fjármálaáætlun 2021--2025.
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2021–2025, sem dreift hefur verið á þskj. 2. Fjármálaáætlun þessi er þriðja áætlun ríkisstjórnarinnar og byggist í meginatriðum á gildandi fjármálaáætlun og endurskoðaðri fjármálastefnu ásamt viðbrögðum stjórnvalda við efnahagslegum afleiðingum faraldursins sem nú geisar. Hún felur þannig í sér útfærslu á markmiðum síðustu fjármálaáætlunar og fjármálastefnu og stefnumörkun um þróun tekna, gjalda og efnahags opinberra aðila, þ.e. A-hluta ríkis og sveitarfélaga og fyrirtækja í þeirra eigu.
Það er sérstaklega mikilvægt við þær krefjandi aðstæður sem stjórnvöld standa frammi fyrir nú, að fjármálum hins opinbera verði beitt markvisst í hagstjórnarlegu tilliti og að ríkisfjármálin og peningastefnan gangi í takt til þess að lágmarka neikvæð áhrif kórónuveirufaraldursins á efnahagslífið og lífskjör þjóðarinnar.
Fyrstu viðbrögð ríkisstjórnarinnar við efnahagsáhrifum heimsfaraldurs kórónuveirunnar fólust í því að beita traustri stöðu ríkissjóðs til að verja heimili og fyrirtæki fyrir fullum þunga áfallsins. Með stórauknum framlögum til atvinnuleysisbóta, hvort sem var vegna lækkunar starfshlutfalls eða atvinnumissis — ég leyfi mér að taka hlutabótaleiðina með í þessa umræðu — ásamt launum í sóttkví og sérstökum barnabótaauka o.fl., tókst að draga stórlega úr bráðu tekjufalli heimilanna sem ella hefði hlotist af skyndilegum gjaldþrotum og fjöldaatvinnuleysi.
Fyrirtækjum var einnig veittur öflugur stuðningur, m.a. með frestun á skattgreiðslum, styrkjum vegna launa á uppsagnarfresti, lokunarstyrkjum og stuðnings- og viðbótarlánum með ríkisábyrgð. Þessu til viðbótar komu aðgerðir Seðlabankans á sviði peningamála, einkum mikil lækkun stýrivaxta og lækkun á eiginfjárkröfum til fjármálafyrirtækja.
Tilgangurinn með þessum ráðstöfunum var að styðja við lausafjárstöðu og greiðsluhæfi fyrirtækja og heimila eins og kostur var og fleyta þeim áfram til betra efnahagsástands, þar sem vonir stóðu til þess að faraldurinn yrði skammvinnur. Þetta höfðum við sem leiðarljós allt frá vordögum. Kórónuveirufaraldurinn hefur hins vegar dregist á langinn um allan heim og nú er ljóst að faraldurinn og eftirmál hans munu hafa mikil áhrif á lífsviðurværi þjóðarinnar næstu árin. Því er mikilvægt að nálgun stjórnvalda taki mið af því og að aðgerðir verði aðlagaðar að, ég vil segja þeim nýja veruleika.
Með framlagningu og samþykkt Alþingis á endurskoðaðri fjármálastefnu fyrir árin 2018–2022 í byrjun september voru stigin fyrstu formlegu skrefin í þá átt að beita fjármálastefnunni þannig að sú sterka fjárhagsstaða sem byggð hafði verið upp áratuginn á undan yrði nýtt til öflugrar viðspyrnu gegn djúpum efnahagssamdrætti. Í sama skyni var ákveðið að víkja í þrjú ár frá tölulegum fjármálareglum laga um opinber fjármál, eins og undanþáguákvæði laganna heimila.
Líkt og víðast hvar annars staðar mun efnahagssamdrátturinn og aðgerðir stjórnvalda gegn faraldrinum leiða til hratt vaxandi skulda. Samanlagður halli áranna 2020 og 2021 gæti þannig orðið um 600 milljarðar kr. Skuldir hins opinbera samkvæmt skuldareglu laga um opinber fjármál gætu því vaxið úr 28% af vergri landsframleiðslu í árslok 2019 í 48% árið 2021. Ef ekkert verður að gert verður afleiðingin tekjuhalli sem nemur 5–6% af vergri landsframleiðslu á árunum 2023–2025 vegna misvægis milli tekjukerfis sem byggist á efnahagsumsvifum sem hafa dregist saman vegna faraldursins og þróunar útgjalda sem tekin var ákvörðun um áður en hann blossaði upp. Það myndi leiða til þess að skuldahlutfallið færi hækkandi ár frá ári og væri komið í 65% af vergri landsframleiðslu í lok tímabilsins og útlit fyrir að það héldi áfram að hækka jafnvel eftir það.
Við þessar aðstæður er nauðsynlegt að víkja tölulegum fjármálareglum frá lengur en þau þrjú ár sem lög um opinber fjármál gefa svigrúm til. Ella þyrfti að taka halla sem næmi um 6% af vergri landsframleiðslu niður í 2,5% í einu vetfangi. Slíkur viðsnúningur myndi í sinni einföldustu mynd kalla á um 120 milljarða kr. aðhaldsráðstafanir árið 2023 á verðlagi dagsins í dag. Þá þyrfti að grípa til viðbótarráðstafana sem næmu um 40 milljörðum að meðaltali á árunum 2024 og 2025, sem sagt fyrst 120 milljarða, svo 40 milljarða til viðbótar á árinu þar á eftir. Afleiðingar þess gætu hins vegar komið fram í minni efnahagsumsvifum með lækkandi tekjum hins opinbera og áframhaldandi hallarekstri. Ráðstafanir í ríkisfjármálum myndu þannig draga þróttinn úr hagkerfinu. Hætt væri við að slíkar aðgerðir myndu bíta í skottið hver á annarri og tefja endurreisn hagkerfisins og þar með opinberra fjármála.
Útfærsla fjármálaáætlunar fyrir árin 2023–2025 miðast því við að tölulegu fjármálareglunum verði vikið áfram til hliðar á þeim árum. Gert er ráð fyrir að sérstakt lagafrumvarp um það fyrirkomulag mála verði lagt fram á Alþingi þessa dagana samhliða fjármálaáætluninni. Frumvarpinu er ætlað að veita stjórnvöldum svigrúm til að aðlaga opinber fjármál að afleiðingum þessa afdrifaríka áfalls á lengri tíma þegar hagkerfið hefur komist aftur á gott skrið með það að markmiði að fjármálareglurnar geti gengið í gildi aftur frá og með árinu 2026. — Ég hygg að frumvarpið sé þegar fram komið.
Í ljósi þessa tímabundna fyrirkomulags telur ríkisstjórnin mikilvægt að í staðinn verði sett skýrt og raunhæft stefnumið með stoð í grunngildum laganna, sem verði leiðarljós allrar ákvarðanatöku um opinberu fjármálin þar til reglurnar taka gildi aftur: Að stöðva hækkun á skuldum hins opinbera sem hlutfall af landsframleiðslu eigi síðar en á lokaári fjármálaáætlunarinnar.
Þetta meginmarkmið áætlunarinnar er lykillinn að því að rjúfa vítahring hallareksturs og skuldasöfnunar í því skyni að endurheimta styrka fjárhagsstöðu hins opinbera í framtíðinni. Til að ná þessu markmiði þarf að ráðast í um 37,5 milljarða kr. afkomubætandi ráðstafanir árlega árin 2023–2025, eða sem nemur tæpum 3% af veltu hins opinbera. Það er rúmlega 1% af vergri landsframleiðslu. Miðað er við grunnsviðsmynd opinberra fjármála og fyrirliggjandi hagspá. Með slíkum afkomubætandi aðgerðum yrðu brúttóskuldir hins opinbera meira en 230 milljörðum kr. lægri í lok ársins 2025 en ef ekki væri gripið til þeirra. Gert er ráð fyrir að skuldasöfnunin stöðvist við um 59% af vergri landsframleiðslu í stað þess að verða um 65% af vergri landsframleiðslu og halda áfram að hækka í framhaldinu, þ.e. stöðva skuldahlutfallið undir 60% fyrir hið opinbera. Í kjölfarið taki síðan skuldahlutfallið að lækka á grunni þeirrar hagvaxtargetu sem lögð er til grundvallar í áætluninni.
Aðgerðir af þessari stærðargráðu eru nauðsynlegar til að tryggja áframhaldandi sjálfbærni opinberra fjármála, að staða þeirra stuðli að efnahagslegum stöðugleika og að ríkissjóður verði í færum til að veita viðnám gegn efnahagsáföllum framtíðarinnar. Það er eitthvað sem við hljótum öll að vera sammála um að við njótum góðs af í dag, að hafa búið í haginn, og við þurfum að hugsa þannig líka til lengri tíma. Að öðrum kosti væri gengið gegn grunngildum laga um opinber fjármál, ekki síst um sjálfbærni og stöðugleika, sem ekki má missa sjónar á að hafa einnig stöðu fjármálareglna. Við þurfum að hafa slík ný meginmarkmið þegar við höfum ekki tölusettar reglur lengur til að styðjast við, við erum að taka þær úr sambandi.
Vert er að hafa í huga að engir búhnykkir eru í sjónmáli sem líkjast því sem féllu ríkissjóði í skaut í tengslum við uppgjör bankahrunsins og afnám fjármagnshafta. Við getum ekki treyst á að við fáum stórar makríltorfur, eins og þá gerðist, sem ný verðmæti inn í okkar efnahagslögsögu og engum dylst hversu miklu munaði um það á þeim tíma. Sömuleiðis er sú mikla breyting sem varð í komum ferðamanna ekki í hendi en við hljótum engu að síður að vilja vinna að því að fá að nýju ferðamenn til landsins. Allir innviðir eru til staðar til að taka við þeim, en við höfum ekki stjórn á þeirri stöðu að öllu leyti sjálf. En allt þetta mun þýða það að við náum tökum á skuldastöðunni þannig að hún verði algerlega viðráðanleg. Auðvitað hanga hér saman skuldahlutföll, nafnvirði skuldanna og kjörin sem lánin eru tekin á. Það er ekki hægt að horfa fram hjá því. Við treystum á að við njótum áfram nokkuð góðra lánskjara. Skuldahlutföllin lækka samkvæmt þessari áætlun fyrst og fremst með auknum hagvexti.
Virðulegi forseti. Ég ætla aðeins að fara nánar í efni áætlunarinnar. Útgjaldaáætlun fjármálaáætlunar er í grunninn byggð á þeim útgjaldamálum sem lágu til grundvallar síðustu fjármálaáætlun að viðbættum útgjöldum sem tengjast faraldrinum, svo sem sérstöku fjárfestingarátaki árin 2021–2023 ásamt auknum útgjöldum vegna atvinnuleysis á tímabilinu en þau flokkast til sjálfvirkra sveiflujafnara ríkisfjármálanna sem hafa miklu hlutverki að gegna í niðursveiflu í hagkerfinu við að verja fjárhag heimila.
Gert ráð fyrir að fjárfestingar- og uppbyggingarátakið nemi alls tæplega 119 milljörðum á tímabili áætlunarinnar, en vegna umfangs sumra verkefna nær það einnig yfir á árin 2024 og 2025. Horft var sérstaklega til þess að þær fjárfestingar sem ráðist yrði í væru til þess fallnar að auka hagvöxt, skila viðunandi arðsemi og hafa þannig jákvæð efnahagsleg og samfélagsleg áhrif.
Tekjuáætlun fjármálaáætlunar mótast að uppistöðu til af tveimur þáttum: Annars vegar af áherslum ríkisstjórnarinnar á að draga úr álögum með það fyrir augum að hækka ráðstöfunartekjur fólks og bæta samkeppnishæfni atvinnulífsins. Hins vegar af þróun efnahagsmála í kjölfar kórónuveirufaraldursins. Á næsta ári munu álögur lækka varanlega um 34 milljarða miðað við undirliggjandi forsendur og hefur hlutfall skatttekna og tryggingagjalds ekki verið lægra að jafnaði yfir áætlunartímabilið síðan 2010.
Stærsta einstaka skattaaðgerð ríkisstjórnarinnar á yfirstandandi kjörtímabili fólst í endurskoðun á tekjuskattskerfi einstaklinga. Hefur það í för með sér að skattar lækka um 21 milljarð á ársgrundvelli. Síðustu skrefin taka gildi um áramót. Að auki hefur tryggingagjald lækkað alls sem nemur 8 milljörðum á ársgrundvelli en því til viðbótar er nú gert ráð fyrir tímabundinni lækkun gjaldsins um 4 milljarða á árinu 2021 samkvæmt nýjustu yfirlýsingum ríkisstjórnarinnar. Þetta er gert til þess að mæta áhrifum samningsbundinna launahækkana á almennum vinnumarkaði.
Ríkisstjórnin hefur að auki lækkað aðrar álögur með beinum hætti í tengslum við faraldurinn. Þar má m.a. nefna auknar endurgreiðslur virðisaukaskatts, en það er ein stærsta skattaaðgerðin á næsta ári; að framlengja Allir vinna átakið þannig að það séu fullar endurgreiðslur í samræmi við það átak út árið 2021. Það kemur sér mjög vel, bæði fyrir einstaklinga og ekki síður fyrir sveitarfélögin.
Við getum í þessu samhengi líka minnst á að gistinátta- og tollafgreiðslugjöld voru felld niður auk þess sem lækkun bankaskatts var flýtt. Það mun allt saman draga úr skattbyrði fjármálastofnana, þ.e. bankaskatturinn, þar munar um 6,6 milljörðum á næsta ári. Ætlun okkar er auðvitað að fjármálakerfið sé þá betur í stakk búið til að sinna heimilum og atvinnustarfsemi. Við höfum væntingar til þess að lækkun eiginfjáraukanna og ívilnandi skattaákvarðanir skili sér í ákvörðunum bankana um að standa með sínum viðskiptamönnum.
Að lokum vil ég minnast á fyrirhugaða lækkun erfðafjárskatts með hækkun frítekjumarks og endurskoðun stofns fjármagnstekjuskatts sem gert var ráð fyrir í fjárlagafrumvarpi næsta árs. Erfðafjárskattsbreytingar koma litlum eða eignaminnstu dánarbúunum best hlutfallslega, með hækkun frítekjumarks upp í 5 millj. kr. eins og það er hugsað verða fyrstu 5 millj. kr. hvers dánarbús skattlausar.
Ég ætla að lokum, virðulegi forseti, að segja að við höfum náð verulegum árangri í ríkisfjármálum á undanförnum árum og það veitir okkur þann viðnámsþrótt sem við þurfum á að halda núna. Við erum í stakk búin til að taka á okkur mikinn hallarekstur en við verðum samt sem áður að hafa áætlun um að stöðva skuldasöfnunina. Það er nauðsynlegt til að það sé lágmarkstrúverðugleiki á bak við þau verkefni sem við þurfum að sinna núna. Það hefur sömuleiðis heppnast vel að fá skuldaþróun fyrirtækja og heimila og reyndar sveitarfélaga einnig í rétta átt á því hagvaxtarskeiði sem er nú að taka enda.
Helsta áskorun stjórnvalda á tímabili áætlunarinnar verður að snúa við þessum mikla hallarekstri. Við megum ekki missa móðinn þótt hér sé mikill hallarekstur og hugsa til þess að hallareksturinn er ekki tapað fé. Hann er til þess að styðja hagkerfið (Forseti hringir.) og þetta er rétta efnahagsstefnan við þessar aðstæður.
Herra forseti. Það er margt að segja en takmarkaður tími. Ég læt þetta duga sem mitt innlegg hér við fyrri umræðu þessarar áætlunar. Ég legg til að áætluninni verði vísað til fjárlaganefndar að lokinni umræðu.
