Bráðabirgðaútgáfa.

150. löggjafarþing — 129. fundur,  29. júní 2020.

breyting á ýmsum lögum er varða eignarráð og nýtingu fasteigna .

715. mál
[12:32]
Horfa

Frsm. meiri hluta allsh.- og menntmn. (Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir) (Vg):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir nefndaráliti með breytingartillögu um frumvarp til laga um breytingu á ýmsum lögum er varða eignarráð og nýtingu fasteigna. Nefndarálitið er mjög ítarlegt, ég ætla þó að fara dálítið vel yfir sérstaklega 8. gr. sem var kannski mest til umfjöllunar hjá okkur en þó ætla ég að stikla aðeins á stóru í öðru, reyna að stytta mál mitt í ljósi aðstæðna. En fyrst er til að taka breytingar á lögum um eignar- og afnotarétt fasteigna þar sem er verið að tala um undanþáguheimild ráðherra.

Í 1. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á undanþáguheimild ráðherra vegna laga um eignarrétt og afnotarétt fasteigna. Þær snúa m.a. að því að íslensk fjármálafyrirtæki, sem eru skráð á almennan markað, fái undanþágu frá þessari 1. gr. eins og einstaklingar og lögaðilar á EES-svæðinu en líka reglugerð um rétt útlendinga, sem falla undir samninginn um EES eða stofnsamning Fríverslunarsamtaka Evrópu til að öðlast eignar- eða afnotarétt yfir fasteignum.

Varðandi breytingar á þinglýsingalögum þá telur meiri hlutinn, um það sem gagnrýnt var, að afsali yrði ekki þinglýst sem eignarheimild ef það geymdi ekki upplýsingar um kaupverð, nema það komi fram berum orðum í skjali að ekkert endurgjald komi fyrir eign, mikilvægt að upplýsingar um kaupverð komi fram í þinglýstum eignarheimildum á grundvelli sjónarmiða um gagnsæi sem og til að styðja við varnir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, eins og kom m.a. fram í umsögn ríkisskattstjóra.

Í 4. gr. þar sem talað er um breytingu á lögum um skráningu og mat fasteigna komu fram sjónarmið um að fela Þjóðskrá Íslands að úrskurða um skráningu eignarmarka, landamerkja og örnefna jarða. Það stendur til að endurskoða löggjöf um landamerki og skráningu merkja lands og færa til nútímalegra horfs og er frumvarpinu ætlað að styðja við slíka endurskoðun.

Í 5. gr. eru lagðar til breytingar á markmiðsákvæði 1. gr. jarðalaga. Við meðferð málsins var talið skorta greiningu á því hvernig breytingin hefði áhrif á önnur ákvæði jarðalaga og túlkun þeirra. Enn fremur voru gerðar athugasemdir þess efnis að svo virtist sem frumvarpinu væri ekki ætlað að styðja við ferðaþjónustu sem framtíðargrein á landsbyggðinni. Markmiðsákvæði frumvarpsins væri of opið og óljóst og matskennt um hvers konar áformuð nýting önnur en matvælaframleiðsla og hefðbundinn landbúnaður teldist forsvaranleg. Í grunninn er um að ræða orðalagsbreytingar á ákvæðinu til að draga skýrar fram þá hagsmuni sem lögunum er ætlað að vernda. Breytingin sem slík hefur ekki teljandi áhrif á önnur gildandi ákvæði jarðalaga að mati forsætisráðuneytisins. Meiri hlutinn tekur undir mikilvægi ferðaþjónustunnar og breytingarnar sem lagðar eru til í 5. gr. felast m.a. í því að stefnumiðum á borð við byggðaþróun, náttúruvernd og sjálfbæra landnýtingu verður gert hærra undir höfði í markmiðsákvæðinu og skýra það enn frekar.

Hér er ekki verið að fjalla sérstaklega um einstakar atvinnugreinar nema það sem snýr að landbúnaði, enda eðlilegt af því að mörg ákvæði jarðalaga snúa jú sérstaklega að landbúnaðarlandi og ræktuðu landi eða ræktanlegu landi. Og hér endurspeglast sú áhersla að langtímahagsmunir ríkis og almennings verði hafðir að leiðarljósi við túlkun og framkvæmd ákvæða jarðalaga sem og að ríkir þjóðfélagslegir hagsmunir séu bundnir við það hvernig nýtingu á landi og landgæðum er háttað á hverjum tíma. Meiri hlutinn leggur þó til að styrkja orðalag ákvæðisins eins og m.a. Bændasamtökin óskuðu eftir og það er fært aftur til fyrra horfs eins og var kynnt í drögum í samráðsgátt.

Í 7. gr. er fjallað um lausn úr landbúnaðarnotum og í þeirri grein er lagt til að kveðið verði nánar á um hvaða kröfur beiðni sveitarfélags til ráðherra um að land verið leyst úr landbúnaðarnotum þurfi að uppfylla þannig að hún teljist tæk til meðferðar. Með hliðsjón af minnisblaði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins leggur meiri hlutinn til að 7. gr. falli brott og vísar í þeim efnum til umfjöllunar um 15. gr. frumvarpsins.

Í a-lið 8. gr. frumvarpsins, sem var kannski fyrirferðarmest, er kveðið á um skyldu til að afla samþykkis ráðherra fyrir ráðstöfun á fasteignum sem falla undir gildissvið jarðalaga í nánar greindum tilvikum. Fyrirkomulagið var dálítið gagnrýnt og þar m.a. horft til stærðarmarka. Sjónarmið voru uppi um að ríkisvaldið ætti að hafa forkaupsrétt fremur en að ráðherra fengi svo víðtækt vald til að hlutast til um fasteignaviðskipti á grundvelli frjáls mats. Það voru gerðar athugasemdir við að ráðherra væri heimilt að binda samþykki sitt skilyrðum þar sem áhvílandi kvaðir á jörðum væru líklegar til að takmarka notkun þeirra og draga úr verðmæti þeirra og þar með veðsetningarhæfi. Það gæti haft neikvæð áhrif gagnvart fjárfestingarvilja erlendra aðila í ferðaþjónustu á Íslandi.

Áhyggjur komu fram um að afgreiðsla af hálfu ráðuneytis gæti dregist og leitt til tjóns hagsmunaaðila og fælt kaupendur frá. Um væri að ræða íþyngjandi skerðingar á ráðstöfunarrétti lands og gæti falið í sér takmörkun á eignarrétti og atvinnufrelsi út frá stjórnarskrá. Einnig komu fram sjónarmið um að ákvæðið samræmdist ekki meginreglum EES um meðalhóf, lagavissu og bann við mismunun.

Í minnisblaði forsætisráðuneytis til nefndarinnar kemur fram að talið sé að ákvæðið hafi óveruleg ef einhver áhrif á markaðsverð fasteigna og gerir mat um umfangið ráð fyrir að árlega sé um 40–50 tilvik að ræða sem ákvæðið næði til, enda sé gildissvið ákvæðisins vel afmarkað. Ítarlega er rakið til hvaða sjónarmiða ráðherra sé m.a. ætlað að líta við mat á umsóknum. Í ljósi umræðunnar í samfélaginu undanfarin misseri er eitt af stærstu markmiðum þessa ákvæðis að hægt verði að sporna gegn spákaupmennsku um land og samþjöppun á eignarhaldi þess og að nægur aðgangur að landi sé forsenda uppbyggingar og nýliðunar í landbúnaði. Á sama hátt geti takmarkað framboð á landi á viðráðanlegum kjörum bitnað á hagsmunum landbúnaðarins. Gildissvið ákvæðisins er þröngt og mun frekar styðja við framþróun fjölbreytts og samkeppnishæfs landbúnaðar, eins og ég segi, og ásamt því nýliðun í atvinnugreininni til framtíðar litið frekar en hitt.

Ákvæðið samræmist viðeigandi reglum stjórnarskrárinnar og EES-samningsins að mati ráðuneytisins og í leiðbeiningum framkvæmdastjórnar ESB um kaup á landbúnaðarlandi frá því 2017 er ráðgert að ríkið geti í lögum kveðið á um samþykkisskyldu á borð við þá sem felst í a-lið 8. gr.

Meiri hlutinn áréttar að skv. 125. gr. EES-samningsins hefur samningurinn engin áhrif á reglur samningsaðila um skipan eignarréttar. Slíkar reglur í lögum samningsríkja falla því í grunninn utan gildissviðs þessa samnings. Meiri hlutinn fær ekki annað séð en að a-liður 8. gr. samrýmist meginreglum EES-réttar og rúmist innan þess svigrúms sem EES-samningurinn veitir ríkjum til lagasetningar um skipan eignarréttar, m.a. um jarðir, auðlindir í jörðu og önnur fasteignaréttindi, að því marki sem þessi viðfangsefni falla á annað borð undir gildissvið EES-samningsins. Þá tekur meiri hlutinn undir að samþykkisregla a-liðar 8. gr. sé best fallin til að ná þeim markmiðum sem stefnt er að og gangi ekki lengra en nauðsynlegt þykir. Þá telur meiri hlutinn að ákvæðið samræmist stjórnarskrá og helgist af málefnalegum sjónarmiðum sem og feli í sér almenna takmörkun á ráðstöfunarheimild í ákveðnum tilvikum. Þá telur meiri hlutinn að valdheimild ráðherra sé nægilega afmörkuð enda er ráðherra bundinn af sjónarmiðum skv. 9. og 10. mgr. a-liðar 8. gr. frumvarpsins. Að öðru leyti tekur meiri hlutinn undir þau sjónarmið sem rakin eru í greinargerð með frumvarpinu, m.a. í kafla 4.5.3.

Þá var bent á að í ákvæðinu virtist ekki gerður greinarmunur á lögbýlum eftir því hvort þar væri stundaður landbúnaður eða ekki. Æskilegt væri að miða samþykkisskyldu ráðherra við land sem væri vel fallið til búvöruframleiðslu en ekki hvers kyns lögbýli óháð skilyrðum landsins.

Með 6. og 11. gr. frumvarpsins er lagt til að hugtakið lögbýli í jarðalögum verði afmarkað við starfsemi sem telst til landbúnaðar. Hugtakið landbúnaður er skilgreint rúmt í lögunum og takmarkast það ekki við búskap eða búvöruframleiðslu. Meiri hlutinn telur ekki ástæðu til að einskorða samþykki ráðherra við það land sem sé vel fallið til búvöruframleiðslu og áréttar að verndarhagsmunir ákvæða frumvarpsins einskorðast ekki við landbúnaðarland eða ræktanlegt land heldur lúta þeir ekki síður að náttúruauðlindum undir og á yfirborði jarðar. Enn fremur komu fram athugasemdir við þau stærðarmörk sem eru tilgreind í ákvæðinu, en fram komu bæði sjónarmið um lægri eða hærri viðmið.

Ég vil árétta það að frumvarpinu er m.a., eins og ég sagði hér áðan, ætlað að vinna gegn spákaupmennsku með land og náttúruauðlindir á og undir yfirborði jarðar og samþjöppun eignarhalds á þessum gæðum. Meiri hlutinn telur stærðarmörk frumvarpsins vera málefnaleg miðað við fyrirliggjandi upplýsingar um stærð jarða sem raktar eru í kafla 2.2.1. í greinargerð. Ekkert er þó því til fyrirstöðu að stærðarmörkin verði endurskoðuð þegar frekari upplýsingar liggja fyrir og ef reynsla og forsendur gefa tilefni til þess. Þá var bent á samspil þinglýsingar og nauðungarsölu við ákvæði frumvarpsins. Þannig geti skortur á yfirsýn leitt til þess að sýslumönnum verði illfært að gæta að skilyrðum ákvæðisins við þinglýsingu. Hvað varðar samspil við nauðungarsölu geti það leitt til þess að hafa áhrif á fullnusturétt veðhafa og þannig skert lánshæfi eigenda fasteigna.

Í minnisblaði ráðuneytisins er tekið fram að skortur á yfirsýn yfir upplýsingar um eignarhald á landi og stærð landeigna sé birtingarmynd víðtækari vanda. Ákvæðum frumvarpsins sé m.a. ætlað að ráða bót á þessu. Þá sé sýslumönnum, samkvæmt ákvæðum frumvarpsins, ekki ætlað að gegna eftirlitshlutverki varðandi önnur atriði en þau sem þeim er unnt að staðreyna með einföldum hætti við þinglýsingu eins og verið hefur.

Hvað varðar nauðungarsölu telur ráðuneytið ekki fært að nauðungarsala verði almennt undanþegin gildissviði samþykkisreglu ákvæðisins. Að auki megi reikna með því að afgreiðslu umsókna um samþykki fyrir ráðstöfun í kjölfar nauðungarsölu yrði almennt hraðað að teknu tilliti til aðstæðna. Frumvarpið er hluti af endurskoðun sem á sér nú stað á jarðalögum og samspili þeirra við önnur lög. Hins vegar er hér áréttað mikilvægi þess að sýslumönnum verði gert kleift að sinna hlutverki sínu og embættunum veitt nauðsynleg tæki og tól til þess.

Meiri hlutinn leggur ríka áherslu á það að brugðist verði við ábendingum sýslumanna í þessum efnum eftir því sem þörf er á, enda er kveðið á um, í 54. gr. jarðalaga, að óheimilt sé að þinglýsa skjölum um aðilaskipti að fasteignum sem lögin gilda um, nema fyrir liggi að ákvæða laganna hafi verið gætt. Þá telur meiri hlutinn sig hafa komið að einhverju leyti til móts við sjónarmiðin, um öflun samþykkis vegna nauðungarsölu eignar, í þeim tilvikum þegar um er að ræða viðskiptabanka, sparisjóði og lánafyrirtæki og vísar í þeim efnum til umfjöllunar um 4. mgr. a-liðar 8. gr. frumvarpsins.

Athugasemdir komu fram um að afla þyrfti samþykkis ef afnotaréttur væri til lengri tíma en fimm ára í senn, m.a. frá Bændasamtökunum o.fl., sem og að skylt yrði að þinglýsa skjölum um stofnun eða yfirfærslu afnotaréttinda yfir eign til lengri tíma en fimm ára. Talið var að skilyrði um fimm ár væri of stuttur tími og veitti ekki nægilegt svigrúm, t.d. ef leigutaki þyrfti eða ætlaði að ráðast í fjárfestingar.

Meiri hlutinn leggur til breytingu þannig að leigutíminn verði miðaður við sjö ár í stað fimm. Ítarlega er fjallað um óskipta sameign þar sem miðað er við ákveðin atriði og það getur verið örðugt að mati meiri hlutans að miða við önnur viðmið en hér koma fram þar sem sameigendur lands eiga ekki endilega ákveðinn hektarafjölda eða afmarkaðar spildur innan sameignarlands hver um sig heldur er þetta alla jafna í eignarhlutföllum og tekur hagnýtingarrétturinn til þess í heild. Og það er vert að árétta að gildissvið þessa ákvæðis er tiltölulega þröngt og ekki áætlað að um mörg tilvik sé að ræða á hverju ári.

Í 4. mgr. a-liðar 8. gr. komu fram sjónarmið um að ráðstöfun fasteigna milli samstæðufélaga ætti að vera almennt undanþegin samþykkisskyldu ráðherra. Í minnisblaði forsætisráðuneytis kemur fram að slík undanþága myndi fela í sér fullmikla útvíkkun og gæti t.d. falið í sér að ráðstöfun fasteigna milli félaga með gjörólíkan tilgang og starfsemi yrði undanþegin samkeppnisskyldu. Í ljósi þess telur meiri hlutinn ekki ástæðu til að kveða á um undanþágu samstæðufélaga í þessum efnum.

Gagnrýnt var að ákvæði um samþykki ráðherra væru of matskennd og óljós og samrýmdust ekki kröfum EES-réttar um lagavissu. Meiri hlutinn telur sjónarmiðin nægjanlega hlutlæg og skýr þótt eðli málsins samkvæmt myndi ráðherra þurfa að heimfæra þau á atvik einstakra mála. Til samanburðar má benda á að í ákvæði norsku sérleyfalaganna, nr. 98/2003, er það lagt í hendur viðkomandi stjórnvalds að taka afstöðu til umsókna um leyfi til framsals á fasteign með vísan til hlutlægra og sumpart matskenndra sjónarmiða. Það fæst ekki annað séð en að það kerfi hafi verið talið standast EES-samninginn að þessu leyti og þá kemur fram í 10. mgr. a-liðar 8. gr. að ráðherra skuli að jafnaði ekki veita samþykki ef viðtakandi réttar og tengdir aðilar eiga fyrir fasteign eða fasteignir sem séu samanlagt 10.000 hektarar eða meira að stærð nema umsækjandi sýni fram á að hann hafi sérstaka þörf fyrir meira landrými vegna fyrirhugaðra nota fasteignar. Þetta í rauninni felur ekki í sér þak eins og rætt var um.

Skyldan virkjast ef viðtakandi eignarréttinda yfir fasteign og tengdir aðilar eiga fyrir land sem er samanlagt, eins og ég sagði, yfir ákveðnum stærðarmörkum. Þannig að ákvæðið felur sem slíkt ekki í sér afdráttarlaust þak heldur áskilnað um samþykki ráðherra fyrir ráðstöfun eignar í tilvikum sem ákvæðið tekur til. Í leiðbeiningum framkvæmdastjórnar ESB frá 2017, um kaup á landbúnaðarlandi, er gert ráð fyrir að ríkið geti gripið til tvenns konar takmarkana í jarðalögum, m.a. í því skyni að sporna gegn spákaupmennsku með land og samþjöppun eignarhalds. Annars vegar má setja afdráttarlaust hámark á það hversu stórt landsvæði einn eða tengdir aðilar geti átt og hins vegar áskilja leyfi stjórnvalda fyrir kaupum á landi umfram ákveðin stærðarviðmið. Síðari og jafnframt vægari leiðin var lögð hér til grundvallar í þessari grein. Enn fremur er litið svo á að annars konar úrræði en felist í samþykkisreglu frumvarpsins, t.d. búsetu- eða ábúðarskylda, forkaupsréttur sveitarfélaga, lágmarkstími eignarhalds og nýtingarkvaðir geti ekki talist nægjanleg til að markmiðum frumvarpsins verði náð með viðhlítandi hætti.

Í b-lið 8. gr. er lagt til að tilteknum lögaðilum sem eiga bein eignarréttindi yfir fasteign eða fasteignaréttindum sem falla undir gildissvið jarðalaga verði skylt að tilkynna fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra m.a. um beint og óbeint eignarhald sitt, svo og um raunverulegan eiganda eða eigendur í skilningi laga um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka.

Það kom fram við meðferð málsins sjónarmið um mikilvægi þess að upplýsingaskyldum aðilum sé gert að upplýsa um raunverulegan eiganda óháð því hvort á fyrri stigum hafi verið tilkynnt um það til fyrirtækjaskrár á grundvelli þessara laga og undir það tökum við í meiri hlutanum og leggjum til breytingar þess efnis.

Varðandi landskipti kemur fram í minnisblaði forsætisráðuneytisins að á síðari stigum verði ráðist í, og sú vinna er hafin, að skoða bæði jarðalögin í heild og ákvæði þeirra við önnur lög, m.a. skipulagslög, og leiðarljósið þar verði að auka samþættingu á skipulagsákvörðunum sveitarfélaga og hlutverki ráðuneytis landbúnaðarmála í því ferli og ráðuneytið tekur undir það að mikilvægt sé að koma á löggjöf um óskipta sameign á landi.

Í 13. gr. er lagt til að rétthafa verði ávallt skylt að láta þinglýsa skjölum sem fela í sér stofnun eða yfirfærslu tiltekinna réttinda yfir fasteignum eða réttindum sem falla undir gildissvið jarðalaga. Meiri hlutinn leggur því til að breytingar verði gerðar á þeirri grein þannig að það gildi ekki um samninga veiðifélaga um afnot af veiðiréttindum og bendir á að slíkir afnotasamningar eru þó eftir almennum reglum háðir þinglýsingu til að þeir njóti réttarverndar, svo sem gagnvart grandalausum þriðja manni.

Ítarlega er fjallað um kröfu um úrbætur á nauðungarsölu í 14. gr. og ætla ég ekki að fara yfir hana hér. Í 15. gr. er gert ráð fyrir að ráðherra verði heimilað að gefa út reglugerð þar sem kveðið verði á um þau sjónarmið sem sveitarstjórn og eftir atvikum landeiganda verði gert skylt að greina, lýsa og meta, með tilliti til áhrifa á landbúnað, við beiðni um lausn lands úr landbúnaðarnotum, landskipti og sameiningu lands skv. II. og IV. kafla jarðalaga. Einnig er um að ræða viðmiðanir um hvernig skuli flokka landbúnaðarland. Og það kemur fram í minnisblaði frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu til nefndarinnar að fallið hafi verið frá því að gefa út þessa reglugerð en sannarlega eigi að halda áfram að móta leiðbeiningar um flokkunina í samráði við tiltekna aðila og við leggjum til breytingar út frá því.

Í 16. gr. frumvarpsins er lagt til að heimilt verði að beita refsiábyrgð gagnvart lögaðilum vegna brota gegn lögunum en ekki aðeins gegn einstaklingum og í dæmaskyni talið upp hvaða brot eru refsiverð á grundvelli 56. gr. jarðalaga. Þá komu fram sjónarmið um skýrleika refsiheimilda frá héraðssaksóknara sem við tökum hér undir og teljum rétt að gæta innra samræmis og að um sé að ræða opna refsiheimild. Og með hliðsjón af skilyrði 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar um skýrleika refsiheimilda er að mati nefndarinnar ekki fullnægjandi að í 16. gr. verði í dæmaskyni talin upp tilgreind brot gegn ákvæðum laganna ef ekki er um tæmandi talningu að ræða og þess vegna leggjum við til breytingar á því.

Að lokum, virðulegi forseti, komu fyrir nefndinni fram sjónarmið um að æskilegt væri að veittur sé sanngjarn aðlögunartími og þá þurfi að veita stofnunum, einna helst ríkisskattstjóra, tíma til að undirbúa framkvæmdina samkvæmt frumvarpinu. Meiri hlutinn telur því ekkert til fyrirstöðu að lögin taki þegar gildi en til að koma til móts við ríkjandi annir hjá ríkisskattstjóra leggur meiri hlutinn til að breyta tímamarki upplýsingagjafar til ríkisskattstjóra í 1. málsl. 3. mgr. b-liðar 8. gr. þannig að upplýsingar samkvæmt ákvæðinu yrðu veittar fyrir 1. febrúar ár hvert. Þannig yrðu upplýsingarnar fyrst veittar um mánaðamótin janúar/febrúar 2021. Að lokum leggur meiri hlutinn til minni háttar orðalagsbreytingar til leiðréttingar og lagfæringar.

Virðulegi forseti. Að framansögðu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem raktar eru í nefndarálitinu og undir þetta skrifar sú sem hér stendur, Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir, og hv. þingmenn Páll Magnússon, Silja Dögg Gunnarsdóttir, Birgir Ármannsson og Steinunn Þóra Árnadóttir.