Bráðabirgðaútgáfa.

150. löggjafarþing — 18. fundur,  15. okt. 2019.

framkvæmd EES-samningsins.

222. mál
[14:06]
Horfa

utanríkisráðherra (Guðlaugur Þór Þórðarson) (S):

Virðulegur forseti. Verði því ekki andmælt af hálfu hv. þingmanna hyggst ég fjalla um tvö dagskrármál í einni og sömu ræðunni. Fjalla bæði málin um framkvæmd EES-samningsins af hálfu okkar Íslendinga. Annars vegar er um að ræða sérstaka skýrslu um framkvæmd EES-samningsins sem nú er gefin Alþingi í fyrsta sinn. Fram til þessa hefur slík upplýsingagjöf fallið undir skýrslu utanríkisráðherra um utanríkismál. Að mínu mati fer afskaplega vel á því að Alþingi sé sérstaklega gerð grein fyrir framkvæmd EES-samningsins með árlegri skýrslu og umræðu í þingsal. Það undirstrikar mikilvægi þessa einstaka samnings fyrir okkur Íslendinga. Hins vegar hyggst ég fjalla um nýútkomna skýrslu um kosti og galla aðildar Íslands að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið.

Síðarnefnda skýrslan, sem verður þá tekin fyrst til umfjöllunar, er unnin samkvæmt beiðni frá hv. þm. Ólafi Ísleifssyni og fleiri hv. þingmönnum, þess efnis að utanríkisráðherra flytti Alþingi skýrslu um kosti og galla aðildar Íslands að EES-samningnum og þau áhrif sem samningurinn hefur haft hér á landi. Beiðnin var upphaflega lögð fram á 148. löggjafarþingi og endurflutt á 149. löggjafarþingi.

Aldarfjórðungsafmæli EES-samningsins var gott tilefni til að ráðast í slíka úttekt. Við höfum á síðustu 25 árum notið ríkulega góðs af kostum EES-samningsins. Þá er ég ekki bara að vísa til aukningar í landsframleiðslu og ráðstöfunartekna einstaklinga samhliða stórauknum útflutningi og utanríkisverslun almennt. EES-samningurinn hefur einnig fært okkur umbætur á laga- og samkeppnisumhverfi, bæði fyrir neytendur og atvinnulífið, sem við í dag teljum sjálfsagðar að ónefndum fjölmörgum tækifærum á sviði vísinda, rannsókna og menntamála. Það er svo margt í okkar umhverfi og í daglegu lífi sem við teljum sjálfsagt en er í reynd grundvallað á þeim réttindum sem við njótum samkvæmt EES-samningnum. Ekki síst af þessum sökum er mikilvægt að efna til almennrar umræðu um EES-samninginn og þýðingu hans fyrir Ísland.

Til að bregðast við áðurnefndri beiðni ákvað ég að skipa þriggja manna starfshóp undir forystu Björns Bjarnasonar en auk hans voru í hópnum þær Bergþóra Halldórsdóttir og Kristrún Heimisdóttir. Í erindisbréfi til starfshópsins kom fram að efnistök skýrslunnar skyldu fyrst og fremst taka mið af eftirfarandi:

Í fyrsta lagi yrði tekið saman yfirlit yfir og mat lagt á þann ávinning sem Ísland hefur haft af þátttökunni í EES-samstarfinu og þau helstu úrlausnarefni sem stjórnvöld hafa tekist á við í framkvæmd EES-samningsins.

Í öðru lagi yrði lagt mat á lagarammann sem hefur verið innleiddur á Íslandi á þeim sviðum sem EES-samningurinn nær yfir, en viðskiptalegir, efnahagslegir, pólitískir og lýðræðislegir þættir greindir að auki.

Í þriðja lagi að litið yrði til þróunar í samskiptum EES/EFTA-ríkja og ESB. Lagt verði mat á breytingar vegna úrsagnar Breta úr ESB og litið til stöðu samskipta ESB og Svisslendinga.

Í fjórða lagi að tekið yrði mið af þeim skýrslum sem komið hafa út á síðastliðnum árum sem fjalla um samskipti Íslands og ESB og svo að litið yrði til skýrslu Norðmanna um samband Noregs við ESB.

Í fimmta lagi að tekin yrði saman heimildaskrá um skýrslur og fræðiritgerðir sem tengjast aðild Íslands að EES-samningnum.

Skýrsla starfshópsins liggur nú fyrir og er lögð fram sem fylgiskjal við þá skýrslu sem hér er til umfjöllunar. Skýrsla starfshópsins skiptist í sjö eftirfarandi meginkafla: Í fyrsta kafla er lýst sögulegum aðdraganda þess að Ísland hóf viðræður um aðild að EES á árinu 1989.

Í öðrum kafla skýrslunnar er m.a. gerð grein fyrir því hvernig staðið er að framkvæmd EES-samningsins og hver áhrif aðildarinnar hafi verið hér á landi.

Í þriðja kafla er fjallað um hvaða áhrif aðild að EES hefur haft hvað varðar hinar þrjár greinar ríkisvaldsins; framkvæmdarvald, löggjafarvald og dómsvald.

Í fjórða kafla er einstökum sviðum EES-samningsins lýst og gerð grein fyrir þróun þeirra með upptöku nýrra gerða í samninginn.

Í fimmta kafla er fjallað um tveggja stoða kerfi EES-samningsins, m.a. er gerð grein fyrir stofnanakerfi samningsins í EFTA-stoðinni og lýst þeirri þróun sem hefur orðið á stofnanakerfi ESB og hvernig sú þróun hefur verið endurspegluð í EFTA-stoðinni.

Í sjötta kafla er fjallað um íslenskar eftirlitsstofnanir sem gegna hlutverki á grundvelli EES-samningsins, þátttöku Sambands íslenskra sveitarfélaga í Evrópusamstarfi, Uppbyggingarsjóði EES og ríki í Vestur-Evrópu sem eru eða verða fyrirsjáanlega í næstu framtíð utan EES-samstarfsins.

Loks er í sjöunda kafla fjallað um þróun íslensks löggjafarstarfs vegna EES frá árinu 1992 og til dagsins í dag.

Starfshópurinn telur ýmis tækifæri vera til úrbóta þegar kemur að framkvæmd samningsins og setur hann fram 15 úrbótapunkta í því sambandi. Í þeim tillögum miðar flest að því að áhersla verði lögð á þau atriði sem mestu máli skipta fyrir íslenska hagsmuni og að skerpt verði á faglegri umgjörð um aðild Íslands að samningnum og stjórnsýslu sem honum tengist.

Virðulegi forseti. Með skýrslu starfshópsins er lagður grundvöllur að upplýstu samtali um þau áhrif sem samningurinn hefur haft hér á landi og þær áskoranir sem Ísland stendur frammi fyrir í tengslum við aðild að samningnum. Niðurstaða starfshópsins er afdráttarlaus. Íslenskt þjóðfélag hefur tekið stakkaskiptum við aðild að EES og fram kemur að allir viðmælendur starfshópsins, aðrir en fulltrúar samtakanna Frjálst land hér á landi og Nei til EU í Noregi, hafi talið EES-samninginn vera til gagns og ávinnings fyrir þá sem innan ramma hans starfa.

Í aðfaraorðum skýrslunnar er tekið fram að hópurinn leitaðist við að setjast ekki í dómarasæti um kosti og galla EES-samstarfsins heldur draga fram staðreyndir svo að lesendur skýrslu hans gerðu sjálfir upp hug sinn. Leitast hafi verið við að gera skipulega grein fyrir málum sem reynst hafa flókin og erfið úrlausnar en tengjast EES-aðildinni á einn eða annan hátt. Markmiðið væri að auðvelda stjórnmálamönnum og öllum almenningi að vega og meta réttindi, skyldur og ávinning íslensku þjóðarinnar af EES-aðildinni.

Að mínu mati markar þessi skýrsla starfshópsins vatnaskil í umræðu um EES-samninginn hér á landi. Þriðjungur núlifandi Íslendinga er fæddur eftir gildistöku samningsins og enn fleiri voru hvorki komnir til vits né ára þegar samningurinn gekk í gildi. Mjög lítil umræða hefur í raun farið fram um samninginn frá gildistöku hans ef frá er talin fræðileg umfjöllun um afmarkaða og mjög svo lögfræðilega þætti samningsins. Skýrsla starfshópsins er grundvöllur vandaðrar umræðu um mikilvægi samningsins og hvernig bæta má framkvæmd hans enn frekar. Í því efni hafa skýrsluhöfundar sett fram gagnmerkar tillögur sem koma nú til frekari skoðunar. Ég tel sérstaklega mikilvægt að efni og niðurstöður skýrslunnar verði greindar og ræddar nánar í viðkomandi þingnefndum Alþingis.

Skýrsla starfshópsins sýnir að mínu mati ótvíræðan ávinning af aðild okkar en hún er okkur jafnframt hvatning til að bæta framkvæmd samningsins enn frekar. Þetta er meginniðurstaðan. Í skýrslunni er að finna málefnalega gagnrýni á framkvæmd EES-samningsins og lagðar til leiðir til úrbóta. Það er nefnilega svo að á grundvelli EES-samningsins erum við Íslendingar okkar eigin gæfu smiðir. Öflug þátttaka og virk hagsmunagæsla er lykillinn að árangri í EES-samstarfinu. Það þýðir ekki að sitja á hliðarlínunni þó að samningurinn sé okkur hagfelldur.

Virðulegi forseti. Þá vil ég víkja máli mínu að hinu fyrrnefnda dagskrármáli sem ég gat um í upphafi ræðu minnar, skýrslu utanríkisráðherra um framkvæmd EES-samningsins. Skýrslan er lögð fram í samræmi við breytingar sem gerðar voru við endurskoðun á reglum Alþingis um þinglega meðferð EES-mála á síðasta ári en í 9. gr. endurskoðaðra reglna er kveðið á um að utanríkisráðherra skuli árlega leggja fyrir Alþingi sérstaka skýrslu um EES-mál og kynna hana. Til samræmis við þessar reglur er skýrsla þessi lögð fram, í stað þess að fjallað sé um EES-mál í árlegri skýrslu utanríkisráðherra til Alþingis um utanríkis- og alþjóðamál eins og tíðkast hefur.

Í skýrslunni er leitast við að gefa heildstætt yfirlit yfir framkvæmd EES-samningsins á síðasta ári og fyrri hluta þessa árs. Þannig er m.a. fjallað um upptöku ESB-gerða í EES-samninginn og innleiðingu þeirra hér á landi. Það hefur verið viðvarandi verkefni að tryggja að ESB-gerðir verði teknar tímanlega upp í EES-samninginn og innleiddar hér á landi þannig að lagaumhverfi hér á landi sé sem mest í samræmi við reglur innri markaðar EES-svæðis á hverjum tíma og íslenskum fyrirtækjum tryggt jafnræði við keppinauta á innri markaði.

Fram kemur að svonefndur upptökuhalli á ESB-gerðum er enn þó nokkur, einkum á sviði fjármálaþjónustu en fjöldi gerða á þessu sviði bíður upptöku í samninginn. Á fyrri hluta þessa árs náðist þó talsverður árangur í að fækka þeim gerðum sem bíða upptöku í samninginn og verður áfram lögð áhersla á að draga úr upptökuhallanum. Einnig kemur fram að árangur íslenskra stjórnvalda við innleiðingu EES-gerða hefur farið batnandi á undanförnum misserum.

Frammistöðumat Eftirlitsstofnunar EFTA, ESA, er framkvæmt tvisvar á ári og sýnir hvernig EFTA-ríkin innan EES standa sig við innleiðingu ESB-tilskipana sem teknar eru upp í samninginn. Á því tímabili sem umfjöllun skýrslunnar tekur fóru fram þrjú frammistöðumöt. Í öll skiptin náði Ísland viðmiðinu um að innleiðingarhallinn fari ekki yfir 1% og er það í fyrsta skipti í sögu EES-samningsins sem Ísland nær þessum árangri í þrjú skipti í röð. Þessi árangur undirstrikar að þær aðgerðir sem ráðist hefur verið í við að bæta innleiðingu, m.a. með tímabundnum fjárveitingum til að fjölga þeim sérfræðingum sem sinna innleiðingum EES-gerða í einstökum ráðuneytum, hafa skipt máli.

Í kjölfar endurskoðunar á reglum Alþingis um þinglega meðferð EES-mála á árinu 2010 og á ný á síðasta ári hefur samráð og upplýsingagjöf ráðuneyta og stofnana sem koma að upptöku og innleiðingu ESB-gerða við Alþingi aukist verulega. Viðkomandi þingnefndir Alþingis fá nú til meðferðar allar gerðir sem kalla á lagabreytingar áður en þær eru teknar upp í EES-samninginn og geta sett fram afstöðu sína til þeirra og leiðbeiningar um aðlögunartexta. Jafnframt hefur upplýsingaskylda utanríkisráðherra gagnvart Alþingi og utanríkismálanefnd þess verið aukin.

Er í skýrslunni gerð grein fyrir helstu tillögum sem fram hafa komið um bætta framkvæmd EES-samningsins og með hvaða hætti þeim tillögum yrði hrint í framkvæmd. Rakið er að hagsmunagæsla Íslands í EES-samstarfinu hefur verið aukin. Fram kemur að leitast er við að greina betur hagsmuni Íslands á mótunarstigi ESB-gerða. Út frá þeirri greiningu var gerður forgangslisti yfir ESB-gerðir á mótunarstigi yfir þau mál sem varða grundvallarhagsmuni Íslands. Starfsemi fastanefndar Íslands í Brussel hefur jafnframt verið styrkt verulega með aukinni þátttöku fulltrúa einstakra fagráðuneyta í starfsemi fastanefndarinnar. Þessi aukna þátttaka fagráðuneyta í starfinu í Brussel var tryggð með samþykki Alþingis á sérstökum fjárveitingum til að standa straum af þeim kostnaði sem þátttökunni fylgir.

Þá er rakið í skýrslunni að stofnsetning á miðlægum EES-gagnagrunni hefur bætt mjög allt utanumhald um ESB-gerðir á mótunarstigi og ESB-gerðir sem til skoðunar er að taka upp í samninginn. Fyrr á þessu ári var aðgangur að gagnagrunninum opnaður fyrir Alþingi og í kjölfarið fyrir almenningi.

Virðulegi forseti. Í skýrslunni er gerð grein fyrir nokkrum af þeim málum sem hafa verið ofarlega á baugi í EES-samstarfinu. Mikil umræða hefur verið á undanförnum árum um EES-samninginn og upptöku einstakra gerða í samninginn. Má þar nefna þriðja orkupakkann, kjötmálið og almennu persónuverndarreglugerðina. Umræðan hefur ekki síst stafað af því að gerðir ESB kveða í auknum mæli á um framsal valdheimilda til stofnana sambandsins. Við upptöku viðkomandi gerða í EES-samninginn hefur verið leitast við að tryggja að eftirlitsstofnunum ESA séu fengnar slíkar valdheimildir EES hvað EFTA-ríkin varðar. Eftir sem áður leiðir skortur á ákvæðum í stjórnarskránni um heimild til valdaframsals til þess að niðurstaða um hvort heimild sé til valdaframsals í einstökum tilfellum er ætíð háð huglægu mati og byggir fyrst og fremst á tilvísun til eldri fordæma um valdaframsal. Brýnt er orðið að línur séu skýrðar hvað varðar heimild til valdaframsals. Í þeirri skýrslu sem ég fjallaði um í fyrri hluta ræðu minnar eru nefndir tveir kostir í því sambandi, annars vegar að setja ákvæði þessi í stjórnarskrá eða viðurkenna að um stjórnskipunarvenju sé að ræða.

Virðulegi forseti. Ég vil gera hér að sérstöku umræðuefni eitt tiltekið mál sem vakin er athygli á í skýrslu minni um framkvæmd EES-samningsins. Nú er til skoðunar á vettvangi EES-samstarfsins upptaka nýjustu tilskipunar ESB um starfsemi innstæðutryggingakerfa í EES-samninginn. Tilskipunin, sem nefnd hefur verið DSG III, hefur verið til skoðunar í vinnuhópi EFTA um fjármálaþjónustu, sem sérfræðingar fjármála- og efnahagsráðuneytisins eiga sæti í. Gerðin var send utanríkismálanefnd til umfjöllunar í september 2014 á grundvelli reglna um þinglega meðferð EES-mála. Í álitum, bæði meiri hluta og 2. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar, er skýrt tekið fram að við upptöku á gerðinni í EES-samninginn verði að liggja ljóst fyrir að tilskipunin feli ekki í sér ríkisábyrgð á innstæðum.

Sérfræðingar fjármála- og efnahagsráðuneytisins hafa í kjölfarið leitað eftir svörum frá sérfræðingum ESB um það hvort sambandið túlki ákvæði tilskipunarinnar með sama hætti, þ.e. að engin ríkisábyrgð sé á innstæðum. Samkvæmt þeim samskiptum líta sérfræðingar ESB hins vegar svo á að ríkisábyrgð sé til staðar vegna bankainnstæðna. Ég hef lengi varað við þessari lagasetningu Evrópusambandsins og því að hún yrði tekin upp í EES-samninginn af hálfu Íslands með þeim hætti að hér yrði ríkisábyrgð á bankainnstæðum. Þegar frumvarp þess efnis kom inn í þingið árið 2011, þrátt fyrir að regluverkið hefði ekki verið samþykkt af EES-ríkjunum á þeim tíma, andmælti ég því harðlega, eins og hv. þingmenn og aðrir geta kynnt sér í ræðusafni Alþingis. Hér gefst ekki tími til að reifa með ítarlegum hætti öll þau rök sem standa gegn ríkisábyrgð á bankainnstæðum hér á landi. Nægir að nefna að Icesave-mál framtíðarinnar munu tapast verði slíkt ákvæði tekið upp í íslensk lög. Það er alveg sama hversu góð kerfi Evrópusambandið eða aðrir aðilar finna upp, bankar munu fara á hausinn. Gleymum því ekki að kerfið sem var til staðar þegar alþjóðlega bankakreppan skall á árið 2008 var að sögn hannað til að koma í veg fyrir slíkt áfall.

Virðulegi forseti. Ég ætla að lýsa því hér yfir að ég sem utanríkisráðherra Íslands mun aldrei standa að því að Ísland samþykki í sameiginlegu EES-nefndinni eða á vettvangi EES-samstarfsins upptöku og innleiðingu þessarar löggjafar með þeim hætti að hún feli í sér ríkisábyrgð á bankainnstæðum. Aldrei.

Lengdarmet var sett hér í þingræðum um þriðja orkupakkann fyrr á þessu ári af litlu tilefni eins og það mál var lagt fyrir þingið. Ríkisábyrgð á bankainnstæðum er hins vegar alvörumál. Í því máli er því full ástæða fyrir okkur Íslendinga að standa föst á öllum þeim réttindum sem við höfum samkvæmt EES-samningnum þegar kemur að upptöku og innleiðingu þessarar tilskipunar. Það er blessunarlega til marks um aukna hagsmunagæslu núverandi ríkisstjórnar að Ísland sé að móta sér skýra afstöðu til þessarar löggjafar á fyrstu stigum málsins. Það eykur mjög líkur á því að við getum haft á það áhrif og fengið þær undanþágur sem nauðsynlegar eru í ljósi aðstæðna hér á landi þar sem kerfislæg áhætta bankakerfis er eðli málsins samkvæmt allt önnur en í stærri ríkjum. Ég hef þegar gert grein fyrir þeirri afstöðu minni á vettvangi EES-ráðsins, á vettvangi EFTA og í tvíhliða samskiptum að ríkisábyrgð á bankainnstæðum komi ekki til greina af hálfu Íslands. Ég vil líka árétta að þetta mál er eðlilega á forgangslista ríkisstjórnarinnar.

Virðulegi forseti. Í skýrslu minni til Alþingis um framkvæmd EES-samningsins er að finna fleiri atriði sem hér gefst ekki tími til að fjalla um en verða vonandi til umræðu hér á eftir og í nefndum þingsins í framhaldinu. Ég ítreka aftur hversu mikil og góð breyting það er að umræða um framkvæmd samningsins á grundvelli skýrslu utanríkisráðherra sé nú orðin að árlegum viðburði.

Í lokaorðum skýrslunnar kemur fram að EES-samstarfið stendur traustum fótum og að ávinningur Íslands af þátttöku í samstarfinu er mikill og ótvíræður. Framkvæmd samningsins hefur verið að styrkjast undanfarin misseri og verður áfram stefnt að því að gera þar enn betur. Miklu máli skiptir í því sambandi að hagsmunagæsla Íslands í EES-samstarfinu hefur verið efld og aukin áhersla lögð á hagsmunagæslu á mótunarstigi ESB-gerða með fjölgun fulltrúa fagráðuneyta í starfi fastanefndar Íslands í Brussel á grundvelli sérstakra fjárveitinga og gerð forgangslista. Af hálfu íslenskra stjórnvalda verður áfram unnið á þeirri braut sem mörkuð hefur verið um að bæta framkvæmd samningsins sem mest má verða og tryggja sem best hagsmuni Íslands í samstarfinu.