Bráðabirgðaútgáfa.

150. löggjafarþing — 18. fundur,  15. okt. 2019.

framkvæmd EES-samningsins.

222. mál
[14:32]
Horfa

Ólafur Ísleifsson (M):

Herra forseti. Mér þykir hlýða að hefja mál mitt á að þakka ráðherra fyrir yfirferð yfir þessar tvær skýrslur. Ég vil undirstrika að mjög brýna nauðsyn ber til þess að Alþingi sé upplýst á öllum tímum og eigi virkan þátt í því samstarfi sem fer fram á þeim vettvangi sem hér er til umræðu. Ég mun í máli mínu ekki síst víkja að skýrslunni sem liggur hér frammi í framhaldi af skýrslubeiðni um kosti og galla aðildar Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu. Ég hef haft tækifæri til að fjalla um það á opinberum vettvangi og í ljósi þess knappa tíma sem hér er til ráðstöfunar ætla ég að einbeita mér að því að fjalla um nokkra þætti sem lúta að þessu samstarfi sem ég tel að þurfi ítarlega greiningu og umræðu með það fyrir augum, sem hlýtur að vera okkar höfuðviðfangsefni á hverjum tíma, að gæta íslenskra hagsmuna sem allra best, íslenskra atvinnufyrirtækja, íslenskra heimila, hagsmuna lands og lýðs. Það verður að gera, herra forseti, á grundvelli þekkingar og á grundvelli þess að líta hlutina með greinandi og gagnrýnum hætti á hverjum tíma.

Svo að ég víki máli mínu sérstaklega að skýrslu starfshópsins um kostina og gallana þá þakka ég fyrir hana, og auðvitað fyrir báðar skýrslurnar sem hér eru, en ég þakka fyrir þá skýrslu sem hér liggur fyrir og er augljóslega unnin af metnaði og fagmennsku. Einn helsti kostur hennar er að hún sýnir glögglega hve EES-samstarfið er víðfeðmt og teygir anga sína víða í þjóðlífinu. Markmiðið með skýrslubeiðninni, sem ég minni á að Alþingi samþykkti hér í þrígang eins og ráðherra reyndar rakti, vorið 2018, haustið 2018 og svo núna haustið 2019, var að fá með skýrslu góðan grunn undir umræður um aðild okkar Íslendinga að Evrópska efnahagssvæðinu og um leið góðan grunn undir stefnumótun um hvernig við gætum á hverjum tíma hagsmuna okkar á grundvelli staðgóðrar þekkingar og raunsæis. Vitaskuld getur verið álitaefni hversu langt ber að ganga í skýrslu við að draga fram veikleika eða vandamál í samstarfi af því tagi sem hér er við að fást. Skýrsluhöfundar hafa með sínum hætti gert grein fyrir því hvernig þeir nálgast það viðfangsefni.

Herra forseti. Mér virðast ýmsir nýlegir atburðir, sem reyndar var vikið að í ræðu utanríkisráðherra, gefa tilefni til slíkrar greiningar og umræðu. Áður en lengra er haldið og meðan ég man vil ég þakka ráðherra fyrir yfirlýsingu hans varðandi ríkisábyrgð á bankainnstæðum. Ég geri mér grein fyrir því að hæstv. utanríkisráðherra og ég lítum orkupakkann ekki nákvæmlega sömu augum. Ég hefði náttúrlega fagnað því ef hann hefði sýnt sams konar einbeitingu og afstöðu í því máli. Margumtalað orkupakkamál varpaði með allóvæntum hætti, leyfi ég mér að segja, nýju ljósi á þýðingarmikið atriði sem er höfnunarvald einstakra aðildarríkja EES þegar kemur að innleiðingu nýrra reglugerða. Málið sem snýr að öryggisráðstöfunum þegar kemur að innflutningi ófrosins kjöts gerði að sínu leyti hið sama.

Það hafa komið fram þau sjónarmið, herra forseti, að þótt EES-samningurinn feli í sér skýr ákvæði um heimild til að taka upp mál í sameiginlegu EES-nefndinni, á grundvelli skýrra ákvæða um málsmeðferð, eigi þau ákvæði að einhverju leyti ekki við í raun. Þannig lét þekktur erlendur lögmaður og álitsgjafi á vegum utanríkisráðherra, dr. Baudenbacher, í ljósi það álit, bæði skriflega og á fundi utanríkismálanefndar 9. maí sl., að aðildarríki EES-samningsins eigi þann rétt sem kveðið er á um en lét jafnframt uppi efasemdir og varnaðarorð um að þessi leið væri í raun fær. Baudenbacher taldi því að myndi Ísland hafna þriðja orkupakkanum gæti það teflt aðildinni að EES-samningnum í tvísýnu. Athygli vakti að Baudenbacher sá ástæðu til að minna Íslendinga á hollustuskyldu sínar við Norðmenn og að taka yrði tillit til hagsmuna þeirra. Samandregið réð sérfræðingurinn íslenskum stjórnvöldum frá því að beita samningsbundnu ákvæði sem hann taldi þó að þau væru í fullum rétti að lögum til að virkja. Ekki var að sjá að ítarlegur lögfræðilegur rökstuðningur fylgdi þessari ráðgjöf heldur var henni einkanlega teflt fram sem hugleiðingum um pólitískar afleiðingar þess að umræddu ákvæði yrði beitt.

Utanríkisráðuneytið fór þess á leit við Alþjóða- og Evrópuréttarstofnun Háskólans í Reykjavík að stofnunin veitti sérfræðilegt álit sitt á því hverjar yrðu lagalegar afleiðingar þess ef Alþingi hafnaði afléttingu stjórnskipulegs fyrirvara vegna þriðja orkupakkans. Skemmst er frá því að segja að í umsögn stofnunarinnar er vísað til bókar Sigurðar Líndals og Skúla Magnússonar, Réttarkerfi Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins, þar sem segir að rétturinn til að synja laganýmælum ESB á þeim sviðum sem EES-samningurinn nær til sé vissulega fyrir hendi frá formlegu sjónarhorni. Frá pólitísku sjónarhorni telja þeir hann þó vart fyrir hendi, a.m.k. svo framarlega sem stjórnvöld EFTA-ríkjanna vilja halda í EES-samninginn. Á hinn bóginn segja þeir, og kannski er þarna örlítið slegið úr og í, ef má leyfa sér að taka þannig til orða, að líta megi á heimild EFTA-ríkjanna eins og neyðarhemil sem til greina kæmi að nota við sérstakar aðstæður.

Herra forseti. Eðlilegt sýnist að skilja ummæli tilvitnaðra fræðimanna á þann hátt að við sérstakar aðstæður komi til greina að nota umræddan neyðarhemil en að því tilskildu að pólitískur jarðvegur í garði viðsemjenda hafi verið vel undirbúinn áður.

Í ýmsum fræðilegum ritgerðum sem hafa birst á undanförnum árum gætir allnokkurrar gagnrýni á Evrópusambandið, fulltrúa þess og framkvæmd samningsins. Mig langar til að vísa örstutt í það og ég tel að það sé mjög nauðsynlegt fyrir Alþingi, alþingismenn, að gera sér þessa gagnrýni fræðimanna ljósa. Það segir í umsögn Alþjóða- og Evrópuréttarstofnunar Háskólans í Reykjavík að ESB hafi, með leyfi forseta, „sýnt mikinn samstarfsvilja til að ná samkomulagi þegar dregist hefur von úr viti að ná samkomulagi um upptöku gerða í EES-samninginn“. Athygli vekur þó það sem segir í framhaldinu:

„Þó hefur það gerst að þolinmæði ESB hefur þrotið og sambandið virkjað þau úrræði sem er að finna í 4. mgr. 102. gr. EES-samningsins, en í því felst hótun“ — herra forseti, ég ítreka, hótun — „um að fresta hluta EES-samningsins til bráðabirgða, samanber 5. mgr. sama ákvæðis.“

Tekin er sem dæmi tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2004/38/EB, en málið dróst á langinn vegna andstöðu íslenska ríkisins við sum ákvæði tilskipunarinnar. Segir í umsögninni að eftir að ESB virkjaði 4. mgr. 102. gr. samningsins hafi frekari samningaviðræður átt sér stað á milli samningsaðila og að lokum hafi íslenska ríkið samþykkt að umrædd tilskipun yrði tekin upp í EES-samninginn. Ekki hafi því komið til að ESB beitti heimild 5. mgr. 102. gr. um að fresta hluta viðaukans. Ályktun höfunda umsagnarinnar er að framangreint dæmi sýni að ESB virðist vera tilbúið til að beita heimildum í 5. mgr. 102. gr., sem áður er vitnað til, ef sambandið telur ástæða til.

Athygli vekur að höfundar lýsa framgöngu af hálfu ESB á þann veg að beitt sé hótun. Einn höfunda umsagnar stofnunarinnar, Margrét Einarsdóttir, rakti í ritrýndri grein sinni, sem ber heitið „Vaxandi vandkvæði við framkvæmd EES-samningsins – upptaka afleiddrar löggjafar“, sem birt var í Tímariti lögfræðinga 2016, samskipti við ESB þegar risið hafa álitaefni um hvort tilteknar Evrópugerðir falli undir gildissvið EES-samningsins. Segir þar um upptöku fyrrgreindrar tilskipunar nr. 2004/38 að Alþingi hefði, með leyfi forseta, „í raun enga möguleika“ haft til að koma í veg fyrir upptöku hennar í samninginn „öðruvísi en að setja framkvæmd EES-samningsins í algjört uppnám“. Í greininni er útskýrt að íslensk stjórnvöld byggðu á því frá upphafi að umrædd tilskipun félli ekki undir gildissvið EES-samningsins en að ESB virðist frá upphafi hafa verið staðráðið í því að tilskipunin félli undir gildissvið samningsins og að EFTA-ríkin yrðu að taka hann upp í samninginn. Þá segir í fræðigreininni, með leyfi forseta:

„Þessi skoðun virðist ekki hafa verið byggð á lagarökum heldur var fremur um að ræða pólitískt mat þeirra á mikilvægi tilskipunarinnar fyrir innri markaðinn.“

Herra forseti. Hér verður að telja að gæti af hálfu höfundar allharðrar gagnrýni á framgöngu ESB eða fulltrúa þess gagnvart viðsemjendum sínum. Þá er í umræddri grein vitnað til viðtals við embættismann framkvæmdastjórnar ESB sem tekið var í nóvember 2008. Eftirfarandi texti er tekinn, eftir því sem best er vitað, upp úr doktorsritgerð og þessir textar eru á leiðinni í aðra doktorsritgerð þannig að það er ástæða til að leggja við hlustir. Hér eru orð embættismannsins frá Evrópusambandinu, með leyfi forseta:

„Stundum er afstaða okkar sú að gerðir falli undir gildissvið EES-samningsins af því að við viljum að gerðirnar fari inn í samninginn. Í þessum málum ræðum við ekki lagarökin. Gerðirnar falla undir gildissviðið af því að við segjum að þær falli undir gildissviðið…“

Hér er lýst í fræðilegri grein viðhorfi sem telja verður með ólíkindum.

Ég ætla að leyfa mér að vitna líka til nýlegrar fræðigreinar Stefáns Más Stefánssonar og Margrétar Einarsdóttur um valdmörk og valdheimildir stofnana Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins, en þar er vikið að möguleikunum á að stofnanir EES fari út fyrir valdsvið sitt. Framarlega í ritgerðinni, sem birtist í Tímariti lögfræðinga 2018, er vikið að dæmum um að slíkt gerist af hálfu stofnana ESB. Er bent á möguleikann á að stofnanir EES samþykki gerðir sem kjarni EES-réttar tekur ekki til. Sömuleiðis er bent á möguleikann á að EFTA-dómstóllinn túlki meginmál EES-samningsins eða afleidda löggjöf þannig að niðurstaðan feli í raun í sér breytingu á samningnum. Rakin eru í umræddri fræðigrein dæmi þessa á vettvangi Evrópska efnahagssvæðisins og lýtur annað þessara dæma að samningsbrotamáli gegn Íslandi vegna innflutnings á hráum kjötvörum.

Þá vil ég í þriðja lagi nefna að í álitsgerð Friðriks Árna Friðrikssonar Hirst og Stefáns Más Stefánssonar, vegna þriðja orkupakkans, er rakið hvernig reynir á þanþol tveggja stoða kerfisins þegar kemur að samskiptum evrópsku orkustofnunarinnar ACER og Eftirlitsstofnunar EFTA, ESA. Er þetta dæmi vel þekkt.

Hér hafa, herra forseti, verið rakin nokkur dæmi um veikleika eða vandamál í samstarfinu eftir því hvaða orð menn kjósa. Þó svo að við séum sannfærð um að samstarfið hafi að mörgu leyti verið okkur mjög hagfellt verðum við ávallt að vera með opin augu og líta með gagnrýnum hætti á EES-samstarfið og þær kröfur sem gerðar eru á hendur okkur og þær kröfur sem rétt er að við höfum uppi.