Bráðabirgðaútgáfa.

150. löggjafarþing — 129. fundur,  29. júní 2020.

breyting á ýmsum lögum er varða eignarráð og nýtingu fasteigna .

715. mál
[13:02]
Horfa

Silja Dögg Gunnarsdóttir (F):

Herra forseti. Það hefur lengi verið ljóst að Alþingi þyrfti að endurbæta lagaumgjörð jarðamála á Íslandi. Í þeim efnum er að mörgu að hyggja. Það mál sem við ræðum nú er lagt fram af hæstv. forsætisráðherra og hefur fengið ágæta umfjöllun í hv. allsherjar- og menntamálanefnd. Hv. þm. Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir fór yfir álit meiri hlutans og tók þar sérstaklega fyrir 8. gr., sem var einn af stærri liðunum í þessu umfangsmikla og mikilvæga máli. Ég hef engu við það að bæta í sjálfu sér, eins og þingmaðurinn nefndi er ég á nefndarálitinu og tek því undir það

Markmið frumvarpsins er að styrkja löggjöf um jarðir, land og aðrar fasteignir með breytingum á lagaákvæðum um eignarráð og nýtingu fasteigna, þar með talið jarða, og um opinbera skráningu á atriðum á viðkomandi landi og fasteignum. Í sáttmála ríkisstjórnarinnar segir m.a. í kaflanum um byggðamál, með leyfir forseta: „Kannaðar verði leiðir til að setja skilyrði við kaup á landi sem taka mið af stefnu stjórnvalda um þróun byggðar, landnýtingu og umgengni um auðlindir.“ Markmið ríkisstjórnarinnar í þessum efnum hafa því legið fyrir frá upphafi.

Í núverandi lagaumhverfi geta rúmlega 500 milljón manns keypt land og aðrar fasteignir á Íslandi með sömu skilyrðum og íslenskir ríkisborgarar. Nágrannaþjóðir okkar hafa sett mun meiri hömlur á ráðstöfun fasteigna og aðilaskipti en Ísland. Í Danmörku þurfa t.d. einstaklingar sem ekki eru heimilisfastir í landinu eða hafa búið þar í tiltekinn tíma að fá leyfi dómsmálaráðuneytisins til að öðlast fasteignaréttindi. Með því að gera jarðakaup leyfisskyld er hægt að tryggja nauðsynlega aðkomu ríkis og sveitarfélaga að eigendaskiptum jarða til að fylgja eftir lögum, reglum og ákvæðum aðalskipulags, svæðis- og deiliskipulags.

Framsóknarflokkurinn vill að gerð sé krafa um að kaupandi lands búi á Íslandi, að kaupandi hafi búið á Íslandi í a.m.k. fimm ár eða hafi starfsemi í landinu, þ.e. hafi bein tengsl við landið. Að mati okkar Framsóknarmanna þarf tilgangur jarðakaupa að vera skýr. Margs konar markmið sem styrkja búsetu og samfélög gætu fallið þar undir, svo sem búfjárrækt, uppbygging gróðurauðlindar, landfrek atvinnustarfsemi eða nýsköpun byggð á sérstöðu viðkomandi jarðar eins og menningarverðmætum eða náttúru. Aðalatriði er, eins og fyrr segir, að tilgangur jarðnýtingar liggi fyrir. Það er einnig algert lykilatriði að sveitarfélög og ríkisvald fái aðkomu að ráðstöfun landsins. Regluverkið þarf að vera það sveigjanlegt svo hægt sé að bregðast við ólíkum aðstæðum í byggðarlögum og landshlutum.

Herra forseti. Mig langar til að fara stuttlega yfir helstu breytingar á gildandi lögum og þær viðbætur sem birtast í framlögðu frumvarpi hæstv. forsætisráðherra. Í frumvarpinu eru lagðar til ýmsar breytingar á gildandi lögum um eignarrétt og afnotarétt fasteigna, þinglýsingalögum, lögum um skráningu og mat fasteigna og á jarðalögum. Meðal þess sem lagt er til er að ráðherra fái heimild til að veita aðilum frá ríkjum utan EES leyfi til að öðlast eignarrétt eða afnotarétt yfir fasteign ef þeir uppfylla ekki skilyrði laganna um íslenskan ríkisborgararétt eða skilyrði um lögheimili hér á landi. Þá gæti ráðherra veitt einstaklingi eða lögaðila utan EES heimild til að öðlast eignar- eða afnotarétt yfir fasteign til beinna nota í atvinnustarfsemi.

Verði þetta frumvarp að lögum fær ráðherra einnig heimild til að veita einstaklingi, sem hefur sterk tengsl við Ísland, svo sem vegna hjúskapar við íslenskan ríkisborgara, leyfi til að eignast hér fasteign.

Lögð er til breyting á þinglýsingalögum þess efnis að upplýsingar um kaupverð eignar verði meðal skilyrða fyrir þinglýsingu afsals nema skýrt komi fram að ekkert endurgjald komi fyrir hina seldu eign. Þá er lagt til að í lög um skráningu og mat fasteigna komi ákvæði um landeignaskrá, sem er hluti af fasteignaskrá og inniheldur m.a. upplýsingar um eignarmörk lands í samræmdum kortagrunni. Ákvæðinu er ætlað að ryðja úr vegi hindrunum fyrir frekari uppbyggingu landeignaskrár Þjóðskrár Íslands.

Það sem snýr að breytingum á jarðalögum í frumvarpinu er m.a. að markmiðsákvæði laganna verði fyllra og ítarlegra en nú og innihaldi markmið um landnýtingu í samræmi við skilgreind markmið, þar á meðal um að land sem vel er fallið til búvöruframleiðslu verði nýtt í því skyni. Lagðar eru til breytingar á ákvæðum um lögbýli þannig að þau verði einungis stofnuð til starfsemi á sviði landbúnaðar eins og hann er skilgreindur í lögum.

Þá er lagt til ákvæði um skyldu til að afla samþykkis ráðherra fyrir ráðstöfun beins eignarréttar eða afnotaréttar til lengri tíma en fimm ára yfir fasteign, en meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar taldi rétt að koma með breytingartillögu varðandi tímalengd afnotaréttar og lengja hann í sjö ár. Þetta ákvæði gildir í fyrsta lagi um að ráðstöfunin taki til lögbýlis og viðtakandi réttar og tengdir aðilar eiga fyrir fimm eða fleiri fasteignir, séu skráðar í lögbýlaskrá, og samanlögð stærð þeirra sé yfir 50 hekturum og í öðru lagi ef sömu aðilar eiga fyrir fasteignir sem heyra undir jarðalög og eru samtals 1.500 hektarar eða meira að stærð. Ofangreindum aðilum verði jafnframt skylt að að veita stjórnvöldum upplýsingar um eignarhald sitt. Upplýsingaskylda samkvæmt ákvæðinu mun taka til erlendra lögaðila annars vegar og hins vegar íslenskra lögaðila sem eru að 1/3 hluta eða meira í beinni eða óbeinni eigu erlends lögaðila, fjárvörslusjóðs eða sambærilegs aðila.

Herra forseti. Ofantalin atriði eru auðvitað aðgerðir sem þarf nauðsynlega að fara í sem allra fyrst. Gerð landeignaskrár er algert lykilatriði. Ef skráningu á jörðum er ábótavant og gögn vegna sölu eigna eru ófullnægjandi og ógagnsæ, verður okkur auðvitað erfitt um vik að bæta og skerpa þá umgjörð sem við viljum láta gilda um eignarhald og viðskipti með jarðir hér á landi. Landeignaskrá er einnig forsenda þess að hægt sé að uppfæra fasteignamat í dreifbýli, sem er í algjörum ólestri. Það er því mjög brýnt að við samþykkjum ný lög er snúa að þessum atriðum.

Snúum okkur þá að þeim ákvæðum er fjalla um skipulagsmál en lagt er til að beiðnum um landskipti fylgi ávallt staðfesting á því að breytingin samrýmist gildandi skipulagsáætlun. Þetta er að sjálfsögðu mjög mikilvægt atriði. Einnig eru lagðar til breytingar á ákvæðum um niðurfellingu lögbýlisréttar, þess efnis að ráðherra verði ekki lengur skylt að fella lögbýlisrétt niður að ósk eiganda og að lögbýlisréttur skuli ekki felldur niður gegn rökstuddum andmælum sveitarstjórnar.

Herra forseti. Að sjálfsögðu eiga sveitastjórnir að hafa aðkomu að því þegar óskað er eftir að fella niður lögbýlisrétt. Fyrir byrjendur eins og mig í jarðamálum, ef svo má að orði komast, er svo margt í þessu frumvarpi sem maður hefði haldið að væri hreinlega þegar til staðar í lögum. En svo er því miður ekki.

En svo ég klári nú umfjöllun um helstu breytingar sem felast í frumvarpi ráðherra þá yrði rétthöfum gert skylt að láta þinglýsa skjölum um tiltekin eignarréttindi yfir fasteignum sem falla undir gildissvið jarðalaga, þar á meðal afsölum.

Herra forseti. Það er enn og aftur eðlileg krafa sem hefði fyrir löngu átt að vera orðin að lögum.

Eitt af því sem þarf að styrkja er viðurlagaákvæði jarðalaga. Lagt er til að ráðherra fái heimild til að bregðast við brotum á ákvæðum laganna, m.a. með því að krefjast nauðungarsölu eða virkja innlausnarrétt ríkissjóðs. Það er allt gott og blessað.

Fyrir fáum árum síðan var lítil eftirspurn eftir bújörðum. Framsýnir fjárfestar sáu sér leik á borði og keyptu upp fjölmargar jarðir. Sumir eiga orðið umtalsverð jarðasöfn og margir hafa áhyggjur af þeirri þróun, eins og sjá má í almennri umræðu síðustu ár. Góðar bújarðir eru ekki endilegar nýttar sem slíkar og það er ekki í lagi þar sem við hljótum að vera sammála um að Ísland eigi að stefna í átt að aukinni sjálfbærni hvað varðar matvælaframleiðslu. Sá veruleiki hefur blasað við okkur lengi og sérstaklega í undanfarið í umræðu um Covid-19 faraldurinn og þjóðaröryggi almennt. Það að vera sjálfbær að mestu hvað varðar matvælaframleiðslu og tryggja þannig fæðuöryggi þjóðarinnar er markmið sem við eigum að stefna að og gera allt sem í okkar valdi stendur til að ná því. Að halda góðum bújörðum í rækt og tryggja ábúð á þeim eru tvímælalaust okkar sameiginlegu hagsmunir.

Nú rennur upp ferðasumarið mikla. Sumarið sem Íslendingar ætla að nota til að kanna landið sitt og njóta alls þess sem okkar fallega náttúra hefur upp á að bjóða. Í þeirri alsælu gætu ferðamenn rekið sig á það, rétt eins og bændur hafa nú þegar gert á tilteknum svæðum, að aðgengi almennings hefur verið takmarkað mjög um ákveðnar jarðir, þar sem umfangsmikil jarðasöfnun hefur átt sér stað. Slíkt dæmi má finna í Mýrdalnum. Segja má að það sé ömurlegt að rekast á slíkt.

Herra forseti. Meðferð og notkun alls lands skiptir alla landsmenn máli, bæði nú og til framtíðar. Við erum með einna frjálslegustu löggjöf innan EES um þessi mál og gætum litið til annarra landa, hvort sem er Danmerkur, Noregs eða Írlands, eftir skýrari ramma. Það er tími til kominn að löggjafinn setji skýrari ramma um landakaup og ræði jafnframt hvort það sé eðlilegt að vatnsréttindi fylgi landsréttindum. Hér eru erlendir fjárfestar að fjárfesta fyrir á fimmta milljarð í vatnsverksmiðjum. Þeir eru að fjárfesta í vatnsréttindum og vatnsauðlindinni. Ég er ekki viss um að það þjóni hagsmunum Íslands til lengri tíma.

Við höfum ekki enn sett regluverk um kaup á landi og endurskoðað þar með þá löggjöf sem sett var fyrir 16 árum. Þá voru allar gáttir opnaðar, sem var ekki til bóta. Það felast miklir almannahagsmunir í ráðstöfun og meðferð lands og því geta ekki gilt sömu reglur um kaup og sölu á landi eins og á hverri annarri fasteign.

Herra forseti. Það frumvarp sem við ræðum nú tekur ekki á öllum þeim þáttum í jarðamálum, sem gera þarf breytingar á. En það er tvímælalaust skref í rétta átt, eins og ég hef þegar farið yfir.

Hv. þingmaður Líneik Anna Sævarsdóttir lagði fram tillögu til þingsályktunar um aðgerðaætlun í jarðamálum á liðnu haustþingi, ásamt þingflokki Framsóknar. Sú aðgerðaáætlun er yfirgripsmikil en hefur því miður ekki hlotið afgreiðslu hér á Alþingi á þessum þingvetri sem senn verður um garð genginn. Í umræddri þingsályktunartillögu hv. þingmanns er ríkisstjórn falið að gera aðgerðaáætlun sem hafi það að markmiði að tryggja eignarhald landsmanna á jörðum á Íslandi, ásamt því að skapa frekari tækifæri til heilsársbúsetu í dreifbýli og fjölbreyttrar sjálfbærrar landnýtingar og matvælaframleiðslu í landinu. Meðal verkefna sem aðgerðaáætlunin tæki til væri að lögfestar yrðu reglur um að skilgreind tengsl við Ísland séu forsenda fyrir eignarhaldi á jörðum hér á landi og um takmarkanir á fjölda jarðeigna í eigu sama aðila.

Greinargerð málsins er mjög vönduð og upplýsandi og, með leyfi forseta, langar mig til að lesa stuttan kafla úr henni, en þar segir m.a. um eignarhald ríkisins á jörðum:

„Skoða þarf forsendur eignarhalds ríkisins á jörðum og skýra markmið með ríkiseign, svo sem hvort æskilegt sé að ríkið eigi landbúnaðarland, land sem hlunnindi og vatnsréttindi fylgja eða fyrst og fremst land sem nýtur verndar fyrir einhverri eða allri nýtingu. Þá þarf að endurskoða forsendur fyrir sölu ríkisjarða, þar með talið til núverandi ábúenda í ljósi breytinga á landnýtingu og búskaparháttum.“

Svo segir hér um ábyrgð og skyldur sem fylgja eignarhaldi á landi:

„Yfirfara þarf ábyrgð og skyldur sem fylgja eignarhaldi á landi og endurskoða og fylgja eftir lögum um fyrirsvar jarða. Mikilvægt er að stjórnvöld og nágrannar geti á öllum tímum náð í eiganda lands eða fyrirsvarsmann eiganda vegna samfélagslegra verkefna svo sem innviðauppbyggingar eða skipulagsvinnu. Fyrirsvarsmenn eiga að hafa umboð til að koma fram fyrir hönd annarra eigenda jarða við úrlausn mála sem lúta að réttindum og skyldum eigenda, taka ákvarðanir um daglegan rekstur og hagsmunagæslu og minni háttar viðhald og bráðnauðsynlegar og brýnar ráðstafanir sem ekki þola bið. Í því ljósi væri rétt að skoða hvort ekki væri skylt að fyrirsvarsmaður væri búsettur í því sveitarfélagi þar sem jörðin er.“

Þá um skyldu til að stofna félög um jarðir þegar eigendur eru fleiri en þrír:

„Þá telja flutningsmenn rétt að skoða hvort setja eigi í lög skyldu um að stofna félög um jarðir þegar eigendur eru fleiri en þrír, en slíkt ákvæði var fellt brott úr frumvarpi því sem varð að jarðalögum nr. 81/2004. Algengt er að eignaraðild að jörðum sé mjög dreifð og því erfitt að ná til þeirra sem eiga þær. Á það sérstaklega við þegar jarðir eru ekki lengur í ábúð. Það gæti orðið til einföldunar og hagræðis fyrir eigendur jarða sem og þá sem þurfa að eiga í lögskiptum við þá, svo sem opinbera aðila, sérstaklega varðandi brýnar ráðstafanir sem ekki þola bið.“

Um hlunnindi og tekjur segja flutningsmenn:

„Hlunnindi eru grundvöllur búsetu á mörgum jörðum í landinu og hafa verið það um aldir. Hlunnindi eru enn mikilvæg stoð undir byggð í dreifbýli og ein stoðanna í landbúnaði. Það er mikilvægt að tekjur af landi skili sér til þeirra sem velja að búa í dreifbýli og til dreifbýlissamfélaganna. Tryggja þarf með lögum að hlunnindi skili tekjum til samfélagsins í kring og því mikilvægt að hlunnindi og tekjur af þeim verði ekki aðskilin frá ábúð á jörðum.“

Herra forseti. Í nefndaráliti meiri hluta hv. allsherjar- og menntamálanefndar kemur fram að meiri hlutinn leggur til, með hliðsjón af minnisblaði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis, að 7. gr. falli brott og vísar í þeim efnum til umfjöllunar um 15. gr. frumvarpsins. 7. gr. fjallar um lausn úr landbúnaðarnotum. Um þetta vil ég segja að í aðalskipulagi sveitarfélaga er sett stefna um hvar og hvernig þörfum landbúnaðarstarfsemi verði mætt, hvernig landnotkun skuli háttað á einstaka reitum innan landbúnaðarsvæða. Sveitarfélögum ber einnig að setja stefnu um hvaða atvinnustarfsemi önnur en landbúnaður er heimil á bújörðum. Í 5. gr. gildandi jarðalaga, nr. 81/2004, segir:

„Land sem skipulagt er sem landbúnaðarsvæði eða land sem nýtanlegt er eða nýtt til landbúnaðar, þ.m.t. afréttir, og hvort heldur er þjóðlenda eða eignarland, má ekki taka til annarra nota, nema heimild sé til þess í lögum, sbr. þó 6. gr.“

Í minnisblaði ráðuneytisins er farið vandlega yfir heimildir sveitarfélaga og þá vinnu sem hefur átt sér stað í ráðuneytum síðustu ár sem snýr að því að ná enn betur utan um skipulagsmál sem snúa landnýtingu. Árið 2010 gaf atvinnuvegaráðuneytið út skýrslu um notkun og varðveislu ræktanlegs lands. Í skýrslunni var lagt til að mörkuð yrði stefna á landsvísu um skipulagningu landbúnaðarlands, sem sveitastjórnir gætu stuðst við samhliða aðalskipulagsgerð. Árið 2015 voru gerðar breytingar á jarðalögum sem fela í sér ákveðnar skyldur sveitarfélaga ef þau óska eftir breyttri landnotkun. Í skýringum með frumvarpinu kemur fram að til standi að ráðherra beiti í frekara mæli efnislegu mati um breytta landnotkun, en úr því hefur ekki orðið. Því hefur lengi verið talin þörf á endurskoðun þessara lagaákvæða.

Núverandi landsskipulagsstefna var samþykkt 2016. Eitt af markmiðum hennar er sjálfbær nýting landbúnaðarlands og meðal aðgerða er mælt fyrir um flokkun landbúnaðarlands. Þá er kveðið á um að land sem hentar vel til ræktunar verði almennt ekki ráðstafað til annarra nota með óafturkræfum hætti.

Í tengslum við endurskoðun löggjafar um fasteignamál og jarðir undir forystu forsætisráðuneytisins í tíð núverandi ríkisstjórnar komu umrædd ákvæði jarðalaga fljótlega til umræðu og það á einnig við um gerð þskj. 1223, sem hófst sl. haust. Á þeim tíma kynnti ráðuneytið drög að reglugerð um vernd landbúnaðarlands á samráðsvef Stjórnarráðsins. Alls bárust sjö umsagnir um reglugerðina, m.a. frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Bændasamtökunum og Skógræktinni. Í framhaldi voru haldnir nokkrir samráðsfundir. Út úr þeirri vinnu kom sú niðurstaða að efni 15. gr. frumvarpsins yrði viðbót við núgildandi 55. gr. jarðalaga. Í ljósi athugasemda sem komu fram var fallið frá að gefa út reglugerðina. Í umsögn atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins segir um þetta atriði, herra forseti:

„Ráðuneytið útilokar ekki að einhverra leiðbeininga um stjórnarframkvæmd á þessu sviði geti verið þörf sem móta mætti á grunni reglugerðardraga, en telur rétt að horfa fremur til heildrænnar endurskoðunar ákvæða um landnotkun og landskipta. Stefnt er að því að slíkar tillögur komi fram á 151. löggjafarþingi. Verði þar ekki síst horft til þess hvernig flétta megi betur sjónarmið um vernd landbúnaðarlegra hagsmuna inn í ferli skipulagsgerðar.“

Í umsögninni kemur einnig fram að ákveðið hefur verið, óháð þessu, að halda áfram að móta leiðbeiningar um flokkun landbúnaðarlands í samráði við opinbera aðila og til stendur að leiðbeiningarnar liggi fyrir í haust. Ráðuneytið hefur því ekki lengur í hyggju að gefa út reglugerð um vernd landbúnaðarlands í átt til þess sem gert er ráð fyrir í 15. gr. frumvarpsins sem og í 7. gr. og b-lið 9.gr., en telur rétt að starfa með öðrum hætti að málefninu.

Herra forseti. Ég ætla ekki að hafa mál mitt lengra að þessu sinni en ítreka vilja Framsóknarflokksins um að þetta mál verði afgreitt á þessu vorþingi með jákvæðum hætti. Við teljum einnig afar mikilvægt að farið verði í þær aðgerðir í jarðamálum, sem tilgreindar eru sérstaklega í þingsályktunartillögu hv. þm. Líneikar Önnu Sævarsdóttur.