fjáraukalög 2020.

Herra forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti meiri hluta fjárlaganefndar um frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2020, samanber lög nr. 104/2020, og frumvarp til laga um breytingu á lögum um ríkisábyrgðir, nr. 121/1997. Báðum frumvörpunum var vísað til fjárlaganefndar 28. ágúst en þau fjalla um sama efni, veitingu ríkisábyrgðar á lánalínum til Icelandair. Nefndin hefur fundað nokkuð mikið um þetta mál og hafa fulltrúar frá fjármála- og efnahagsráðuneyti komið í þrígang á fund nefndarinnar til að gera grein fyrir málinu og svara spurningum nefndarmanna. Þetta er stórt, flókið og viðamikið mál og óhætt að segja að margra spurninga hafi verið spurt og eins svaraði ráðuneytið mjög miklu og lét okkur í té allar mögulegar upplýsingar sem það hafði. Á fund nefndarinnar komu einnig fulltrúar ýmissa hagsmunasamtaka, m.a. aðila í ferðaþjónustu, og ég ætla ekki að telja þá alla saman upp en þeirra er getið í nefndarálitinu.

Til viðbótar við hefðbundna nefndarfundi var nefndarmönnum boðið á fund sem haldinn var í Hörpu þar sem fulltrúar Icelandair gerðu grein fyrir fjárfestakynningu sinni auk þess sem starfshópur fjögurra ráðuneyta sem vann að undirbúningi þessa máls og þeirra skilmála sem fylgja ríkisábyrgðinni gerði grein fyrir vinnu sinni auk ráðgjafa frá Deloitte en fyrirtækið hefur verið ráðið til að afla og greina fjármálalegar upplýsingar. Ráðgjafi frá því veitti gestum, fulltrúum í fjárlaganefnd og formönnum stjórnmálaflokkanna, upplýsingar.

Meginefni og tilgangur þessara frumvarpa og nauðsyn lagasetningarinnar held ég að sé flestum ljós. Frá upphafi þeirra ófyrirséðu og fordæmalausu aðstæðna sem sköpuðust vegna heimsfaraldurs kórónuveiru hafa efnahagsaðgerðir stjórnvalda miðað að því að standa vörð um atvinnu fólks. Það hefur verið gert m.a. með því að hindra að arðbær fyrirtæki sem undir eðlilegum kringumstæðum væru vel rekstrarhæf fari í þrot vegna tímabundinna aðstæðna. Með frumvörpunum er lögð til heimild til handa ráðherra til að veita Icelandair Group hf. sjálfskuldarábyrgð frá ríkissjóði á lánum vegna tekjufalls fyrirtækisins í tengslum við heimsfaraldur kórónuveiru og til þess að víkja frá lögum um ríkisábyrgðir, nr. 121/1997. Ég mun fjalla síðar um lög um ríkisábyrgðir og hvers vegna það er að mati okkar í meiri hluta fjárlaganefndar eðlilegt að víkja frá þeim.

Heildarskuldbinding ríkissjóðs vegna þessa getur numið allt að 108 milljónum bandaríkjadala, 90% af 120 milljónum bandaríkjadala, eða sem jafngildir allt að 15 milljörðum kr. miðað við gengi bandaríkjadals við framlagningu frumvarpsins. Eins og fram kemur í greinargerð frumvarpsins þurfa að liggja fyrir ríkar ástæður fyrir ríkisaðstoð við einkafyrirtæki á markaði. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið, enda sé aðstoð almennings við einkafyrirtæki aldrei sjálfsögð og ríkir almannahagsmunir verði að vera að veði. Við teljum að svo sé hér og þær ástæður verða raktar frekar hér á eftir.

Staða flugrekstrar hefur, eins og öllum ætti að vera kunnugt, verið mjög erfið á síðustu misserum. Lagasetning þessi kemur til af þeim sökum að algjört hrun hefur orðið í flugrekstri í heiminum öllum á undanförnum mánuðum. Það hrun er vegna samspils hruns í eftirspurn og aðgerða þjóðríkja til að hefta útbreiðslu kórónuveirunnar. Flugbönn og takmarkanir á ferðafrelsi almennings hafa litið dagsins ljós sem aldrei hafa verið viðhafðar í nútímasögu flugrekstrar. Alþjóðaflugmálastofnunin metur samdrátt í rekstrartekjum í millilandaflugrekstri sem 355–392 milljarða bandaríkjadala á árinu 2020. Samdrátturinn hefur farið nærri því að vera 100% á tímabilum á þessu ári á Íslandi. Í nefndarálitinu er fjallað frekar um þær breytingar, þann mikla samdrátt sem hefur orðið í flugrekstri, og m.a. birt tafla þar sem hægt er að sjá breytinguna í töfluformi.

Það blasir við að mjög óhagkvæmt er að reka flugfélag við þær aðstæður. Tekjur flugfélaga hafa verið nær engar á meðan stórir kostnaðarliðir standa óhreyfðir, enda hafa fjölmörg ríki veitt kerfislega mikilvægum félögum aðstoð með einum eða öðrum hætti síðustu mánuði. Sterk eiginfjárstaða Icelandair ásamt almennum aðgerðum íslenskra stjórnvalda hefur gert það að verkum að raunhæft er að félagið sæki sér fjármagn á markað til þess að mæta breyttum veruleika. Sú staða hefur ekki verið fær fjölmörgum öðrum flugfélögum. Mesta áhættan sem tengist flugrekstri í dag er óvissan um lengd þess tíma sem líður frá því að eftirspurn eftir ferðalögum tekur að aukast þar til að farþegar taka að skila sér hingað til lands og við viljum auðvitað að vera bjartsýn á að það gerist sem hraðast. Það er erfitt að spá fyrir um það en mikilvægt að vona hið besta og fara í þær aðgerðir sem hægt er til að tryggja að það gangi sem best. Icelandair er í einstakri stöðu, vegna langrar sögu, stærðar leiðakerfis og uppbyggingar, til að geta mætt aukinni eftirspurn eftir flugsamgöngum til Íslands þegar eftirspurn tekur að aukast á ný.

Við erum með dálitla umfjöllun í nefndarálitinu um Keflavíkurflugvöll sem er miðstöð tengiflugs. Það er álit meiri hlutans að veiting ríkisábyrgðar sé mikilvæg til að verja sem best þá áratuga reynslu og verðmæti sem liggja í að byggja Keflavíkurflugvöll upp sem tengimiðstöð og þá þekkingu sem er á flugi og flugrekstri hér á landi. Öflug tengimiðstöð er forsenda fyrir heilsársstarfsemi ferðaþjónustu.

Nærri lætur að 23 af 36 flugleiðum félagsins séu til komnar vegna tengiflugs. Tengimiðstöðin er einn helsti valdur að öflugum hagvexti í mörg ár. Flugtengd starfsemi gegnir gríðarmikilvægu hlutverki í atvinnu- og efnahagslífi Íslands. Segja má að lífskjör hér á landi væru allt önnur ef ekki hefði verið fyrir slíka uppbyggingu. Fjárfesting í mannvirkjum og innviðum flugsins er snar þáttur í efnahag þjóðarinnar. Forsenda þess að viðspyrna efnahagslífsins takist er að halda þeim verðmætum í horfi og tilbúnum til sóknar um leið og rofar til og flug hefst að nýju og þar skiptir öflugt heimaflugfélag gríðarlega miklu máli. Um það er nánar fjallað í nefndarálitinu en tímans vegna ætla ég ekki að fara yfir allt sem stendur í því frá orði til orðs, enda liggur það málinu til grundvallar.

Nefndin kafaði ofan í og kynnti sér helstu valkosti og áhættuþætti við veitingu ríkisábyrgðar og kallaði eftir minnisblöðum frá stýrihópi stjórnvalda, sem ég gerði grein fyrir í upphafi máls míns, um greiningu á þeim valkostum sem lágu til grundvallar vinnunni á bak við frumvörpin. Fyrsti valkosturinn er að Icelandair verði áfram til í núverandi mynd með fyrirliggjandi áformum stjórnvalda um að styðja við fjárhagslega endurskipulagningu og rekstur Icelandair með ríkisábyrgð á lánalínum til þrautavara. Einnig var skoðað hvort það ætti að vera með aðstoð í formi hlutafjár eða láns. Svo voru einnig skoðaðar myndir um það hvað skyldi gera ef Icelandair færi í þrot og hvernig þá mætti koma að stuðningi.

Niðurstaða vinnuhóps stjórnvalda var að eini raunhæfi valkosturinn væri leið 1A, að styðja við áætlun Icelandair um fjárhagslega endurskipulagningu og rekstur til að tryggja að til skemmri tíma sé til staðar flugfélag með tengiflugstarfsemi á Íslandi sem uppfylli forsendur stjórnvalda um öflugar flugsamgöngur milli Íslands og annarra landa og stutt geti við viðsnúning hagkerfisins um leið og áhrif heimsfaraldursins dvína. Komi til þess að Icelandair fari í þrot er ekki vænlegt fyrir stjórnvöld að stofna nýtt flugfélag. Stjórnvöld ættu í því tilfelli að tryggja samkeppnishæft umhverfi fyrir flugfélög til að hefja flug til og frá Íslandi. Auk fyrrgreindrar valkostagreiningar laut vinna hópsins m.a. að afleiðingum þess að ekki tækist að bjarga Icelandair og að félagið færi í þrot. Sú niðurstaða myndi skapa óvissu um hvort hægt yrði að nýta lykileignir félagsins í innlendum flugrekstri.

Þá voru forsendur ríkisins fyrir þessu máli einnig skoðaðar enda eru þær gríðarlega mikilvægar í málinu. Líkt og þeir sem hafa fylgst með fréttum hafa líklega tekið eftir hafa stjórnvöld átt í samskiptum við forráðamenn Icelandair frá því í vor og hafa þau samskipti verið í skipulegum farvegi. Málið var á forræði ráðherranefndar um ríkisfjármál, auk ferðamálaráðherra. Starfshópur fjögurra ráðuneyta, með ráðgjöfum, fór með málið á milli funda ráðherranefndar.

Stjórnvöld settu sér skýrar forsendur fyrir mögulegri aðkomu ríkisins:

1. Að aðkoma ríkisins sé nauðsynleg í þeim tilgangi að tryggja traustar og órofnar flugsamgöngur til og frá landinu.

2. Að tryggja að til staðar sé flugrekstraraðili sem taki öflugan þátt í efnahagslegri viðspyrnu þegar þar að kemur.

3. Að rekstrar- og samkeppnishæfni til lengri tíma sé tryggð.

4. Að almannafé og áhætta ríkisins verði takmörkuð við það sem þjóni opinberum hagsmunum, en hafi ekki að markmiði að verja hag hluthafa eða lánardrottna.

Það er auðvitað gríðarlega mikilvægt að þessar forsendur ríkisins hafi legið fyrir. Stjórnvöld og Icelandair hafa haft sameiginlegan skilning um helstu þætti fjárhagslegrar endurskipulagningar. Meginþættirnir eru fimm talsins:

1. Raunsæ áætlun um rekstur og fjárþörf.

2. Viðeigandi hlutafjárhækkun. Hluthafafundur í maí samþykkti að auka hlutafé um allt að 30 milljarða kr.

3. Viðunandi þátttaka kröfuhafa, t.d. skuldir frystar til að draga úr fjárþörf á tímabili tekjumissis í áætlun. Félagið hefur náð samningum við kröfuhafa.

4. Samkeppnishæfni félagsins verði tryggð til næstu framtíðar. Kjarasamningar félagsins við stéttarfélög eru nú frágengnir sem og samningar við lykilbirgja og flugvélaframleiðanda.

5. Lánalína, frá ríkinu eða með ábyrgð ríkisins til þrautavara. Lánalínur með ábyrgð ríkisins væru til þrautavara, til að auka líkur á að félagið komist í gegnum þá óvissutíma sem fram undan eru.

Í nefndarálitinu er tafla með sundurliðun á áætlaðri fjármögnun félagsins til næstu 24 mánaða. Ég sagði áðan að ég ætlaði síðar að koma inn á lög um ríkisábyrgðir en nefndin kallaði eftir upplýsingum til viðbótar við það sem fram kemur í greinargerðum frumvarpanna um ástæður þess að gerð er tillaga um að víkja í heild frá ákvæðum laga um ríkisábyrgðir. Nokkuð var fjallað um þetta í 1. umr. um málið, að mikilvægt væri að nefndin skoðaði hvers vegna þessi leið væri farin og það gerði nefndin.

Lög um ríkisábyrgðir hafa ekki tekið breytingum til samræmis við breytingar á opinberu eignarhaldi fyrirtækja og breytta skipan lánamála og aðgangs að lánsfé. Mjög lítið hefur reynt á lögin síðastliðin ár. Þó svo að lögin geti átt ágætlega við þegar ríkissjóður veitir ábyrgð við hefðbundnar markaðsaðstæður þá eiga þau ekki sérstaklega vel við sérstakan stuðning þegar markaðsbrestur verður. Þess ber að geta að þegar önnur lög — sem við höfum samþykkt hér á Alþingi í tengslum við aðgerðir stjórnvalda vegna Covid-faraldursins, svo sem lög um Ferðaábyrgðasjóð og stuðningslán og viðbótarlán eða brúarlán — hafa verið samþykkt, þá hafa lög um ríkisábyrgðir heldur ekki gilt um þau heldur verið farnar aðrar leiðir. En það þýðir ekki að engin skilyrði eða skilmálar séu fyrir því að fá ríkisábyrgð heldur eru þeir þvert á móti sérsniðnir að þessari lánveitingu. Má sem dæmi nefna að í skilmálum með lánunum er ábyrgðargjald sem nemur 0,25% á ársgrunni af ábyrgðarfjárhæðinni og svo bætist við notkunarálag sem reiknast af stöðu ádráttar í lok hvers mánaðar og fer hækkandi eftir fjárhæð ádráttar. Þetta þýðir að það kostar að fá ríkisábyrgðina og það kostar að nýta hana. Sá kostnaður eykst eftir því sem meira er gengið á lánið.

Mig langar að tæpa á nokkrum þáttum sem nefndin fjallaði um og skipta máli í þessu frumvarpi. Það fyrsta er veð vegna ábyrgða. Nefndin fjallaði talsvert um verðmæti veða þeirra sem standa að baki ábyrgðinni. Miðað hefur verið við að ríkið taki veð í vörumerkjum, bókunarkerfi og eftir atvikum lendingarheimildum í London og New York. Fyrirhugaðri ríkisábyrgð er ætlað að koma til móts við ófyrirséða erfiðleika í rekstri Icelandair og enda þótt töluverð verðmæti séu í framangreindum veðum hefur ekki verið gert ráð fyrir að andvirði þeirra standi sem beint andlag við ábyrgð ríkisins nema þá að hluta. Í umsögn Ríkisendurskoðunar er bent á að helsta álitamálið er hvernig tryggingum fyrir endurheimt ríkisábyrgðar skuli háttað. Bent er á að óvíst sé að þessar eignir séu 15 milljarða virði. Meiri hlutinn telur að erfitt sé að leggja verðmat á virði veðanna en telur engu síður að veruleg verðmæti séu fólgin í nafni og vörumerki félagsins, sem og bókunarkerfi. Þá séu einnig veruleg verðmæti fólgin í lendingarheimildum og leggur meiri hlutinn áherslu á að ef til kemur verði fast sótt að fá þær því allt eru það hlutir sem yrðu til þess að stuðla að hraðari uppbyggingu flugsamgangna að nýju ef til rekstrarstöðvunar kæmi.

Talsvert var fjallað um samkeppnisstöðu enda skiptir það máli í máli sem þessu. Í fyrirhugaðri ríkisábyrgð felst ríkisaðstoð til handa Icelandair Group vegna ófyrirséðrar röskunar á millilandaflugi í heiminum. Það er gert til þess að, líkt og ég kom að í upphafi, hægt sé að standa vörð um óraskaðar flugsamgöngur til landsins.

Inn í skilmála ábyrgðarinnar er sett inn sérstakt ákvæði þar sem fram kemur að lántaka er eingöngu heimilt að nýta lán með ríkisábyrgð til að standa skil á almennum rekstrarkostnaði sem tengist flugrekstri til og frá landinu. Óheimilt er að nýta lánið til fjármögnunar á rekstri, eða ráðstafa því með öðrum hætti, svo sem til dótturfélaga í samstæðu lántaka sem ekki eru í flugrekstri til og frá Íslandi. Eins og komið hefur fram hefur ESA farið yfir skilmála ríkisábyrgðar og metur allar reglur uppfylltar. Það leysir stjórnvöld ekki undan þeirri skyldu að tryggja samkeppni. Meiri hlutinn áréttar að það er mikilvægt að samhliða fyrirhugaðri heimild um ríkisábyrgð standi stjórnvöld vörð um virka samkeppni í flugi. Meginaðgerðin felst í því að félagið endurreisi eigin rekstur, ríkisábyrgðin er því þrautavaraleið. Í því felst, og þetta skiptir máli upp á áhættu ríkissjóðs, að ekki reyni á ábyrgðina nema upp komi þær aðstæður að reksturinn gangi talsvert verr en áætlanir gera ráð fyrir og um þetta er fjallað nánar í nefndarálitinu.

Í vinnu nefndarinnar var mikið fjallað um hvort nægilega tryggt sé í skilmálaskjali um ríkisábyrgð á lánalínu til Icelandair Group hf. að fjármunir úr henni renni ekki til annars rekstrar Icelandair Group hf. en flugrekstrar. Að frumkvæði nefndarinnar hefur viðræðunefnd stjórnvalda tekið það upp við félagið sem hefur staðfest að það hafi verið sameiginlegur skilningur beggja aðila að lánalínu með ábyrgð ríkisins hafi eingöngu verið ætlað að styðja við flugrekstur félagsins en ekki annan rekstur. Það skiptir gríðarlega miklu máli. Vegna þessa var skilmálum ríkisábyrgðarinnar breytt þar sem það kemur skýrt fram að lánið megi einungis nýta í almennan rekstrarkostnað sem tengist flugrekstri til og frá landinu og það sé óheimilt að nýta lánið til fjármögnunar á rekstri eða ráðstafa því með öðrum hætti, svo sem til dótturfélaga í samstæðu lántaka sem ekki eru í flugrekstri til og frá landinu.

Meiri hlutinn telur mikilvægt að mæta samkeppnissjónarmiðum og telur að með þessum breytingum sé komið til móts við sjónarmið um að takmarka ríkisábyrgðina við flugrekstur til og frá landinu. Það var atriði sem margir gestir nefndarinnar nefndu, þeir vildu að ríkisábyrgðin yrði veitt en með þeirri þrengingu sem hér er í skilmálunum.

Meiri hlutinn telur að jafnvægið milli áhættu og endurgjalds sé tryggt með þeirri leið sem íslensk stjórnvöld hafa valið í þessu máli. Hugmyndafræðin er sú að ríkið sé síðast inn og fyrst út. Þannig náist markmið ríkisins, að veita ákveðna vörn fyrir ófyrirséðum aðstæðum, verði rekstraraðstæður erfiðari á næstu misserum en áætlanir félagsins gera ráð fyrir, en jafnframt að lágmarka áhættu almennings.

Loks er bent á kerfislegt mikilvægi félagsins þar sem ferðaþjónustan í heild sinni grundvallast á flugsamgöngum um Keflavíkurflugvöll og þar hefur Icelandair algera sérstöðu. Í fyrra var félagið með 66% markaðshlutdeild á vellinum, greiddi laun sem námu 4.000 ársverkum, þannig að miklu fleiri hafa verið í starfi en ekki allir í fullu starfshlutfalli endilega, flutti 4,4 milljónir farþega til 44 áfangastaða og gegndi að auki lykilhlutverki í flugfrakt, bæði út- og innflutningi. Sem dæmi um lykilhlutverk félagsins í uppbyggingu ferðaþjónustunnar hefur framlag þess til samfélagsins, laun, launatengd gjöld og skattar, numið um 300 milljörðum kr. frá árinu 2011.

Ég hef hér gert grein fyrir efni nefndarálitsins. Meiri hlutinn leggur til að frumvörpin verði samþykkt óbreytt en líkt og ég kom inn á áðan eru gerðar breytingar á skilmálunum við lánið. Þeir fylgja með sem fylgiskjal sem er prentað með frumvarpinu og Icelandair hefur samþykkt. Mig langar að nefna að skilyrði fyrir veitingu ábyrgðarinnar eru að Alþingi hafi samþykkt heimild til að veita ábyrgð þessa, þ.e. samþykkt það frumvarp sem við ræðum hér, að höfuðstöðvarnar séu á Íslandi og að félagið hafi hlutabréf sín skráð í Kauphöll Íslands. Þá er óheimilt að greiða arð, lækka hlutafé eða kaupa eigin hluti eða gera annað sem felur í sér að fjármunum eða eignum félagsins sé ráðstafað til hluthafa eða annarra aðila. Það skiptir allt gríðarlega miklu máli. Þetta eru skilmálarnir fyrir ríkisábyrgðinni.

Undir þetta nefndarálit skrifa, ásamt þeirri sem hér stendur: Willum Þór Þórsson, formaður fjárlaganefndar, Haraldur Benediktsson, Páll Magnússon, Njáll Trausti (Forseti hringir.) Friðbertsson og Birgir Þórarinsson. Jón Steindór Valdimarsson, (Forseti hringir.) áheyrnarfulltrúi í nefndinni, er samþykkur áliti þessu en með fyrirvara sem ég geri ráð fyrir að hann geri grein fyrir í ræðu á eftir (Forseti hringir.) en við leggjum til að frumvarpið verði samþykkt óbreytt.