekki tæmandi miðað við þær fjárheimildir sem er gert ráð fyrir heldur að listinn sé lengri, helst mun lengri. Neðar á listanum geta kannski verið verkefni sem eru t.d. ekki eins nákvæmlega kostnaðarmetin eða ávinningsmetin og þá er hægt að vinna að því betur í umfjöllun nefndarinnar.

Að fjármálaáætlun sé endurskoðuð árlega er því aðallega vegna nákvæmni þar sem í fyrstu fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar eru líklega ekki mjög nákvæmar kostnaðaráætlanir fyrir fjórða ár stefnunnar en tveimur árum seinna er væntanlega mun minni vafi og því meiri nákvæmni um kostnað. Ný fjármálaáætlun á ekki að þýða nýja stefnu í málefnasviði áætlunar. Ný fjármálaáætlun á aðallega að þýða uppfærðar kostnaðartölur fyrir stefnu stjórnvalda. Á hverju ári er svo lagt fram fjárlagafrumvarp sem tekur mið af gildandi fjármálaáætlun þar sem kostnaðaráætlanir fjármálaáætlunarinnar raungerast í fjárheimildum fyrir Alþingi, þá fyrir komandi ár. Þar eru aðgerðir fjármálaáætlunar nánar útfærðar fyrir næsta ár með sundurliðaðri kostnaðaráætlun. Stefna stjórnvalda í fjármálaáætlun um að laga t.d. mönnunarvanda í heilbrigðiskerfinu gæti verið sundurliðuð í aðgerðir í menntamálum, aðbúnað á vinnustað og launabreytingar. Hver aðgerð fyrir sig væri með áætlaðan kostnað og mat á því hve mikil áhrif yrðu af hverri aðgerð í áttina að markmiði stjórnvalda um mönnun í heilbrigðiskerfinu. Aðgerðir í menntamálum gætu kannski skilað 10% aukningu til nýnema, betri aðbúnaður gæti skilað minni starfsmannaveltu og launabreytingar gætu minnkað skortinn á því starfsfólki um t.d. 50% á því ári eða eitthvað. Á heildina litið nær það þá markmiðum stjórnvalda miðað við uppsetta mælikvarða í fjármálaáætlun.

Ársskýrslur ráðherra eru síðan gríðarlega mikilvægar og ljúka fjárlagahringnum. Þar fara ráðherrar yfir það hversu vel gekk að nota fjárheimildir þingsins til að ná þeim árangri sem þeir sögðust ætla að ná. Var kostnaðurinn meiri eða minni? Var ábatinn meiri eða minni? Stóðust kostnaðaráætlanir eða ekki? Af hverju og af hverju ekki? Ef fjármálaáætlunin er ekki með kostnaðarmat og ábatagreiningu eru ársskýrslur ráðherra algjörlega gagnslausar til að meta árangur af fjárveitingum. Þær eru gagnlegar í dag af því að það kemur a.m.k. fram hver staða mælinganna er en gagnsemi þess er takmörkuð miðað við gagnsemi mælinganna sjálfra.

Að lokum á ráðherra að leggja fram eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti skýrslu um líklega þróun samfélags-, atvinnu- og umhverfisþátta og lýðfræðilegra breyta til næstu áratuga og áhrif þeirra á afkomu, fjárhagsstöðu og skuldbindingar opinberra aðila. Sú skýrsla hefur ekki enn verið lögð fram en þær tölur sem þar eru lagðar fram ættu að vera til grundvallar ýmsum lýðfræðilegum útreikningum í bæði fjármálastefnu og fjármálaáætlun.

Þá smáábendingar um hvernig þetta á allt saman að virka. Frá sjónarhóli Alþingis, þar sem fjárheimildir eru að lokum samþykktar, er núverandi framsetning á opinberum fjármálum í fjármálastefnu, fjármálaáætlun og fjárlögum algjörlega óásættanleg. Það er nauðsynlegt að gera grundvallarbreytingar á framsetningu og laga þann skort á gagnsæi sem við búum nú við. Það ferli byrjar í hverju ráðuneyti fyrir sig með stefnu málefnasviða. Sú stefna er svo send til þeirra framkvæmdaraðila sem er ætlað að ná markmiðum stefnunnar. Þaðan koma hugmyndir um aðgerðir — það geta verið hugmyndir um fleiri en eina aðgerð til að ná ákveðnu markmiði — til viðbótar aðgerðahugmyndum ráðuneytanna sjálfra. Þær aðgerðir eiga allar að vera kostnaðar- og ábatagreindar samkvæmt samræmdu fyrirkomulagi ráðuneytanna. Þegar ráðuneytin eru búin að fá tillögur allra stofnana um aðgerðir til þess að ná settum markmiðum er hver aðgerð metin með tilliti til kostnaðar og ábata og áhrifaríkustu aðgerðirnar valdar, jafnvel samansafn áhrifaríkustu aðgerðanna. Þannig er til safn aðgerða þar sem hægt er að bera saman mismunandi sviðsmyndir miðað við mögulegar lausnir. Þannig er hægt að leggja saman heildarkostnað þess að ná markmiðum stjórnvalda og auka þannig gagnsæi og nákvæmni í framsetningu fjármálaáætlunar og fjárlaga.

Eitt af vandamálum núverandi framsetningar á bæði fjármálaáætlun og fjárlögum er hversu miklir doðrantar þetta eru orðnir. Allt of mikið af efni skjalanna er óaðgengilegur texti sem erfitt er að draga stefnu stjórnvalda út úr. Einn af kostum þess að aðgerðir séu kostnaðarmetnar og þeim forgangsraðað er nákvæmni sem þá þarf færri orð til að útskýra. Nákvæmari lýsingar á verkefnum væri jafnvel hægt að vista á vefsíðu ráðuneytisins til þess að spara pláss þegar allt kemur til alls.

Að lokum ætti svo að fara eftir þingsályktun Alþingis nr. 51/145 frá 2015 um tölvutækt snið þingskjala. Það myndi spara ómælda vinnu ef framsetning opinberra fjármála væri á stöðluðu, tölvutæku sniði.

Þetta er fjármálaáætlun eins og venjulega. Fyrsta fjármálaáætlunin var gerð árið 2016 fyrir árin 2017–2021. Sú áætlun var 219 blaðsíður, fjallaði mjög almennt um stefnu og markmið hvers málefnasviðs og innihélt enga mælikvarða. Sú fjármálaáætlun sem við fjöllum um hérna er 392 blaðsíður og ætla mætti að hún væri eitthvað innihaldsríkari. Kaflanum um efnahagsmál er vissulega fagnað af ýmsum umsagnaraðilum en þegar kemur að raunverulegu, haldbæru innihaldi um stefnu stjórnvalda og kostnaðaráætlun vegna þeirrar stefnu sem Alþingi á að samþykkja er þessi tillaga nákvæmlega jafn innihaldslaus og fyrsta fjármálaáætlunin. Það efni sem þingið þarf til þess að taka upplýsta ákvörðun um útgjaldaramma næstu ára vantar einfaldlega. Ég get vitnað í álit mín um fyrri fjármálaáætlanir þar sem ég segi nákvæmlega sömu hlutina. Það vantar forgangsröðunina. Það vantar kostnaðargreininguna bæði fyrir fjármálaáætlun 2019–2023 og fyrir fjármálaáætlun 2018–2022.

Ekki trúa mér, ég er nú stjórnmálamaður og almennt er mér ekki treystandi, en þetta hefur t.d. Ríkisendurskoðun að segja um fjármálaáætlun 2018–2022, með leyfi forseta:

„Markmiðin og viðmiðin fyrir þau eru vissulega byggð á hugmyndum og tillögum stofnana hvers málefnasviðs og málaflokks en efast má um að í öllum tilvikum liggi þar að baki ítarleg kostnaðargreining þannig að fullyrða megi að þau rúmist innan fjárhagsramma áætlunarinnar.“

Þetta eru rosalega stór orð. Við erum að fá uppástungur um kostnað ákveðins málefnasviðs og Ríkisendurskoðun segir einfaldlega að hún hafi ekki hugmynd um hvort sá rammi standist eða ekki, hún viti ekkert hvað við erum að samþykkja. Með öðrum orðum: Ef það er engin kostnaðargreining, hvernig getum við þá vitað að útgjaldarammarnir dugi fyrir þeim verkefnum og þeim árangri sem markmiðunum er ætlað að ná?

Ég ætla að geyma einn kafla, um kjarasamningana, sem ég tek (Gripið fram í.) kannski í seinni ræðu. Ég ætla að taka síðasta kaflann, um tillögur meiri hluta og málsmeðferð fjárlaganna, en bíðið spennt eftir kaflanum um kjarasamningana. Ef þið viljið aðeins fá forskot á sæluna er nefndarálitið í rekkanum hérna við hliðina, en núna eru það tillögur meiri hluta og málsmeðferð fjárlaganefndar.

Þann 26. mars 2019 hélt ég ræðu um fjármálaáætlun sem hófst á þeim orðum að hér væri verið að fjalla um úrelta fjármálaáætlun. Í kjölfarið kallaði fjárlaganefnd eftir umsögnum og fékk til sín fjölda gesta til þess að fjalla um úrelta fjármálaáætlun. Fimmtudaginn 23. maí 2019 kl. 14 komu síðustu gestir á fund fjárlaganefndar vegna fjármálaáætlunar, utan ráðuneyta. Það voru Sigríður Mogensen frá Samtökum iðnaðarins og Stefán Björnsson og Haukur Steinn Logason frá Samtökum leikjaframleiðenda. Gestirnir fóru yfir umsagnir sínar og ýmis málefni nýsköpunar í hugbúnaðariðnaðinum og svöruðu spurningum nefndarmanna. En það var síðan ekki fyrr en 7. júní sl. sem tillögur að uppfærslu á fjármálaáætlun komu loksins til fjárlaganefndar, fyrir mín augu. Þó að þau hafi verið búin til 6. júní fékk ég þær ekki fyrr en 7. júní. Það er uppfærsla sem engar umsagnir eru til um, uppfærsla sem strax var sagt að yrði löguð. Sú lagfæring var kynnt af meiri hluta fjárlaganefndar þann 19. júní í um það bil klukkutíma áður en málið var afgreitt úr nefnd. Almennt séð eru tillögur ríkisstjórnarinnar og meiri hlutans skerðingar miðað við framlagða fjármálaáætlun.

Ég vil gera nokkrar athugasemdir við nefndarálit meiri hlutans sem ég tek þó undir að nokkru leyti. Í áliti meiri hluta er vísað í eftirfylgni vegna athugasemda við fyrri áætlun. Þar er þó ekkert minnst á það lykilatriði sem vantar í fjármálaáætlun sem er forgangsröðunarlistinn en þó minnist meiri hlutinn á nauðsyn þess að endurbæta greinargerð vegna kostnaðar- og ábatagreiningar sem er skref í rétta átt. Án þessarar kostnaðar- og ábatagreiningar og forgangsröðunar verkefna munum við endalaust tala um einhverjar peningatölur sem hækka eða lækka án þess að hafa hugmynd um hvaða afleiðingar það hefur.

Í áliti meiri hluta er fjallað ítarlega um álit fjármálaráðs og sérstaklega vikið að spennitreyjunni títtnefndu og að áætlunin sé alltaf sett í gólf afkomumarkmiðs fjármálastefnunnar. Núverandi áætlun, samkvæmt tillögu meiri hluta fjárlaganefndar, er enn með áætlunina í gólfi afkomumarkmiðs fjármálastefnu. Nú er hins vegar búið að bæta við óvissusvigrúmi sem er einhvers konar tilraun til að smeygja sér úr spennitreyjunni. Það gengur hins vegar ekki upp því að óvissusvigrúmið má bara nota ef hagkerfið fer undir þær hagspár sem miðað er við. Það má ekki nota það ef kostnaðarmat stjórnvalda stenst ekki. Þannig er ekki gert ráð fyrir neinu svigrúmi ef allt fer samkvæmt spám í hagkerfinu en áætlanir stjórnvalda standast ekki. En við erum að sjálfsögðu ekki með kostnaðaráætlun stjórnvalda þannig að við höfum ekki hugmynd um hvort þær standist eða ekki þegar allt kemur til alls. En þarna er samt spennitreyja því að ef við værum með kostnaðaráætlun stjórnvalda og allt færi eftir kúnstarinnar reglum í hagkerfinu er þar spennitreyja af því að fjármálaáætlun er enn í gólfi fjármálastefnu afkomuviðmiðs.

Það vekur náttúrlega athygli mína að greining meiri hluta um þróun útgjalda hins opinbera sé miðuð við árið 2011 þegar einmitt var búið að fara í mikinn niðurskurð vegna efnahagshrunsins. Það ár er ekki góður mælikvarði á útgjöld hins opinbera og þar af leiðandi er samanburður á þróun útgjalda frá því ári heldur ekki góður.

Meiri hlutinn gerir ýmsar breytingartillögur, margar mjög góðar. Margar eiga það sameiginlegt að vera samdráttur frá áður boðuðum útgjaldavexti. Með öðrum orðum er minni peningur til þess að gera sömu hlutina því að ekki er gerð grein fyrir því hvaða verkefni detta út af borðinu, enda vantar enn og aftur forgangsröðunarlistann. Þetta er t.d. samdráttur í átaki til loftslagsmála upp á rúman milljarð og 1,5 milljarða lækkun til heilbrigðisþjónustu utan sjúkrahúsa miðað við framlagða fjármálaáætlun síðan í mars. Í einhverjum tilfellum er þó minnst á verkefni sem koma seinna til framkvæmda en áætlað var, t.d. kaup á þyrlum, hliðrun á samgönguframkvæmdum og tafir á uppbyggingu við nýjan Landspítala. Eitt alvarlegasta dæmið varðar hins vegar hjúkrunarheimili en eftir að fjármálaáætlun var lögð fram var fjárlaganefnd tilkynnt að það vantaði rekstrarfé upp á 1,1 milljarð kr. árið 2023 og 3,5 milljarða kr. árið 2024 í þau hjúkrunarheimili sem ætlunin var að klára á áætlunartímabilinu, bara í rekstrarfé. Meiri hlutinn leggur til endurskipulagningu á því málefnasviði þar sem á að bæta nýtingu þegar byggðra heimila, sem er svo sem gott og blessað, en afleiðingin er að upphæðirnar sem eru lagðar til í málefnasvið hjúkrunar- og endurhæfingarþjónustu eru algjörlega marklausar. Í þær upphæðir vantar enn rekstrarféð á seinni hluta áætlunarinnar en það er ekki víst hvort þarf það rekstrarfé þar sem þau hjúkrunarheimili verða kannski ekkert byggð þar sem það á að nýta önnur heimili betur, þau sem eru þegar til staðar. Maður veit ekkert í hvaða átt er verið að toga upphæðirnar fram eða til baka, hvort það vantar rekstrarfé eða hvort það sé hægt að nýta þau heimili sem eru til staðar betur eða ekki. Það er bara ákveðin ágiskun og á sama hátt eru þá upphæðirnar í því málefnasviði algjör ágiskun eins og allt annað svo sem en sérstaklega athugavert í þessu því að það er svo augljóst.

Hvort þau markmið standist skiptir hins vegar síðan öllu máli um hvort það sé hægt að leysa fráflæðisvanda Landspítalans sem myndi síðan spara rosalega mikinn pening ef vel heppnaðist. Það er tenging þarna við önnur málefnasvið — ef gengur vel og gengur allt mun betur og kostar minni pening — en einhverra hluta vegna erum við enn þá í hálfgerðu limbói hvað þetta málefnasvið og þennan vanda varðar.

Undarlegasta tillagan er hins vegar samdráttur á málefnasviði almenna varasjóðsins og sértækra fjárráðstafana. Þar er gert ráð fyrir því að útgjöld dragist saman um 17,9 milljarða án þess þó að lækka almenna varasjóðinn. Hvaða sértæku fjárráðstafanir er verið að lækka er ekki enn vitað en til greina koma sértækar fjárráðstafanir eða afskriftir skattkrafna. Hert skatteftirlit á t.d. að skila 10,2 milljörðum sem er stórkostlega merkilegt að hafi ekki orðið að tillögu fyrr en kreppti að í efnahagnum. Þá fyrst á greinilega að láta þá sem svíkja undan skatti borga sinn skerf. Þó er ekki augljóst að hert skatteftirlit beri niður á þetta málefnasvið þar sem afskriftir skattkrafna skilgreinast í fjármálaáætlun á þann hátt, með leyfi forseta, að „um er að ræða fjárheimild á móti gjaldfærslu á bæði beinum afskriftum krafna sem taldar eru sannanlega tapaðar, t.d. vegna gjaldþrota, og óbeinum afskriftum þar sem kröfur eru færðar niður um tiltekinn hluta sem reynslan hefur leitt í ljós að muni að líkindum ekki innheimtast“. Ég efast um að hert skatteftirlit komi þarna niður og þá eru aftur 10,2 milljarðar sem ég hef ekki hugmynd um hvert fara.

Umfangsmesti liður þessa málefnasviðs fjallar um „áætluð framlög í rekstur og tilfærslur“ sem virðast að hluta til vera almenni varasjóðurinn og að meiri hluta til eitthvað annað. Að minnsta kosti eru þarna 18 milljarðar sem ekki er sagt í fjármálaáætlun í hvað áttu að fara en hverfa til þess að lagfæra afkomu ríkissjóðs. Það er mjög margt sem er á huldu í þessu málefnasviði. Ég veit ekkert í hvað þessir 18 milljarðar áttu að fara og hvers vegna í ósköpunum þeir geta bara horfið án þess að eitthvað gerist.

Að lokum er fjallað um framlag til opinberrar þróunarsamvinnu. Þetta er markmið samkvæmt stjórnarsáttmála um að skila 0,35% af vergum þjóðartekjum árið 2022. Með þessari fjármálaáætlun er hins vegar stefnt að því að skila 0,34% af vergum þjóðartekjum til þróunarsamvinnu. Það er hins vegar stefna stjórnvalda samkvæmt fjármálaáætlun, þar sem stefna stjórnvalda er einmitt kostnaðarmetin og sett fram með markmiðum og mælikvörðum, að ná ekki markmiðum stjórnarsáttmálans. Samkvæmt breytingartillögum meiri hlutans verður að tryggja að markmið stjórnarsáttmálans náist næst. Ekki núna, heldur næst, ekki þegar stjórnvöld setja fram aðgerðir um hvernig þau ætla að ná stefnu sinni, nei, heldur næst.

Þetta er fjármálaáætlun stjórnvalda þar sem við fáum ekki að sjá stefnu stjórnvalda í fallegri, forgangsraðaðri, kostnaðarmetinni og ábatagreindri útfærslu, einhverjum lista þar sem við gætum séð með skýrum hætti hvernig stjórnvöld ætli að ná settum markmiðum. Það vantar algjörlega, kannski fáum við það næst. Ég efast um það, en ég vona. Ég held áfram að skammast í því að ekki sé farið eftir lögum um opinber fjármál því að kannski verður það gert næst. Ég efast um það, en vona. Nýsköpunarfyrirtækin okkar eru að fara úr landi af því að ekkert breytist. Kannski breytist eitthvað næst. Ég efast um það en held áfram að vona af því að ef við hættum að reyna breytist örugglega ekki neitt.