fjáraukalög 2019.

Herra forseti. Ég vil hér í 2. umr. um fjáraukann fara í upphafi aðeins nánar í það sem ég nefndi einnig í andsvari við hv. formann fjárlaganefndar, skilgreiningar. Það er alltaf verið að takast á um hvað falli undir lög um opinber fjármál og hvað ekki. Ég tel, frú forseti, að það sé í raun og veru orðið aðkallandi að menn skilgreini hvað felist í hugtökunum tímabundið, ófyrirséð og óhjákvæmilegt. Það þarf hreinar línur svo að við séum ekki í hártogunum fram og til baka um að þetta falli ekki undir lögin, hitt falli undir lögin o.s.frv. Það er því miður enginn úrskurðaraðili í þessu, ef svo má að orði komast.

Það má segja að skilgreiningar í lögum um opinber fjármál séu tilefni til fjárveitinga á fjáraukalögum og það er skýrt mjög vel. En vilji stjórnvalda, ríkisstjórnarinnar, er til að hártoga og snúa út úr, ef svo má að orði komast, hvað þar eigi heima og hvað ekki. Samkvæmt almennri málvenju leikur lítill vafi á því hvað átt er við en þegar þessi orð komast í hendur framkvæmdarvaldsins öðlast þau hins vegar nýja merkingu, má eiginlega segja, sem ekki er að finna í orðabók Menningarsjóðs og heldur ekki í hugarheimi ríkisstjórnarflokkanna en eins og allir vita er ógerlegt að vita hvar það fer fram, ef eitthvað.

Þessi þáttur vinnunnar verður að vera á hreinu. Pólitíkin á ekki að yfirtaka lagatexta sem lýtur lögmálum lögskýringa en ekki pólitískum geðþótta. Það var einnig markmiðið að varasjóður málaflokka myndi að mestu leyti leysa fjáraukalögin af hólmi sem og almenni varasjóðurinn, samkvæmt sérreglum um hann. Þetta þekkjum við. Þetta hefur rætt fram og til baka en því miður er enn verið að leggja fram fjáraukalög. Það hefur komið í ljós að ekki er alltaf búinn til varasjóður fyrir alla málaflokka og því í raun og veru ekkert þangað að sækja. Slíkum klækjum, ef svo má að orði komast, er beitt til að seilast í fjáraukalögin. Með þessari aðferð hafa ráðherrar í raun og veru getað stækkað sinn ramma, úthlutað meira fjármagni í sína málaflokka í stað þess að eiga eðlilega inneign í varasjóðum til að mæta óvæntum útgjöldum og frávikum frá útgjöldum.

Við getum tekið eitt dæmi. Það voru ekki einu sinni til 8 milljónir hjá dómsmálaráðuneytinu til að standa straum af lögmannskostnaði vegna vinnu við greinargerð til Mannréttindadómstóls Evrópu vegna málflutnings fyrir dómstólnum vegna skipunar á fjórum dómurum í Landsrétt. Það þurfti sem sagt fjáraukalög og umræðu hér í Alþingi um 8 millj. kr. Í fjárlögum er hins vegar um að ræða útgjöld upp á hundruð milljarða. Þetta er að mínum dómi eitthvað sem þarf svo sannarlega að laga. Og það er svolítið sérkennilegt varðandi þessa sérstöku fjárveitingu til dómsmálaráðuneytisins í fjáraukalögum að það skuli í raun og veru koma ríkisstjórninni á óvart að fjórir valinkunnir lögfræðingar hafi áhuga á því að leita réttar síns. Það er í raun ekkert óvænt við það og fullkomlega eðlilegt að menn leiti réttar síns í þessum efnum. En það er að mínu mati óeðlilegt að slíkt þurfi að fara í gegnum fjáraukalög og ræða sérstaklega í þinginu. Ég tel að þessi beiðni, svo ég nefni hana sérstaklega, eigi ekkert erindi í fjáraukalög.

Þá veltum við fyrir okkur: Hverjar eru skýringarnar á því að umfang fjárauka er enn jafn mikið og raun ber vitni? Ríkisstjórnin hefur stært sig af því að umfangið sé töluvert minna en verið hefur. Það er bara ekki nóg. Hér voru sett sérstök lög um opinber fjármál með varasjóðum málaflokka og hinum almenna varasjóði. Tilgangurinn var sá og er sá að hér þurfi ekki að leggja fram lög um fjárauka. En það virðist sem svo, frú forseti, að ráðuneytin annaðhvort skilji ekki eða vilji ekki lúta þessum nýju reglum sem um fjáraukann gilda en leggi hins vegar áherslu á að það sé Alþingi sem samþykki fjárauka og samþykki þær fjárveitingar, þó að þær standist í raun og veru ekki í skilningi laga um opinber fjármál. Því miður held ég að þessu muni halda áfram þar til báðir aðilar láta í raun af þeim ósið, ef svo má að orði komast, að misnota fjáraukalögin. Það er ekkert annað en verið að misnota þessi lög í mörgum tilfellum. Það eru til varasjóðir og það er verið að fara fram hjá þeim og það er verið að auka fjárheimildir í gegnum fjáraukalög. Einnig hefur komið í ljós að millifærslur innan málaflokka eru ekki nýttar sem skyldi og hvorki er gerð grein fyrir því í frumvarpinu né í kynningu á efnisþáttum þess hvers vegna millifærslur komi ekki til álita í stað þess að biðja um aukafjárveitingar. Þá má nefna að í lögum um opinber fjármál er beinlínis gert ráð fyrir því að þegar útgjöld reynast meiri en áætlanir gerðu ráð fyrir flytjist hallinn yfir á næsta ár og lækki fjárheimildir þess árs sem hallanum nemur. Lögin gera ráð fyrir því að ráðherra taki á vandanum með þeim úrræðum sem honum eru gefin í lögunum og tryggi að áætlanir þess árs verði innan heimilda. Þó svo að þessari aðferð sé beitt er allt of algengt að ráðherra sé leystur undan þeirri ábyrgð sem á honum hvílir með því að veita honum aukafjárveitingu.

Hugmyndir um fjárstjórnarvald Alþingis ganga í fræðunum út frá því að beitt sé þeim faglegu aðferðum sem lögin áskilja — og rétt að leggja áherslu á það, sem lögin áskilja — og byggt á útsjónarsemi og rekstrarhæfileikum ráðherra en ekki því að færa honum lausnarfé, ef svo má að orði komast, á silfurfati til að hann komist hjá því að taka þær erfiðu ákvarðanir sem honum er falið að taka samkvæmt lögum um opinber fjármál. Athygli vekur að eingöngu eru gerðar tillögur um viðbótarfjárheimildir á einstökum málefnasviðum og málaflokkum en heildarendurmat á afkomu ársins endurspeglast ekki í frumvarpinu. Þannig er t.d. ekki að finna tillögur um breytingu á tekjum og ekki eru heldur gerðar breytingar á útgjöldum til lækkunar, jafnvel þó að fyrirséð útgjöld verði í einhverjum tilvikum vel innan ramma. Síðan komum við alltaf að umræðunni um hagræðinguna, eðlilega hagræðingu innan ráðuneyta, og ég ætla að benda á að Miðflokkurinn flutti breytingartillögu við fjárlög um hagræðingu upp á 1,1 milljarð á öll ráðuneyti. Það er bara staðreynd að ríkisbáknið hefur blásið út í tíð þessarar ríkisstjórnar og full þörf er á að fara að skera það niður og í raun og veru rétti tíminn akkúrat núna þegar tekjur ríkissjóðs hafa dregist saman og stefna í að halda áfram að dragast saman.

Herra forseti. Mér sýnist að fjármálaráðuneytið túlki 26. gr. laga um opinber fjármál, sem fjallar um frumvarp til fjáraukalaga, of þröngt með því að birta einungis endurmat á afkomu 2019 í stað þess að gera heildarendurmat á afkomu ársins. Ég efast um að það hafi verið ætlan löggjafans. Velta má því fyrir sér hvort fjármálaráðuneytið túlki lagatextann of bókstaflega. Í því sambandi ber að minnast þess að lesendur reikningsskila lesa sjóðstreymi ætíð ítarlega þar sem það er að mati kunnáttufólks um reikningsskil eitt mikilvægasta yfirlit reikningsskilanna og veitir einna bestu upplýsingarnar. Auk þess ætti ráðuneytið að birta yfirlit yfir áætlaðan efnahag, enda eðlilegt að gerð sé krafa til þess, eftir alla þá vinnu sem lögð hefur verið í að færa allar eignir ríkissjóðs inn í ríkisreikninginn áður en þær voru gjaldfærðar. Ekki verður séð að það sé í samræmi við markmið löggjafans um að veita ítarlegastar upplýsingar um ríkisfjármálin að sleppa þessum mikilvægu upplýsingum úr frumvarpi til fjáraukalaga. Þvert á móti ætti það að vera markmiðið með fjáraukalögunum í framtíðinni að birta áætlaðan efnahagsreikning og sjóðstreymi með fjáraukalögum, gerist þess þörf að leggja slík lög fram. Andi þessara nýju laga um opinber fjármál er að veita lesendum ríkisfjármálanna sem gleggstar upplýsingar á hverjum tíma.

Af einstökum málum má nefna að í nefndaráliti meiri hlutans segir um framlag til sjúkratrygginga.:

„Þá er gerð tillaga um tæplega 1,5 milljarða kr. aukningu framlaga vegna halla sjúkratryggingaliða sem ekki hefur verið brugðist við með viðeigandi ráðstöfunum.“

Þannig staðfestir meiri hlutinn að ráðherra bar að taka á þessum málum en tekur jafnframt ákvörðun um að skera hann úr snörunni, ef má orða það þannig. Ég verð að segja það, herra forseti, að það er nú varla í samræmi við eftirlits- og agahlutverk þingsins í þessum efnum og maður spyr sig: Bar ekki þinginu að árétta það við ráðherra að hann hefði tekið að sér að leysa þessi mál farsællega og fagmannlega án frekari aðkomu þingsins? Í þessu tilviki er einkum um að ræða umframgjöld vegna sjúkraþjálfunar sem nema um 660 millj. kr. eða 13% umfram áætlun fjárlaga. Á síðastliðnum fimm árum hafa útgjöld til sjúkraþjálfunar því aukist um 177% eða 3,5 milljarða að nafnvirði. Áætlað er að nokkrir aðrir liðir sjúkratrygginga verði umfram forsendur fjárlaga, t.d. erlend sjúkrahúsþjónusta, 410 millj. kr., og hjálpartæki 270 milljónir. Ekki hefur að mínu mati verið gerð grein fyrir ástæðum þessara frávika og verður því að ætla að um vanáætlanir sé að ræða sem ráðherra bar að taka á sem æðsta stjórnanda þessara mála en ekki Alþingi. Hlutverk Alþingis er að veita honum þau tæki sem til þurfti en ekki aukið fjármagn þar sem við fjárlagagerð var búið að ákveða fjárveitingar til málaflokksins og þar með umfang hans.

Ég vil einnig víkja aðeins að fæðingarorlofinu. Nú er ég þeirrar skoðunar að ekki hafi verið lögð fram nægilega góð frávikagreining til að hægt sé að meta gæði áætlana fjárlaga. Fram hefur komið að fjölgun þeirra sem taka fæðingarorlof hefur verið umfram forsendur fjárlaga en ekki hefur verið farið ofan í gæði þeirra forsendna sem fjárlög byggðu á. Það er erfitt fyrir nefndarmenn í fjárlaganefnd að leggja mat á það hvort fæðingarorlofsgreiðslur fjárlaga hafi verið vísvitandi áætlaðar of lágar og ráðherra því getað veitt fjármagn til annarra verkefna í trausti þess að það yrði tekið á vanáætluninni í fjáraukalögum. Að mínu mati hefði umframkostnaðurinn vegna vanáætlunarinnar átt að flytjast til næsta árs og lækka fjárheimildir þessa árs, enda gert ráð fyrir því í fjárlögum að áætlanir séu raunhæfar. Þar hefði ráðherra tekist á við hallann á faglegan hátt en ekki látið Alþingi leysa hann.

Gerðar eru tillögur um 790 millj. kr. framlag til samgöngumála, svo ég víki aðeins að þeim, að því er sagt er vegna ófyrirséðs viðbótarkostnaðar vegna nýs Herjólfs og greiðslu til erlendrar skipasmíðastöðvar vegna lokauppgjörs við afhendingu skipsins og hins vegar vegna kostnaðarauka sem er til kominn vegna seinkunar á afhendingu skipsins til Vestmannaeyja. Ég vil taka það fram að það er ekki svo langt síðan ég fór mína fyrstu ferð með nýjum Herjólfi til Eyja og verð ég að segja að skipið er ákaflega fallegt og þjónar sínu hlutverki vel. Það fer vel um farþega og þetta var sérstaklega ánægjuleg ferð þannig að þetta var mjög tímabær og mikilvæg fjárfesting í samgöngumálum til Vestmannaeyja sem ég styð heils hugar. Ég er hins vegar að ræða hér hið ófyrirséða í þessum efnum og hvort þessar fjárveitingar eigi heima undir þessum lið eða ekki. Það hafa ekki verið gefnar upplýsingar um það hve stór hluti þessa kostnaðar er vegna ákvarðana sem teknar voru á smíðatíma skipsins og ætti því ekki að greiðast af fjáraukalögum. Ákvarðanir sem teknar eru vegna breytinga ættu ekki að vera óvæntar eða ófyrirséðar. Gera hefði átt grein fyrir því hvers vegna þetta er ekki greitt af fjárlögum.

Síðan tekur minni hlutinn undir — og minni hlutinn er samstiga í nefndaráliti sem hefur verið lagt fram — með meiri hlutanum um að við umfjöllun um frumvarp til fjáraukalaga og árshlutauppgjör ríkissjóðs innan ársins glími nefndin enn við þann vanda að hafa ekki glöggt yfirlit yfir stöðu fjárheimilda einstakra málaflokka og notkun varasjóða. Þetta ræddum við aðeins fyrr í dag. Framkvæmd við notkun varasjóða og jafnvel einstakra safnliða, þar sem þeir eru enn við lýði, er ekki enn markviss. Því er ekki fullkomlega ljóst hvort úrræði laga um opinber fjármál hafi verið fullnýtt. Þetta er atriði sem skiptir miklu máli og maður veltir því fyrir sér, eins og ég kom aðeins inn á í andsvari við hv. formann fjárlaganefndar, hv. þm. Willum Þór Þórsson, að það sé þörf fyrir að kynna betur fyrir ráðuneytunum lögin um opinber fjármál og notkun varasjóða. Ég held að það sé bara full þörf á því. Þó að ég sé í raun og veru algerlega sammála þessu er ég þó ósammála þeirri afstöðu meiri hlutans að fjáraukalög séu afgreidd úr fjárlaganefnd áður en þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem duga til að varpa ljósi á og skýra hvernig málum er í raun og veru háttað. Á meðan meiri hlutinn lætur hjá líða að fullvinna fjáraukalögin mun framkvæmdarvaldið komast hjá því að fara eftir fjáraukalögum. Það er hvorki hlutverk fjárlaganefndar né Alþingis að taka við ófullgerðu frumvarpi hvað þetta varðar að mínu mati og vonandi verður þetta í síðasta sinn sem Alþingi þarf að sæta því. En að sjálfsögðu mun ég og minni hlutinn, held ég að ég geti fullyrt, veita meiri hlutanum okkar liðsinni við að bæta úr þessu, þ.e. hafi meiri hlutinn áhuga á því.

Herra forseti. Ég hef rakið það helsta sem ég vildi bæta við þetta nefndarálit sem minni hlutinn stendur saman að. Framsögumaður minni hluta var hv. þm. Ágúst Ólafur Ágústsson. Það eru fleiri atriði sem ég hefði viljað koma inn á, svona einstök atriði. Hér er flutt breytingartillaga um sérstakt fjárframlag til löggæslu, þ.e. rannsókna á skipulagðri glæpastarfsemi. Þetta er athyglisverð tillaga og ég minni á að Miðflokkurinn hefur flutt sams konar tillögu og (Forseti hringir.) hún var felld. En við í Miðflokknum munum styðja þessa breytingartillögu. Að öðrum kosti kem ég aðeins síðar inn á hana í þessari umræðu.