fjáraukalög 2020.
Forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2020 sem er að finna á þskj. 399. Í ljósi þeirra aðstæðna sem ríkt hafa á árinu hefur reynst nauðsynlegt að afla aukinna fjárheimilda vegna þeirra mótvægisráðstafana sem stjórnvöld hafa ráðist í, samanber þær lagabreytingar sem hafa verið samþykktar hér á Alþingi. Fern fjáraukalög hafa verið samþykkt það sem af er ári og hafa þau öll fyrst og fremst falið í sér viðbrögð vegna heimsfaraldursins Covid-19. Þetta er því fimmta frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2020 sem lagt er fyrir Alþingi.
Þessu frumvarpi er venju samkvæmt einungis ætlað að bregðast við tímabundnum, ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjaldamálum. Að stærstum hluta má rekja breytingar á fjárheimildum ýmissa málefnasviða og málaflokka til Covid-19 faraldursins. Ekki þótti tímabært að gera tillögur um auknar fjárheimildir vegna umframkostnaðar einstakra stofnana af völdum heimsfaraldursins í fyrri frumvörpum til fjáraukalaga. Þess í stað var ákveðið að bíða þar til framvinda og afleiðingar faraldursins yrðu ljósari á síðari hluta ársins. En þetta var að nokkru rætt við meðferð þingsins á fyrri fjáraukalagafrumvörpum.
Tillögum í frumvarpinu vegna Covid-19 má skipta í tvennt. Annars vegar í viðbrögð vegna aukins kostnaðar sem faraldurinn hefur haft í för með sér og hins vegar tillögur um auknar fjárheimildir vegna frekari mótvægisaðgerða sem ætlað er að milda félagsleg og efnahagsleg áhrif faraldursins. Þá eru auk þess gerðar tillögur um nokkur önnur sértæk og ófyrirséð útgjaldamál sem komið hafa upp á árinu 2020. Því til viðbótar eru lagðar til breytingar á hagrænni skiptingu fjárheimilda og millifærslur á milli málaflokka en slíkar breytingar hafa ekki áhrif á afkomu ríkissjóðs. Loks eru í frumvarpinu lagðar til breytingar á 5. gr. og 6. gr. fjárlaga fyrir árið 2020 sem varða annars vegar lántökur, endurlán og ríkisábyrgðir og hins vegar ýmsar heimildir, svo sem heimildir til kaupa og sölu fasteigna, lóða og jarða og hlutabréf sem ég mun nánar fara yfir hér á eftir.
Við undirbúning fjáraukalagafrumvarpsins hefur verið lögð áhersla á að standa að málum í samræmi við hlutverk fjáraukalaga eins og það er skilgreint í lögum um opinber fjármál. Í því felst að fjáraukalögum er ekki ætlað að mæta útgjöldum til nýrra verkefna, aukins umfangs starfsemi eða rekstrarhalla einstakra málefnasviða og málaflokka umfram setta útgjaldaramma, enda ber samkvæmt lögum að vísa slíkum tillögum um breytingar á fjárheimildum til umfjöllunar um fjárlög fyrir næsta fjárhagsár.
Líkt og í fyrri fjáraukalögum þá eru í þessu frumvarpi ekki lagðar til breytingar á tekjuhlið fjárlaga, né tilheyrandi breytingar á sjóðstreymi og afkomu ríkissjóðs. Á hinn bóginn er greint frá endurmetnum afkomuhorfum í greinargerð frumvarpsins. Þá eru í frumvarpinu fyrst og fremst lagðar til breytingar á framlögum til málaflokka þar sem aukinna fjárheimilda er þörf en ekki lækkanir á framlögum til annarra málaflokka. Í einhverjum tilfellum geta þó tiltekin útgjaldamál, til að mynda millifærslur, leitt til þess að fjárheimildir málefnasviða og málaflokka lækki.
Virðulegur forseti. Þá vík ég að meginefni frumvarpsins. Í frumvarpinu er farið fram á að fjárheimildir ríkissjóðs á árinu 2020 verði auknar um 65,1 milljarð kr. en það svarar til 6,5% frá áður samþykktum fjárheimildum í fjárlögum ársins 2020 og 5,9% aukningar frá samanlögðum heimildum í fjárlögum og samþykktum fjáraukalögum ársins. Að meðtöldum fyrri fjáraukalögum ársins nemur aukning fjárheimilda á árinu 16,8% frá þeim fjárlögum sem samþykkt voru í nóvember árið 2019. Umfang tillagnanna skýrist fyrst og fremst af viðbrögðum við útgjaldamálum tengdum Covid-19 faraldrinum en þau nema um 55 milljörðum kr. og má því rekja um það bil 156 milljarða kr., eða 93% af heildaraukningu fjárheimilda á árinu, til beinna eða afleiddra áhrifa af heimsfaraldrinum.
Sé aukning fjárheimilda skoðuð eftir málefnum þá snýr langstærsti hluti tillagnanna að félags- og tryggingamálum, eða um 48,3 milljarðar kr. Þar af nema aukin framlög til málefnasviðs 30 Vinnumarkaður og atvinnuleysi samtals 44,3 milljörðum kr. og tæpir 3,9 milljarðar kr. til almannatrygginga á málefnasviðum 27 Örorka og málefni fatlaðs fólks, og 28 Málefni aldraðra. Því næst koma heilbrigðismál með 8,6 milljarða kr. hækkun sem skýrist mestmegnis af auknum rekstrarkostnaði heilbrigðisstofnana. Þriðja veigamesta málefnið er svo fjármagnkostnaður, ábyrgðir og lífeyrisskuldbindingar sem hækka um 7 milljarða kr., þar af hækka lífeyrisskuldbindingar um 5,5 milljarða kr. og fjármagnskostnaður ríkissjóðs hækkar um 1,5 milljarða kr. á rekstrargrunni.
Eins og áður var vikið að eru í frumvarpinu lagðar til breytingar á fjárheimildum sem skiptast annars vegar í breytingar sem rekja má til heimsfaraldursins og hins vegar breytingar vegna annarra útgjaldamála. Útgjöldum vegna áhrifa heimsfaraldursins má svo skipta upp eftir því hvort um er að ræða mótvægisráðstafanir eða aukinn kostnað stofnana. Því til viðbótar er gert ráð fyrir, í einhverjum tilvikum, auknum greiðsluheimildum til málefnasviða og málaflokka vegna rekstrartekjutaps stofnana. Þær tillögur fela ekki í sér aukið rekstrarumfang viðkomandi stofnana heldur einungis breytta fjármögnun þar sem framlag úr ríkissjóði er aukið á móti lægri rekstrartekjum.
Mótvægisráðstafanir nema alls um 28,7 milljörðum kr. Þar vega þyngst 23,3 milljarðar kr. framlög vegna tekjufallsstyrkja. Þá er lagt til að veita rúmlega 2,1 milljarð kr. í aukin framlög til að veita sveitarfélögunum fjárhagslega viðspyrnu og til að verja lögbundna grunnþjónustu, samanber yfirlýsingu í tengslum við samkomulag ríkis og sveitarfélaga vegna fjármálaáætlunar 2021–2025. Enn fremur er lagt til að veita 2,1 milljarð kr. vegna tímabundinnar lengingar tekjutengdra atvinnuleysisbóta. Lagt er til rúmlega 0,9 milljarða kr. framlag vegna bóluefnis við Covid-19, annars vegar vegna innanlandsþarfa og hins vegar vegna þróunarsamvinnu. Til aukins kostnaðar vegna heimsfaraldursins teljast 40,1 milljarður kr. Langstærsti hluti þess er vegna aukins atvinnuleysis, eða 29,5 milljarðar kr. en áætlað er að útgjöld vegna hefðbundinna atvinnuleysisbóta, þ.e. að frátöldum hlutabótum, muni nema um 56 milljörðum kr. í ár. Þá nemur ófyrirséður kostnaður til heilbrigðismála um 6,2 milljörðum kr. Einnig er gert ráð fyrir rúmlega eins milljarðs kr. aukningu fjárheimilda til framhalds- og háskóla vegna fjölgunar nemenda.
Á móti framangreindum auknum kostnaði er gert ráð fyrir að fjárheimildir vegna hlutabótaleiðar og launa í sóttkví lækki um 13,6 milljarða kr. vegna endurmats á útgjaldahorfum vegna þessara ráðstafana en í fjáraukalögum fyrr á árinu hafði verið aflað 36 milljarða kr. aukinna heimilda vegna þessara úrræða. Þessi lækkun leiðir til þess að ekki þarf að afla jafn mikilla aukinna fjárheimilda í frumvarpinu til málefnasviðs 30 Vinnumarkaður og atvinnuleysi. Loks er þessu til viðbótar gert ráð fyrir 627 milljónum kr. í auknar greiðsluheimildir til að bæta stofnunum upp rekstrartekjutap vegna heimsfaraldursins.
Útgjaldamál sem ekki tengjast heimsfaraldrinum nema um 9,9 milljörðum kr. Af þeim málum sem fela í sér hvað mesta útgjaldahækkun er áðurnefnd 5,5 milljarða kr. hækkun vegna lífeyrisskuldbindinga. Auk þess er lagt til að veita 2 milljarða kr. í aukin framlög vegna endurmats á útgjaldahorfum ársins vegna endurhæfingarlífeyris. Endurhæfingarlífeyrisþegum hefur fjölgað um fjórðung á milli ára vegna aukinnar áherslu á endurhæfingu fólks með skerta starfsgetu. Þá er rétt að nefna að á móti vegur til lækkunar 2 milljarða kr. lækkun á framlögum til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga vegna endurskoðunar á lögbundnum framlögum til sjóðsins.
Einnig er rétt að nefna að í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á fjárheimildum málefnasviða og málaflokka sem snúa að endurmati á launaforsendum fjárlaga 2019 og 2020 og eru fjárheimildir lækkaðar nettó um tæpa 0,4 milljarða kr. sem eru millifærðar á móti á almenna varasjóðinn. Þá er jafnframt gert ráð fyrir millifærslum á milli málefnasviða og málaflokka í frumvarpinu ásamt tillögum um breytingar á hagrænni skiptingu. Veigamesta breytingin felst í 2,5 milljarða kr. millifærslu vegna lokunarstyrkja, sem veitt var fjárheimild fyrir í öðrum fjáraukalögum ársins, af málefnasviði 34 Almennur varasjóður og sértækar fjárráðstafanir yfir á málefnasvið 30 Vinnumarkaður og atvinnuleysi. Að öðru leyti vísa ég til nánari umfjöllunar um útgjaldatillögur frumvarpsins í athugasemdum við einstaka málaflokka.
Virðulegur forseti. Ég vil einnig vekja athygli á því, í tengslum við hlutverk og umfang fjáraukalaga, að í 24. gr. laga um opinber fjármál er kveðið á um almennan varasjóð A-hluta ríkissjóðs. Skilyrði fyrir ráðstöfun úr sjóðnum eru sams konar og þau sem gilda um frumvarp til fjáraukalaga, þ.e. að honum er ætlað að bregðast við útgjöldum sem eru tímabundin, ófyrirsjáanleg og óhjákvæmleg. Almennum varasjóði er einkum ætlað að mæta frávikum í launa,- gengis- og verðlagsforsendum fjárlaga og meiri háttar ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum, svo sem vegna náttúruhamfara eða útgjöldum sem ókleift er að mæta með öðrum hætti samkvæmt fjárlögum.
Almennur varasjóður skal nema a.m.k. 1% af fjárheimildum fjárlaga en fjármála- og efnahagsráðherra fer með almennan varasjóð og tekur ákvörðun um ráðstöfun úr honum. Í fjárlögum 2020 nemur heildarfjárheimild sjóðsins um 10,8 milljörðum kr. Þegar hefur verið ráðstafað ríflega 2 milljörðum kr. úr almenna varasjóðnum, m.a. hafa verið millifærðar fjárheimildir vegna samninga við Icelandair sem ætlað er að tryggja millilandaflug til lykiláfangastaða. Einnig hafa verið millifærðar fjárheimildir vegna tekjutaps Isavia af innanlandsflugvöllum og til að mæta rekstrartapi ýmissa samningsaðila Vegagerðarinnar sem rekja má til áhrifa af Covid-19.
Nú er gert ráð fyrir að tæplega 5 milljörðum kr. verði ráðstafað úr almenna varasjóðnum á yfirstandandi ári til viðbótar þessu sem ég rakti og þar eru undir nokkur útgjaldamál sem eru þar af leiðandi ekki hluti af þessu frumvarpi. Þar vegur þyngst endurmat á gengisforsendum fjárlaga sem nemur um 4 milljörðum kr. en gengisáhrifin koma einna helst fram í auknum kostnaði vegna lyfjakaupa og utanríkismála. Ekki hefur verið tekin ákvörðun um frekari ráðstöfun úr sjóðnum að svo stöddu og er því til staðar u.þ.b. 4 milljarða kr. svigrúm hjá sjóðnum til að bregðast við óvæntum og óhjákvæmilegum útgjöldum fyrir lok þessa árs ef til þess kæmi.
Hluti þeirra aðgerða sem hér er fjallað um voru greindar með aðferðum kynjaðrar fjárlagagerðar eða um 80% af heildarumfangi frumvarpsins. Lögð var áhersla á að meta ráðstafanir sem eru annaðhvort mótvægisaðgerðir vegna Covid-19 eða eru að öðru leyti stefnumarkandi. Útgjöldin voru metin út frá því hvort þau væru til þess fallin að styðja við jafnrétti, viðhalda óbreyttu ástandi á stöðu kynjanna eða auka kynjamisrétti eða kynjabil. Flestar aðgerðanna eru taldar viðhalda óbreyttu ástandi eða styðja við jafnrétti.
Virðulegur forseti. Ég ætla þá næst að víkja að nýjum heimildum í frumvarpi til fjáraukalaga. Annars vegar er lagt til að lánsfjárheimild ríkissjóðs, samkvæmt 1. tölulið 5. gr., verði hækkuð úr 140 milljörðum kr. í 360 milljarða kr. vegna aukinnar fjárþarfar ríkissjóðs í tengslum við aðgerðir sem miða að því að verja íslenskt efnahagslíf fyrir neikvæðum áhrifum af Covid-19 faraldrinum. Hins vegar er lögð til sú breyting á heimildaákvæði 6. gr. fjárlaga að bætt verði við nýjum lið til að kaupa húsnæði í Mývatnssveit fyrir starfsemi Vatnajökulsþjóðgarðs og aðra opinbera aðila.
Virðulegi forseti. Áður en ég lýk máli mínu þá vil ég fara stuttlega um áætlaðar afkomuhorfur á yfirstandandi ári og fjalla um breytingar sem orðið hafa í lánsfjármálum. Eins og ég hef áður vikið að þá eru í frumvarpinu ekki lagðar til breytingar á tekjuhlið fjárlaga og ekki heldur lagðar til heildstæðar breytingar á útgjaldahliðinni. Engu að síður hefur samhliða vinnslu frumvarpsins verið útbúið endurmat á áætlaðri útkomu ársins 2020 með hliðsjón af nýrri þjóðhagsspá Hagstofu Íslands auk endurskoðaðrar tekjuáætlunar ásamt þeim breytingum sem eru lagðar til á fjárheimildum í þessu frumvarpi.
Afkomuhorfur ríkissjóðs árið 2020 voru síðast áætlaðar samhliða vinnslu fjárlagafrumvarps ársins 2021 sem lagt var fyrir Alþingi þann 1. október sl. Við endurmat á horfum nú hefur verið tekið tillit til uppfærðra útgjaldaáætlana, auk þess sem umfang og áhrif mótvægisaðgerða á afkomu ríkissjóðs hafa verið endurmetin. Þá hefur tekjuáætlun verið uppfærð miðað við nýjustu upplýsingar um álagningu og innheimtu og endurmat aðgerða.
Í samanburði við fyrra mat eru afkomuhorfur ríkissjóðs árið 2020 nær óbreyttar, eða um 1 milljarði kr. lakari. Hins vegar leiðir endurmat í ljós að tekjur verði um 24 milljörðum kr. hærri miðað við fyrri horfur, sem hafði gefið mér væntingar um að afkoman yrði mögulega örlítið betri, en á móti vegur að þingið hefur verið að afgreiða útgjaldamál og við erum hér að leggja fyrir þingið frumvörp, m.a. frumvarp sem ég mælti fyrir í dag, sem vega á móti því sem felst í tekjubatanum. Útgjöldin verða því um 25 milljörðum kr. hærri. Þetta leggur sig þá þannig að borið saman við afkomuhorfurnar 2020, sem við kynntum við framlagningu fjárlagafrumvarps 2021, eru tekjurnar 24 milljörðum hærri en gjöldin 25 milljörðum hærri og afkoman þannig 1 milljarði lakari. Hækkun tekjuáætlunarinnar skýrist einkum af minni samdrætti launastofnsins á síðasta þriðjungi ársins og af endurmati á umfangi þess að lögaðilar nýti heimild til að afturfæra vænt rekstrartap 2020 á móti skattskyldum hagnaði af rekstri 2019. Á gjaldahlið hefur verið tekið tillit til nýrra útgjaldamála sem tilgreind eru í þessu fjáraukalagafrumvarpi, en á móti vegur að hluta lækkun á áætluðu umfangi fyrri mótvægisráðstafana.
Afgerandi efnahagsleg áhrif faraldursins á fjármál ríkissjóðs sjást skýrt þegar áætlun fjárlaga ársins 2020 er borin saman við núverandi horfur, áætlun fjárlaga fyrir þetta ár annars vegar og horfurnar sem við erum að fjalla um hér. Frumtekjur eru nú áætlaðar um 115 milljörðum kr. lægri og vaxtatekjur 1,5 milljörðum kr. lægri en gert var ráð fyrir í fjárlögum ársins. Þannig er nú gert ráð fyrir að heildartekjur verði um 116 milljörðum kr. lægri en í áætlun fjárlaga sem er lækkun um 13%. Þá er gert ráð fyrir að frumútgjöld verði tæplega 141 milljarði kr. yfir áætlun fjárlaga og vaxtaútgjöldin um 3,4 milljörðum kr. yfir. Þannig að heildarútgjöld á árinu 2020 verði um 144 milljörðum kr. hærri en upphaflega var gert ráð fyrir, sem er aukning um 16%. Af þessu leiðir að afkoma ársins 2020 verður mun lakari en áætlun fjárlaga. Nú er gert ráð fyrir að halli á rekstri ríkissjóðs nemi rúmum 270 milljörðum kr., eða 9,5% af VLF, í stað áætlunar fjárlaga um halla sem næmi einungis 0,3% af VLF.
Þær breytingar sem hafa orðið á áætlun ársins 2020 má að stærstu leyti rekja til viðbragða stjórnvalda við efnahagslegum áhrifum faraldursins. Þessi viðbrögð eru af þrennum toga. Í fyrsta lagi hefur umfangi þjónustu, framkvæmda og tilfærslna verið haldið óbreyttu þrátt fyrir umtalsvert tekjufall. Með því má segja að við höfum viljað spyrna við, veita stuðning hagkerfi sem er í samdrætti. Við höfum ekki bara haldið umfanginu óbreyttu heldur bætt í framkvæmdir svo að dæmi sé tekið. Í öðru lagi hefur verið gripið til margvíslegra mótvægisráðstafana, svo sem greiðslu atvinnuleysisbóta á móti skertu starfshlutfalli, greiðslu hluta launa á uppsagnarfresti, greiðslu tekjufallsstyrkja og aukinna fjárfestinga, eins og ég var að rekja. Áhrif þessara mótvægisaðgerða til lækkunar á afkomu ríkissjóðs nema tæpum 103 milljörðum kr. eða 3,6% af VLF. Í þriðja lagi hafa sjálfvirkir sveiflujafnarar ríkisfjármálanna fengið að virka óheftir í formi minni skattheimtu og aukinna útgjalda vegna atvinnuleysis en þeir leiða til 117 milljarða kr. afkomulækkunar, eða 4,1% af VLF. Þessi stefnumörkun um öflugt hagstjórnarviðbragð ríkisfjármálanna hefur ásamt aðgerðum Seðlabankans dregið úr efnahagssamdrættinum og þar með efnahagslegum kostnaði fyrir allt samfélagið.
Virðulegi forseti. Í fjárlögum fyrir árið 2020 var gert ráð fyrir áframhaldandi lækkun skulda ríkissjóðs og að þær myndu nema um 820 milljörðum kr. í árslok 2020. Þar var gert ráð fyrir lántökum fyrir 40 milljarða kr. á árinu en ekki var gert ráð fyrir erlendri lántöku ríkissjóðs. Ríkissjóður gaf engu að síður út skuldabréf í maí 2020 að fjárhæð 500 milljónir evra sem samsvaraði um 76 milljörðum kr. Skuldabréfið ber 0,625% fasta vexti og er ein af þremur útistandandi jafn stórum skuldabréfaútgáfum ríkissjóðs í evrum. Heildarlántaka á árinu hefur nú verið endurmetin í 436 milljarða kr. Þar af nemur innlend lántaka 359 milljörðum kr. og samanstendur af útgáfu ríkisskuldabréfa fyrir um 169 milljarða kr., nettóútgáfu ríkisvíxla fyrir um 95 milljarða kr. og lánum frá ÍL-sjóði upp á 95 milljarða kr.
Á yfirstandandi ári er því gert ráð fyrir að heildarskuldir ríkissjóðs muni nema um 1.251 milljarði kr. í lok árs og að skuldahlutfall samkvæmt lögum um opinber fjármál verði því um 34,6% af VLF. Þetta er í samræmi við skuldahorfur sem birtar voru í greinargerð með þingsályktunartillögu um fjármálaáætlun fyrir árin 2021–2025.
Vextir hafa lækkað mikið vegna faraldursins. Af þeim sökum hækka vaxtagjöld ársins hlutfallslega minna en skuldir. Áætluð skuldastaða ríkissjóðs í árslok 2020 er um 53% hærri en reiknað var með í fjárlögum á meðan vaxtagjöld og verðbætur eru aðeins um 3,5% hærri.
Hæstv. forseti. Ég hef nú farið yfir helstu þætti þessa fimmta frumvarps til fjáraukalaga fyrir árið 2020 og ætla að láta staðar numið hér. Ég legg til að frumvarpinu verði, að lokinni þessari umræðu, vísað til 2. umr. og hv. fjárlaganefndar þingsins, sem fær málið til skoðunar.
