fjáraukalög 2019.

Virðulegi forseti. Tímabundið, ófyrirséð og óhjákvæmilegt og ekki hægt að bregðast við með öðrum ráðum ef svo má að orði komast. Við skulum hafa þetta aðeins í huga af því að þetta eru þau skilyrði sem eru sett fyrir notkun á varasjóðum og fjáraukalögum. Tilgangur laga um opinber fjármál er að stjórnvöld setji sér stefnu í fjármálaáætlun og geri ráð fyrir heildarramma fjárheimilda fyrir hvert málefnasvið og síðan málaflokk í fjárlögum. Með þeim er í rauninni verið að reyna að úrelda þessa notkun á fjáraukalögum með því að grípa fyrst til varasjóða og klára þá a.m.k. áður en til fjáraukalaga kemur. En þau eru enn hérna, við erum enn þá í þessu að mestu leyti af því að ekki hafa verið gerðar nógu nákvæmar áætlanir. Einhverjir segja að þetta hafi staðist voðalega vel, það hafi verið ómögulegt að sjá fyrir fall WOW og ýmislegt svoleiðis. Það er hins vegar ekki rétt því að eins og kom fram í framsöguræðu minni hlutans spáðu allir aðilar að forsendur hagspárinnar og fjárlaga væru langt umfram áætlanir. Samt gat enginn bent nákvæmlega á hvaða ástæður þyrfti til þess að forsendurnar myndu bresta, að sjálfsögðu ekki, það hefði verið yfirnáttúruleg spádómsgeta, en allir skynjuðu veikleikana í hagkerfinu, hvort einhver banki eða WOW eða loðnan myndi bresta, það var ekki auðvelt að giska nákvæmlega á það. Allir sem spáðu fyrir um horfur og forsendur fjárlaga gerðu ráð fyrir því að eitthvað myndi bresta, ferðamannaiðnaðurinn jafnvel sem gerði það kannski að einhverju leyti. Það skipti ekki máli nákvæmlega hvar höggið kom heldur að það kom — alveg eins og allir umsagnaraðilar sögðu.

Það sem á að gera ráð fyrir almennt í forsendum fjárlaga er að það á að byggja á hagspám og hafa í huga varfærni. Já, það þýðir að byggt er í grunninn á hagspá Hagstofunnar en þegar allir aðrir umsagnaraðilar og spáaðilar segja að eiginlega sé of hátt farið ætti að sýna varfærni og tóna forsendur aðeins niður, nota þær sviðsmyndir sem eru alla jafna aðeins svartsýnni. Það er grunnstefið í grunngildum laga um opinber fjármál varðandi fjármálaáætlun og fjárlög.

Það sem mér finnst einmitt áhugavert er að núna þegar við erum að fjalla um fjáraukalagafrumvarp er það ekki samkvæmt lögum um opinber fjármál með tilliti til þess hvernig eigi að setja fram fjárheimildir hins opinbera í samhengi við stefnumótun, markmið og mælanlegan árangur. Þetta er bara fjáraukalagafrumvarp eins og það var samkvæmt gömlu fjárreiðulögunum. Hér er ekki sagt: Þetta uppfyllir markmið 2 í stefnu undir málefnasviði málefna aldraðra eða eitthvað því um líkt. Það er ekki verið að bregðast við veikleika í ákveðnum aðgerðum stjórnvalda heldur ýmsu öðru sem er, eins og ég sagði, ekki að fullu útskýrt og rökstutt hvort uppfylli þau skilyrði laga um opinber fjármál að vera tímabundið, ófyrirséð og óhjákvæmilegt.

Sem dæmi er fjárheimild fyrir Landsrétt upp á 8 milljónir vegna ákvörðunar ríkisstjórnarinnar um að sækja lögfræðiaðstoð til Bretlands til að búa til minnisblað eða fá rökstuðning fyrir umsókn hennar til yfirdeildarinnar hjá Mannréttindadómstólnum. Það er ákvörðun um auknar fjárheimildir sem er ekkert rökstudd í rauninni með tilliti til stefnu stjórnvalda eða markmiða stjórnvalda eða árangurs á einhvern hátt sem fjárheimildir eiga að skila okkur. Hvaða árangri mun þessi fjárheimild skila okkur? Skilar hún þeim árangri að öll dómstig hingað til hafi haft rangt fyrir sér, að það sé verið að snúa við þeim niðurstöðum? Er það niðurstaða sem við ættum að vilja þegar allt kemur til alls? Er það einhvers konar lexía að dómsmálaráðherra geti eftir hentugleika, því að ekki stóðust þau rök sem lágu undir í málinu, skipt út dómurum þegar verið er að skipa nýja dómara í dómskerfinu hér á landi? Er það ekki einmitt sú niðurstaða sem við ættum að vilja, þ.e. að dómsmálaráðherra geti ekki gert svoleiðis nema með fullnægjandi rökstuðningi?

Þess vegna hef ég mjög takmarkaðan skilning á beiðni um auknar fjárheimildir vegna Landsréttarmálsins. Til að byrja með þjónar þetta ekki neinum markmiðum, stefnu eða tilgangi og skilar ekki ábata og í öðru lagi eru þetta 8 milljónir sem ættu, ef þau útgjöld uppfylla öll skilyrði um að vera tímabundin, ófyrirsjáanleg og óhjákvæmileg, að rúmast auðveldlega innan varasjóða, löngu áður en þær koma hingað inn í þingsal.

Mig langar til að nefna í stærra samhenginu 69. gr. laga um almannatryggingar. Í henni er kveðið á um að það eigi að uppfæra lífeyri að lágmarki samkvæmt vísitölu neysluverðs eða launaþróun, hvort sem er hærra. Það er alltaf gert í upphafi árs. En það er aldrei afstemming í lok árs. Ef verið er að útskýra á öllum öðrum sviðum hvernig eitthvað var ófyrirsjáanlegt, t.d. hvernig fór með atvinnuleysisbætur, þannig að bæta verði það upp og setja aukafjárveitingar í þá liði, skil ég ekki af hverju ekki er leiðrétt samkvæmt 69. gr. miðað við hvernig fór með launaþróun eða verðbólgu í lok árs þegar við vitum hver rétt launaþróun eða verðbólga var. Ef það er ekki í fjáraukalögum ætti a.m.k. að klára það í fjárlögum fyrir næsta ár. Niðurstaðan af beitingu þessarar lagagreinar er að núverandi lífeyrir er 50% lægri en hann ætti að vera miðað við bæði launaþróun og verðbólgu síðan lögin voru sett 1997, minnir mig. Það segir manni rosalega margt um forgangsröðun þegar allt kemur til alls.

Mig langar til að fjalla aðeins um varasjóðina og 30. gr. laga um opinber fjármál um flutning fjárheimilda milli ára. Það er nefnilega svo merkilegt, eftir því sem maður fær séð, að ekki er mikið gripið til þessarar 30. gr. Það er eitthvað gert og maður sér það náttúrlega ekki í fjáraukanum. Maður sér hins vegar tillögur að fjárheimildabreytingum í fjáraukanum sem ættu tvímælalaust heima undir 30. gr., fjárheimildir fluttar á milli ára af því að áætlanir stóðust ekki. Ráðherra á að grípa til viðeigandi aðgerða til að koma til móts við veikleika í fjárheimildum. Það fyrsta sem hann á að gera er að reyna að færa fjármagn á milli málaflokka eða grípa til varasjóðs málaflokks ef það á við, ef það uppfyllir þau skilyrði sem þar eru, sem eru víðtækari en t.d. um almenna varasjóðinn eða fjáraukalögin. Ég veit ekki til þess að við höfum fengið tilkynningu um slíka úthlutun, hún hefur örugglega verið gerð en það hefur ekki verið fjallað sérstaklega um hana. Þó höfum við oft talað um að við ættum að skoða betur á vettvangi fjárlaganefndar hvernig okkur gengur með framkvæmd laga um opinber fjármál. Það vantar yfirsýn yfir notkun þessara lagagreina og hvernig fjárheimildir fyrir árið flakka á milli ára, hvernig sveiflan er. Ef alltaf er núllstillt um hver áramót er rosalega erfitt að læra af sögulegu gögnunum hversu góðar áætlanirnar eru. Maður þarf að skoða muninn á fjáraukalögum, fjárlögum, breytingartillögum o.s.frv. Það dugar ekki að horfa bara á hvernig fjárlög enduðu það árið heldur þarf maður að skoða breytingarnar líka. Upprunalega áætlunin var í fjárlögum og ef maður ætlar að skoða muninn á því fyrir næsta ár er ekki nóg að skoða hvernig fjárlögin enduðu miðað við fjáraukalögin. Það verður að skoða upprunalegu fjárlögin til að sjá hver áætlunin var, ekki hvernig áætluninni var reddað með fjáraukalögum.

Þetta spilar einmitt mikið inn í eftirlitshlutverk þingsins og þar finnst mér ekki vera nægilega vel að verki staðið. Fjárheimildir samkvæmt fjármálaáætlun og fjárlögum eiga að vera bundnar stefnu með mælanlegum markmiðum og kostnaðar- og ábatagreiningu. Það er til þess að við getum spurt nákvæmlega: Af hverju kostar þetta svona mikið og hvað fáum við út úr því? Til hvers erum við að taka þá ákvörðun að setja fjárheimildir í verkefni A eða verkefni B? Nánar tiltekið höfum við ákveðið vandamál og til að leysa það höfum við sviðsmynd A, B og C með mismunandi útfærslum. Til dæmis var gerð ákveðin grunnspármynd um aukningu á umferðartöfum á höfuðborgarsvæðinu á næstu árum eða áratugum. Það var metið sem vandamál sem þyrfti að leysa. Fengin var verkfræðistofa til að skoða ákveðnar sviðsmyndir: Hvað ef við byggjum betur upp stofnbrautakerfið? Hvað ef við byggjum bara upp almenningssamgöngukerfið betur? Hvernig kemur út blönduð leið þar á milli, annaðhvort lítil uppbygging í hvoru tveggja eða mikil? Þá er hægt að bera saman valmöguleika. Mig minnir að lítil uppbygging stofnvega og almenningssamgangna hafi verið þriðja besta lausnin gagnvart umferðartöfum á meðan mesta uppbyggingin í stofnvegum og almenningssamgöngum var náttúrlega best. Þá er bara spurning um hversu mikið fjármagn fólk er til í að leggja í það að leysa vandamálið. Það skilar manni beint í þá lausn sem er í boði. Þá er valið tiltölulega auðvelt þegar allt kemur til alls miðað við þær sviðsmyndir. Þannig eigum við að vinna bæði fjármálaáætlun og fjárlög og líka fjáraukalög. Það er það sem vantar hér. Fjáraukinn á ekki að vera neitt öðruvísi en fjárlögin með tilliti til fjármálaáætlunar og stefnumörkunar stjórnvalda. Þegar upp er staðið spila ákvarðanir í fjáraukalögum líka inn í þetta ferli sem endar í ársskýrslum ráðherra þegar sagt er: Hvernig gekk okkur að ná þeim markmiðum sem við settum okkur? Hver var ábatinn af því að nota þessar fjárheimildir og nota skattfé almennings í að leysa vandamál A, B eða C, eða hvernig sem það var? Það vantar tengingu fjárheimilda í fjárauka við stefnu stjórnvalda.

Í frumvarpi til fjáraukalaga eru fjárheimildarbeiðnir sumar rökstuddar með tilliti til skilyrða um að útgjöldin séu tímabundin, ófyrirséð og óhjákvæmileg. Mig minnir þó að í engu tilviki hafi verið útskýrt hvernig beiðnin uppfyllti allar kröfurnar. Þegar maður les yfir tillögurnar getur maður kannski fyllt í eyðurnar. Maður skilur sjálfur hvernig þessi aðgerð er tímabundin þó að það sé ekki útskýrt eða rökstutt, en ég er á þeim nótum að það þurfi samt að rökstyðja. Það þarf að segja það sem manni getur fundist vera augljóst, það þarf að koma fram en það er ekki sagt. Þetta er það sem ég bað um í vinnslunni við fjáraukalagafrumvarpið. Svörin sem bárust voru einfaldlega: Sjá greinargerð með fjáraukalagafrumvarpi. Ástæðan fyrir því að ég spurði var þó sú að mér fannst rökstuðningurinn í frumvarpinu ekki nægilegur og ekki ná að útskýra eða rökstyðja öll þau tilvik sem þarf til þess að fjárheimild uppfylli kröfurnar. Mér finnst að hver ein og einasta fjárheimild ætti að standa skýrt með rökstuðningi um öll þessi mismunandi atriði, tímabundið, ófyrirséð og óhjákvæmilegt, og hvernig ekki hefði verið hægt að bregðast við með öðrum tiltækum ráðum. Við eigum að geta farið í gegnum þann lista og sagt: Já, nei, já, nei o.s.frv. Það væri mjög áhugavert að fara í gegnum það með nefndinni og fá ástæður eða rök fyrir því. Fólk skilur rökstuðning á mismunandi hátt. Kannski myndi ég segja að það væri ófyrirséð en einhver annar nefndarmaður að það sama væri mjög fyrirséð. Þá verðum við að eiga þær rökræður hvort viðkomandi heimild passi innan laga um opinber fjármál eða ekki og hvað gerist ef við ákveðum að segja: Nei, þetta er ekki heimild sem á heima hérna. Hvað þýðir það með tilliti til fjárlaga fyrir árið? Þýðir það að liðurinn fer samkvæmt 30. gr. í mínus fyrir næsta ár eða ætlar ráðherra að grípa til annarra ráða? Af hverju gerði ráðherra það ekki strax ef hann gat það? Þetta er það sem vantar nauðsynlega í yfirferð fjárlaganefndar á fjáraukalögum. Ég endurtek að ég kalla fjáraukalagafrumvarpið inn til nefndar og ég ætlast til að sjá þennan rökstuðning fyrir hverri einni og einustu fjárheimild sem er beðið um í fjáraukanum. Ég tel það bara einfalda og sjálfsagða kröfu. Mér skilst að það sé fundur kl. 9 í fyrramálið og þá verður mjög áhugavert að sjá hvernig gengur.

Að lokum vil ég nýta síðustu mínútuna mína í að fjalla aðeins um það að í framsöguræðu meiri hlutans um fjáraukalagafrumvarpið er ákveðið mont í gangi um að fjáraukinn sé miklu minni en gengur og gerist, hafi sjaldan verið svona lítill og að þetta gangi allt í rétta átt. Ég get alveg tekið undir að ýmislegt gengur í rétta átt. Ég geri þó þá athugasemd að skilaboðin í meirihlutaálitinu til stjórnvalda eru: Gerið betur. Á sama tíma er svo ekki gert betur. Inn koma breytingartillögur sem falla ekki undir nákvæmlega það sem er verið að biðja stjórnvöld um að gera betur. Mér finnst það pínulítil hræsni. Ég verð að segja það, bara til að koma því frá mér eins nákvæmlega og ég get. Maður á svo sem ekkert að skammast sín fyrir það, það er bara þannig og ekkert mál með það. Það þarf endilega að gera betur því að það hjálpar ekkert að segja: Nei, þetta er í lagi. Við verðum að geta átt samræðuna og viðurkennt að það sé rétt, þetta sé ekki ófyrirséð. Þegar allt kemur til alls er Alþingi með fjárveitingavaldið. Ríkisstjórnin þarf að fara eftir lögum um opinber fjármál en Alþingi er á aðeins öðrum stað. Það held ég að sé umræða sem við eigum eftir að taka í sambandi við lög um opinber fjármál, hvar fjárveitingavald Alþingis er innan laga um opinber fjármál.