opinber fjármál.
Hæstv. forseti. Ég mæli hér fyrir nefndaráliti með breytingartillögu frá meiri hluta fjárlaganefndar um frumvarp til laga um breytingu á lögum um opinber fjármál. Málið á auðvitað beina tilvísun til þess máls sem hv. þm. Þorsteinn Sæmundsson hafði framsögu um hér á undan og sneri að frumvarpi til laga um breytingu á lögum um þingsköp Alþingis og snýr að samkomudegi reglulegs Alþingis sem er alla jafna annan þriðjudag í septembermánuði og fjárlög lögð fram á þeim degi sem 1. mál.
Fjárlaganefnd, eðli máls samkvæmt, fjallaði þó nokkuð um þetta mál og fékk til sín gesti sem nefndin taldi nauðsynlegt að ræða við vegna málsins og þar á meðal fulltrúa fjármálaráðuneytisins. Við ræddum við fulltrúa þess um aðdragandann og ferlið, ekki síst um brostnar efnahagsforsendur og þær sviðsmyndir sem ráðuneytið hefur unnið með og birtast í greinargerð með frumvarpinu sem fylgiskjal I. Þá fékk nefndin á sinn fund fulltrúa frá Alþýðusambandi Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga og Ríkisendurskoðun og þá átti nefndin fund með fjármálaráði. Í fylgiskjali II með frumvarpinu er birt svar fjármálaráðs við bréfi fjármála- og efnahagsráðherra, um skoðun fjármálaráðs á frestunaráformum stefnu og áætlunar, sem taldi sér skylt að veita álit á frekari frestun með vísan til laga um opinber fjármál og tilgang og mikilvægi þess að hún nái fram að ganga. Um hlutverk fjármálaráðs fjöllum við ekki hér en aðstæður þær sem við erum að fást við hafa vissulega vakið upp spurningar, hvort hlutverk fjármálaráðs mætti vera víðtækara og þá skrifað inn í lögin en slík umræða bíður betri tíma.
Tilgangur þeirra frestunaráforma sem birtast í frumvarpinu sem við fjöllum um ætti að vera öllum ljós og telur meiri hlutinn augljóst að meginforsendur fjármálastefnunnar séu brostnar. Í lögunum er ekki fjallað um frestun fjármálaáætlunar, einvörðungu er fjallað um endurskoðun fjármálastefnu. Í 10. gr. laga um opinber fjármál er talað um að ef grundvallarforsendur fjármálastefnu bresta vegna efnahagsáfalla, þjóðarvár eða annarra aðstæðna, skuli ráðherra leggja fram tillögu að breytingum á stefnunni eins fljótt og kostur er og það á að gerast samhliða framlagningu fjármálaáætlunar eða frumvarps til fjárlaga.
Meiri hlutinn telur slíkar aðstæður sannarlega uppi nú og því verulegt tilefni til að víkja tímabundið frá hefðbundnu regluverki laga um opinber fjármál og til staðar eru málefnalegar ástæður fyrir frekari frestun á framlagningu endurskoðaðrar fjármálastefnu og fjármálaáætlunar eins og gerð er tillaga um í frumvarpinu.
Á undanförnum mánuðum hefur útbreiðsla Covid-19 heimsfaraldursins ásamt þeim sóttvarnaaðgerðum sem gripið hefur verið til, jafnt hérlendis sem erlendis, valdið einhverri dýpstu efnahagskreppu sem riðið hefur yfir heiminn um langa hríð.
Við þær aðstæður, mikinn samdrátt á örskömmum tíma og brostnar forsendur fjármálastefnu er jafnframt ekki talið ráðlegt að ríkisvaldið magni upp yfirstandandi samdráttaráhrif með því annaðhvort að auka skattlagningu eða draga úr umsvifum og útgjöldum til þess að uppfylla markmið um afkomu og skuldastöðu sem í henni voru sett, þ.e. gildandi stefnu. Telja verður að slíkar ráðstafanir væru óskynsamlegar og gengju gegn grunngildi laganna um stöðugleika. Þar með er ekki heldur til staðar grundvöllur til að leggja fram fjármálaáætlun til ársins 2025 þar sem forsendur hennar byggjast á fjármálastefnu.
Aðdraganda málsins má rekja til bréfs frá 10. mars síðastliðnum sem fjármála- og efnahagsráðherra sendi forseta Alþingis þar sem lögð var til frestun á framlagningu endurnýjaðrar fjármálaáætlunar þar sem efnahagslegar forsendur sem gildandi stefna er reist á væru brostnar. Grundvöllur frestunarinnar var veruleg óvissa um framvindu og horfur í efnahagsmálum og samhliða áhrif þeirra á opinber fjármál. Þar með er í reynd hringrás stefnumörkunar rofin eins og hún er sett fram í lögunum og skýrt dregið fram í áliti fjármálaráðs. Í bréfinu kemur reyndar einnig fram að stefnt skyldi að því að leggja fjármálaáætlunina fyrir Alþingi eftir miðjan maí og að samhliða yrði lögð fram þingsályktunartillaga um endurskoðun á gildandi fjármálastefnu fyrir árin 2018–2022, þegar nauðsynlegar forsendur um umfang og efnahagsleg áhrif heimsfaraldursins hefðu skýrst.
Þetta dregur kannski fram, virðulegi forseti, þá miklu óvissu um framvindu mála á þeim tímapunkti, þ.e. 10. mars, þegar bréfið er sent og ritað. Þeim áformum reyndist þannig útilokað að framfylgja af þeim sömu orsökum og eru fyrir þeim frestunaráformum og þeirri tímalínu sem lagt er upp með í frumvarpinu um undirbúning og framlagningu stefnu, áætlunar og fjárlaga.
Því er í frumvarpinu lagt til að uppfærð fjármálaáætlun áranna 2021–2025 verði ekki lögð fram á yfirstandandi vorþingi heldur verði framlagningu hennar frestað til samkomudags nýs þings í haust, jafnframt að framlagningu endurskoðaðrar fjármálastefnu verði frestað frekar og hún lögð fram samhliða. Þá erum við væntanlega að miða við, verði það frumvarp sem mælt var fyrir hér á undan samþykkt, að það verði 1. október. Þá er í 1. gr. frumvarpsins lagt til að heimila frestun til að leggja fyrir Alþingi skýrslu þar sem fram kemur mat á líklegri þróun samfélags-, atvinnu-, umhverfis- og byggðaþátta og lýðfræðilegra breytna til næstu áratuga og áhrifum þeirra á afkomu, fjárhagsstöðu og skuldbindingar opinberra aðila. Samkvæmt 9. gr. laga um opinber fjármál skal ráðherra eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti leggja slíka skýrslu fyrir Alþingi. Með bráðabirgðaákvæði í lögunum var ráðherra gefið aukið svigrúm og gert var ráð fyrir að skýrslan yrði birt fyrir árslok 2019 í stað 2018 en nú er lagt til að miða við árslok 2020.
Í 8. gr. laga um opinber fjármál er kveðið á um að hagrænar forsendur stefnumörkunar skuli byggjast á traustum forsendum og gögnum, opinberum hagtölum og þjóðhagsspám. Þannig hefur þjóðhagsspá Hagstofu Íslands legið til grundvallar forsendum fjármálastefnu og fjármálaáætlunar en vissulega hefur fjárlaganefnd í auknum mæli tekið tillit til og tekið til umfjöllunar hagspár annarra aðila enda ekki útilokað í lögunum eins og þau eru sett upp.
Nú háttar svo til að Hagstofan frestaði birtingu þjóðhagsspár og vinnur að uppfærðum drögum að spá. Nú er miðað við að efnahagshorfur verði endurmetnar á tímabilinu ágúst–september og næsta fullbúna spá birtist ekki fyrr en 1. október. Gera má ráð fyrir að drög að nýrri þjóðhagsspá verði send fjármála- og efnahagsráðuneytinu áður. Hagstofan stefnir að því að gefa út bráðabirgðaspá í lok júní eins og vinnan núna stendur til.
Í tengslum við frumvarpið hefur fjármála- og efnahagsráðuneytið birt sviðsmyndir, bæði um mögulegar afkomu- og skuldahorfur ríkissjóðs og mat á efnahagslegum áhrifum af fjölda mótvægisaðgerða sem gripið hefur verið til að undanförnu vegna heimsfaraldursins. Þær sviðsmyndir draga það skýrt fram að afkoma ríkissjóðs verður í engu samræmi við forsendur fjárlaga.
Ýmsir aðrir aðilar, m.a. Seðlabankinn, hafa birt margvíslegar sviðsmyndir um þróun efnahagsmála og um stöðu opinberra fjármála. Fjármálastefnan, eins og við birtum hana, er alfarið sett fram sem hlutfall af vergri landsframleiðslu en mikil óvissa er um breytingar á landsframleiðslunni frá því sem gert var ráð fyrir áður en Covid-19 faraldurinn kom til. Meiri hlutinn tekur undir með fjármálaráði að markmið fjármálastefnu megi ekki vera það þröng að þau takmarki svigrúm stjórnvalda. Þetta hefur komið fram í flestöllum álitum fjármálaráðs hingað til er varða stefnu og stundum vísað til spennitreyju. Ég held að við síðustu fjárlagavinnu og breytingar á endurskoðaðri fjármálastefnu, hafi það að byggja ákveðið svigrúm inn í stefnuna endurspeglað viðleitni til að bregðast við því en um leið að hún megi ekki vera það þröng að hún takmarki svigrúm stjórnvalda. Þá má hún heldur ekki vera svo víð eða með vikmörkin svo rúm að stefnan verði marklaus. Þá er hætt við því við þær óvissuaðstæður sem til að mynda eru uppi nú að slík stefna yrði óraunhæf og marklaus, þótt vissulega verði alltaf að gæta að því sjónarmiði að stefna er jú til þess að við höfum eitthvað til að halda í við óvissuaðstæður.
Meiri hlutinn hefur farið ítarlega yfir nauðsyn þess að fresta framlagningu stefnu og áætlunar í samhengi aðstæðna og óvissu og með hliðsjón af fyrirmælum í 10. gr. laganna um að leggja beri fram endurskoðaða stefnu svo fljótt sem auðið er. Tilgangur stefnu er m.a. að draga úr óvissu og skapa festu og liggur að auki til grundvallar fjármálaáætlun og fjárlögum. Þess vegna fjallaði nefndin mögulega ítarlegar um málið þó að það kunni að sýnast einföld beiðni í frumvarpinu. Efnahagsleg óvissa og hæpnar hagrænar forsendur enn sem komið er gefa þó málefnalegt tilefni til að fresta framlagningu enn um sinn. Hætt er við að stefnan yrði með slíkum vikmörkum marklaus og óraunhæf og ekki sá leiðarvísir sem henni er ætlað að vera fyrir fjármálaáætlun og fjárlög næsta árs. Ég hygg að þetta sé kjarninn í því þegar við horfum til þess að fresta endurskoðun stefnunnar og framlagningu áætlunar og fjárlaga.
Mikilvægt er þó að benda á að æskilegt er að leggja fram endurskoðaða fjármálastefnu áður en umfjöllun um fjármálaáætlun fer fram. Við ræddum það þó nokkuð í nefndinni. Það kann að hljóma eins og það sé kannski ekki aðalatriði enda segja lögin að við slíkar aðstæður megi svo fljótt sem auðið er leggja fram samhliða fjármálaáætlun. En það er æskilegt að fjármálastefna komi á undan fjármálaáætlun þar sem fjármálaáætlun hvílir á fjármálastefnu og mikilvægt fyrir þingið að fá að fjalla um stefnuna áður en til umfjöllunar um fjármálaáætlun kemur. Meiri hlutinn tekur þannig undir með fjármálaráði um að málefnalegar ástæður séu fyrir frekari frestun framlagningar þingsályktunartillögu um endurskoðun fjármálastefnu en að hringrás stefnumörkunar verði komið á eins fljótt og auðið er.
Í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga kemur fram að sambandið telur að nokkuð hafi skort á samráð við sveitarfélögin við undirbúning fjármálastefnu. Bent er á mikilvægi þess að um leið og bætt er úr samráði þurfi sveitarfélögin að fá sem gleggstar upplýsingar í tæka tíð fyrir undirbúning fjárhagsáætlana sinna. Þær áætlanir byggjast að hluta til á þjóðhagsspá Hagstofunnar og þannig eru forsendur fjármála ríkis og sveitarfélaga samtvinnaðar. Þá bendir meiri hlutinn á að staðan hérlendis er að þessu leyti mjög svipuð og í öðrum OECD-ríkjum bæði hvað varðar aðgerðir stjórnvalda og frestun á framlagningu fjárhagsáætlana hins opinbera.
Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið sem birtast í áliti fjármálaráðs í svari til fjármála- og efnahagsráðherra varðandi skoðun ráðsins á áformum um frestun framlagningar fjármálastefnu og fjármálaáætlunar. Þar kemur m.a. fram að ráðið telur að málefnalegar ástæður séu til að rökstyðja frestunina. Jafnframt er bent á að heppilegt væri að endurskoðuð fjármálastefna yrði lögð fram á undan fjármálaáætlun til að umfjöllun um hana sé lokið þegar fjármálaáætlun er lögð fram. Fjármálaráð hefur áður fjallað um að fjármálastefna sé sjálfstæður hluti stefnumörkunar og að fjármálaáætlun sé nánari útfærsla hennar.
Meiri hlutanum er kunnugt um að forsætisráðherra hefur rætt við formenn þeirra stjórnmálaflokka sem sæti eiga á Alþingi um framlagningu stefnu og áætlunar. Miðað hefur verið við að ný fjármálastefna verði lögð fram í lok ágústmánaðar og komi þá til afgreiðslu á Alþingi. Áætlað er að fjármálaáætlun sem tekur til áranna 2021–2025 verði lögð fram á samkomudegi nýs þings sem gert er ráð fyrir að verði 1. október. Gangi þetta allt saman eftir, virðulegi forseti, væri það fyrirkomulag í samræmi við sjónarmið fjármálaráðs, þ.e. okkur gæfist þá færi á því.
Meiri hlutinn tekur undir framangreind sjónarmið um að eðlilegt sé að fjármálastefna sé lögð fram á undan fjármálaáætlun og fjárlagafrumvarpi næsta árs. Í samræmi við það er lögð til breyting á 2. gr. frumvarpsins þannig að leggja megi fram stefnu og áætlun fyrr — og í síðasta lagi á samkomudegi reglulegs Alþingis haustið 2020. Breytingin felur í sér að á undan orðunum „á samkomudegi“ í 2. gr. komi: eigi síðar en, og orðist þá 2. gr. svo, virðulegi forseti:
„Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 10. gr. skulu tillaga til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2021–2025 og tillaga til þingsályktunar um breytingar á fjármálastefnu fyrir árin 2018–2022 lagðar fram eigi síðar en á samkomudegi reglulegs Alþingis haustið 2020.“
Þá leggur meiri hlutinn til þá breytingu á fyrirsögn frumvarpsins að hún verði: Frumvarp til laga um breytingu á lögum um opinber fjármál, nr. 123/2015 (framlagning mála).
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þessum breytingum á 2. gr. frumvarpsins og fyrirsögn.
Páll Magnússon skrifar undir álitið samkvæmt heimild í 4. mgr. 18. gr. starfsreglna fyrir fastanefndir Alþingis. Jón Steindór Valdimarsson áheyrnarfulltrúi er samþykkur afgreiðslu málsins.
Undir álitið rita eftirtaldir hv. þingmenn: Willum Þór Þórsson, Haraldur Benediktsson, Inga Sæland, Ágúst Ólafur Ágústsson, Birgir Þórarinsson, Njáll Trausti Friðbertsson, Páll Magnússon og Steinunn Þóra Árnadóttir.
