149. löggjafarþing — 130. fundur,  28. ág. 2019.

ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, nr. 93/2017, um breytingu á IV. viðauka (Orka) við EES-samninginn.

777. mál
[16:07]
Horfa

fjármála- og efnahagsráðherra (Bjarni Benediktsson) (S):

Virðulegi forseti. Eins og þekkt er hefur umræða um þetta mál dregist mjög á langinn og skilst mér að nú sé svo komið að umræðan er orðin sú lengsta í þingsögunni. Því mætti halda fram að með því að blanda sér í umræðuna á þessu stigi máls væru menn að bera í bakkafullan lækinn en ég hef kosið engu að síður að nýta tækifærið til að koma nokkrum orðum að í umræðunni þótt málið hafi efnislega verið borið uppi af utanríkisráðherra og að hluta til af iðnaðarráðherra varðandi þau efni sem verða á dagskrá þingsins á morgun. Ég vil beina athygli að atriðum sem varða m.a. hina þinglegu meðferð þótt ég ætli að koma við nokkur önnur atriði í leiðinni sem mér finnst að skipti miklu máli undir lok umræðunnar.

Mig langar að láta þess getið í upphafi að mér hafa lengi verið hugleiknar þær leikreglur sem þingið hefur sett sér um meðferð EES-mála hér á þinginu. Ég rakst fyrir ákveðna tilviljun á gamla grein eftir mig frá árinu 2006 þar sem ég vek athygli á mikilvægi þess að þingið byggi upp getu til þess að leggja sjálfstætt mat á þjóðréttarlegar skuldbindingar og innleiðingu EES-gerða þegar þær koma hér til meðhöndlunar.

Síðan vil ég nefna sömuleiðis að 8. október 2008 kom út skýrsla utanríkismálanefndar, á þeim tíma var ég formaður í utanríkismálanefnd, um fyrirkomulag á þinglegri meðferð EES-mála. Í skýrslunni er komist að nokkrum meginniðurstöðum sem er að finna fremst í máli hennar, m.a. að gildandi reglum um þinglega meðferð EES-mála hafi ekki verið fylgt hin síðari ár, að nánast engin upplýsingagjöf hafi átt sér stað um mál á tillögu- eða mótunarstigi í EES-samstarfinu um árabil, að fjölmargar ESB-gerðir, tilskipanir og reglugerðir hafi verið teknar inn í EES-samninginn án þess að tryggt væri að Alþingi væri fyrir fram upplýst um tilvist þeirra hjá framkvæmdastjórn Evrópusambandsins eða að til stæði að innleiða þær yfir höfuð í EES-samninginn og eins líka að hlutverk Alþingis í framkvæmd samningsins hefði minnkað með árunum. Í ákveðnum tilvikum hefði afgreiðsla EES-mála á Alþingi nánast orðið að formsatriði.

Þetta voru mjög alvarlegar athugasemdir og það var ekki að tilefnislausu sem þessi skýrsla var tekin saman, heldur var þetta upplifun mín sem formanns í utanríkismálanefnd. Af þessari ástæðu, eins og hér hefur verið drepið á, gerðum við verulegar breytingar á framkvæmd þessara mála frá og með þeim tíma. Það þurfti ekki að öllu leyti að semja nýjar reglur. Það þurfti bara einfaldlega að fara eftir reglunum sem höfðu verið settar og ekki fylgt og skerpa síðan á öðrum framkvæmdaratriðum. Sú vinna hefur haldið áfram og ég veit að í núverandi utanríkismálanefnd hefur enn verið hert á reglunum, núna síðast t.d. um það atriði að menn komi ekki með innleiðingarmál í þeim búningi en laumi síðan inn öðrum breytingum sem tengjast ekki tilskipunum eða reglugerðum og segi: Þetta er hluti af samningsskuldbindingum okkar í EES-málum, heldur vilja menn fá málin tær.

Það er auðvitað í sjálfu sér lítið atriði við hliðina á hinu sem ég var að nefna, sem er að það hafði tíðkast um árabil að þingið hafði ekki einu sinni verið haft með í ráðum. Því höfðu ekki verið kynnt áform um að taka upp í EES-samninginn stærðarinnar mál og menn stóðu frammi fyrir því að það var búið að binda hendur þingsins nánast, auðvitað alltaf til staðar hinn stjórnskipulegi fyrirvari sem er mikilvægur en ég ætla að koma aðeins inn á það hér á eftir, og búið að ganga frá málinu í sameiginlegu EES-nefndinni.

Eftir að þessar breytingar voru gerðar — það gerðist ekki alveg átakalaust vegna þess að utanríkisráðuneytið á þeim tíma sem fer fyrir okkar hönd í þessum málum hafði áhyggjur af því að þetta myndi lengja mjög málsmeðferðina — og eftir að samkomulag tókst um það nákvæmlega hvernig við ætluðum að framfylgja þeim breytingum fóru málin í nýjan farveg.

Eitt af þeim málum sem fór inn í nýja farveginn var það mál sem við erum hér enn þá að ræða um. Því var flaggað hér gagnvart þinginu eins og menn þekkja og þegar menn skoða þingsályktunartillöguna sjálfa og fara í fylgiskjalalistann má í raun og veru rekja langa sögu samskipta við þingið um efnisatriði þessa máls.

Það er dálítið fróðleg lesning að fara inn í fylgiskjölin og skoða eitt og annað. Má ég nefna t.d. bréf frá utanríkismálanefnd til utanríkisráðherra um að menn hafi tekið málið til skoðunar. Samskipti vegna málsins byggja á mörgum minnisblöðum sem gerð voru í utanríkisráðuneytistíð Gunnars Braga Sveinssonar og þar voru færð sterk rök fyrir því að með þeim hætti sem til stæði að innleiða málið þyrfti ekki að hafa áhyggjur af stjórnskipulegum álitaefnum og að hagsmuna Íslands hefði verið gætt í mörgu tilliti, m.a. varðandi eðlilegar undanþágur svo sem eins og varðandi jarðgas og fleira. Málið hafði gengið til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og til atvinnuveganefndar og það endaði sem sagt með því að formaður utanríkismálanefndar sendi utanríkisráðherra þess tíma í september 2016, sem var Lilja Alfreðsdóttir, hæstv. menntamálaráðherra í dag, bréf þar sem meginefnið er að menn hafi lagt blessun sína yfir að málið verði klárað í sameiginlegu EES-nefndinni sem síðan gerist í kjölfarið. Með því ganga menn út frá því í sameiginlegu nefndinni eftir þessa þinglegu meðferð að þau helstu álitamál sem upp hafi komið við skoðunina, og hún hafði staðið yfir frá, vil ég segja, a.m.k. 2012, 2013, hafi verið athuguð og blessuð af þinginu.

Í því samhengi er sérstakt að það gerist í þinglegri meðferð að það þurfi að fara í jafn mikla efnislega umræðu um mál eins og hér hefur orðið raunin. Það er hins vegar sjálfsagt að gera það ef tilefni þykir til og það höfum við verið að gera. Þannig var málinu frestað á þingmálaskrá veturinn 2017–2018, kemur inn á þingmálaskrána aftur veturinn 2018–2019, vegna þess að menn vildu gefa sér frekari tíma í að leita álits um þau efnisatriði sem m.a. höfðu orðið að umtalsefni í almennri umræðu hér á landi og menn þekktu, að því er ég tel, að hluta til úr umræðunni frá Noregi.

Þannig kemur málið hingað inn með álitsgerðum sem hægt er að vísa til í fylgiskjölum og undir þinglegri meðferð málsins var sömuleiðis sótt út fyrir veggi þingsins og fengnar fleiri álitsgerðir. Ég get nefnt álitsgerð þeirra Friðriks Árna Friðrikssonar Hirsts og Stefáns Más Stefánssonar frá 19. mars og önnur er hér frá Skúla Magnússyni, dósent við lagadeild háskólans, sem er sömuleiðis dagsett í mars 2019. Ég get nefnt aðra álitsgerð frá Davíð Þór Björgvinssyni, sömuleiðis frá því í mars 2019. Engin þessara álitsgerða segir að málið stangist á við stjórnarskrá, engin þeirra. Í álitsgerð Skúla Magnússonar sem er afar ítarleg og er upp á 41 blaðsíðu segir í lokin, með leyfi forseta:

„Samkvæmt öllu framangreindu er það niðurstaða mín að framsal valdheimilda með innleiðingu 7., 8. og 9. gr. reglugerðar (EB) nr. 713/2009 um að koma á fót Samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði (ACER), eins og reglugerðin hefur verið löguð að EES-samningnum með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 93/2017, myndi samræmast íslenskum stjórnlögum.“

Efnislega sama niðurstaða er hjá Davíð Þór Björgvinssyni en það er hins vegar sleginn ákveðinn fyrirvari í álitsgerð þeirra Friðriks Árna og Stefáns Más þar sem segir að höfundar telji vafa undirorpið hvort valdframsalið gangi lengra en rúmist innan ákvæða stjórnarskrárinnar miðað við núverandi aðstæður og forsendur EES-samningsins.

Það er velt upp ákveðnum vafa. Mér finnst sem nánast öll umræðan um þetta mál hafi snúist um þessa setningu, að það kunni að vera einhver vafi, á meðan við höfum á hina höndina hverja álitsgerðina á eftir annarri frá mjög málsmetandi lögfræðingum um að málið standist stjórnarskrá. Ég vek athygli á því að þær álitsgerðir gera engan áskilnað um einhverja bókun hjá EES-nefndinni. Þær gera heldur engan áskilnað um það að landið tengist ekki innri raforkumarkaði Evrópusambandsins heldur ganga beinlínis út frá því að jafnvel þótt engir fyrirvarar verði slegnir og jafnvel þótt raforkukerfi Íslands tengdist raforkukerfi Evrópusambandsins myndi innleiðingin eins og hún er hér kynnt standast stjórnarskrána. Það er beinlínis út frá því gengið. Þetta er mjög mikilvægt atriði. Það er ekki gerður áskilnaður um að málið verði aftur skoðað síðar ef til stendur að tengjast o.s.frv., heldur erum við hér með hvert lögfræðiálitið á eftir öðru sem gengur í þessa átt. Þetta finnst mér að þurfi að komast að hér undir lok umræðunnar.

Ég ætla sömuleiðis að nefna að efnislega erum við í sömu umræðunni og þegar utanríkismálanefnd skoðaði málið á sínum tíma vegna þess að þá var vísað í álitsgerðir varðandi fjármálamarkaðinn sem skilgreina með hvaða hætti framsal geti átt sér stað til að það klagi ekki upp á stjórnarskrána.

Hafandi sagt þetta tel ég að það sé allt of mikið gert úr stjórnarskrárþættinum en þá eru aðrar spurningar eftir sem eru réttmætar og menn þurfa að svara hér í þinglegri meðferð og þurfa ekkert að kvarta undan að séu teknar til umræðu sem t.d. varða það hvort mönnum verði gert skylt eftir innleiðingu þriðja orkupakkans að tengjast markaðnum. Ég tel að ekkert sé fram komið í málinu sem geri það trúverðugt að Evrópurétti eða að það fylgi einhvers konar þjóðréttarleg skuldbinding um skyldur okkar til þess. Ég læt duga að vísa bara til þeirra fjölmörgu álita sem hafa komið fram í þinginu um það atriði.

Þrátt fyrir að við höfum hvort tveggja, hverja álitsgerðinni á eftir annarri um að það þurfi enga fyrirvara eða bókun eða neitt slíkt, hefur það engu að síður verið gert undir meðferð þessa máls hjá hæstv. iðnaðarráðherra og sömuleiðis hæstv. utanríkisráðherra að standa að þeirri bókun sem hér hefur verið margrædd til að undirstrika þetta. Það er sameiginleg bókun allra EFTA-ríkjanna. Menn geta deilt um það hversu mikilvæg hún er og ef við skoðum álitsgerðirnar, hverja á eftir annarri, er hún samkvæmt þeim í sjálfu sér óþörf. Engu að síður til að undirbyggja málið enn frekar og leggja traustari grundvöll undir ákvarðanatöku á þinginu og til þess að koma til móts við áhyggjur þeirra sem telja þetta enn ekki nógu skýrt er þetta nú gert og frekari yfirlýsingar fengnar um hvernig aðrir horfi á þetta framkvæmdastjórnarmegin.

Ég tel að málið hafi að þessu leytinu til verið afar vel undirbúið, að öllum helstu áhyggjuefnum manna hafi verið svarað. Inn í umræðuna hafi blandast fjölmörg atriði sem hafa gríðarlega mikla þýðingu fyrir land og þjóð og varða annars vegar framkvæmd EES-samningsins, sem við eigum áfram að ræða, og hins vegar um orkustefnu, orkunýtingu á Íslandi, neytendamál og margt annað þess háttar sem við eigum áfram að ræða sömuleiðis. En ég tel að flest þeirra atriða sem hafa verið rædd í því samhengi séu ótengd umræðunni um það þingskjal, þessa tillögu til þingsályktunar, sem hér er undir.

Mig langar til að nota tækifærið og láta þess sömuleiðis getið, af því að hér hefur mikið verið rætt um að þennan ágreining væri mjög einfalt að leysa með beitingu 102. gr., að það er alveg augljóst í mínum huga að sá réttur sem hvílir í þeirri grein er að sjálfsögðu forsenda þess að samstarf okkar um Evrópska efnahagssvæðið standist íslenska stjórnarskrá. Sá réttur að beita greininni er óumdeildur. Hann er beinlínis forsenda fyrir því að samstarfið hafi gengið fram til þessa. Hins vegar skiptir máli að menn fari að reglum um þinglega meðferð EES-mála þannig að við lendum ekki ítrekað í þeirri stöðu að þurfa að grípa inn í mál þegar þau eru gengin það langt að 102. gr. sé eina úrræðið, eini kosturinn til að grípa inn í málið. Ég myndi hins vegar alltaf mæla með því að það yrði gert ef þess væri þörf. Ég tel einfaldlega ekki að þörf sé til staðar til að ganga svo langt að þessu sinni.

Það er síðan til mikillar umhugsunar í því efni að verði farið niður þá braut einn góðan veðurdag geta skapast dálítið flóknar aðstæður. Það liggur í því að náist ekki samkomulag um þau atriði sem þá verða umdeild eru allir í sama bátnum EFTA-megin, Ísland, Noregur og Liechtenstein. Mögulegar afleiðingar af því, hversu víðtækar sem þær kynnu að verða, hafa menn rætt og ég er ekki einn þeirra sem halda því fram að EES-samningurinn yrði allur í uppnámi vegna þess, heldur þvert á móti að menn myndu leggja mikið á sig til að finna lausn. En takist ekki að finna lausn vegna einhvers grundvallarágreinings eru afleiðingar þess ekki einangraðar við þann sem ber upp greinina og mótmælir því að aflétta stjórnskipulegum fyrirvara, t.d. í þessu tilviki ekki bundnar við Ísland eitt heldur munu áhrifin varða öll EFTA-ríkin. Þetta er hægt að kalla ákveðinn galla á fyrirkomulagi þessa samstarfs sem mér finnst að við mættum gefa gaum og velta fyrir okkur hvernig mætti bæta úr í framtíðinni. En það verður augljóslega ekki gert í þinglegri meðferð að þessu sinni.

Ég vil sömuleiðis taka fram að ég hef margoft verið gagnrýninn á ýmislegt sem varðar framkvæmd EES-samningsins. Ég vísa í þá skýrslu sem við gáfum út haustið 2008 og féll eflaust í skuggann af öðrum miklu stærri atburðum á þeim tíma. Ég vísa sömuleiðis í fyrirvara sem ég hef slegið hér í hverju málinu á eftir öðru þar sem Evrópusambandið hefur ætlast til þess að við undirgöngumst boðvald evrópskra stofnana sem þá er verið að koma á fót og við höfum tekið mörg ár í að berjast fyrir því að réttur okkar til tvíhliða lausnar væri virtur. Fyrir þessu eru nokkur dæmi og svo eru önnur alvarleg mál sem hafa komið upp í þinginu og hafa kannski ekki fengið nægilegt svigrúm í umræðu vegna þess að við höfum beinlínis staðið frammi fyrir því að þurfa að innleiða Evrópulöggjöf eða aðlaga íslenska löggjöf að Evrópulöggjöfinni án þess að hafa skuldbundið okkur til þess í sameiginlegu EES-nefndinni. Við höfum staðið frammi fyrir afleiðingum af því án þess að hafa nokkurn tímann skuldbundið okkur. Þetta eru allt atriði sem við þurfum að skoða og varða framkvæmd samningsins.

En í þessu tiltekna máli, enn og aftur, tel ég að málið hafi verið vel undirbúið, vel reifað og það þurfi að horfa til allra þeirra álitsgerða sem hafa borist þinginu ef menn ætla að hafa eitthvert jafnvægi í umræðunni. Ég tel að það séu engin stjórnarskrárleg álitamál uppi sem við þurfum að hafa þungar áhyggjur af. Ég heyri að það eru til fræðimenn sem segja vissan vafa uppi ef við síðar tengjumst, en við höfum brugðist við því með ákveðnum hætti sem ég ætla ekki að fara út í og kemur fram í frumvarpstextum og bókunum og þannig gætt að öllum helstu áhyggjuefnum.

Það verða mín lokaorð hér, við höfum gætt að áhyggjuefnum manna og þau áhyggjuefni sem fram hafa komið í umræðunni og snerta ekki beint orkupakka þrjú, þessa þingsályktunartillögu og meðfylgjandi frumvörp verða áfram í umræðunni á Íslandi og þau snúa að framkvæmd EES-samningsins og orkumálum í víðara samhengi. Þar er umræðan langt því frá að vera tæmd með atkvæðagreiðslu um þetta mál.