staðfesting ríkisreiknings 2019 .
Hæstv. forseti. Ég mæli hér fyrir nefndaráliti um frumvarp til laga um staðfestingu ríkisreiknings fyrir árið 2019 frá meiri hluta fjárlaganefndar. Frumvarp af þessu tagi er nú lagt fram í þriðja sinn en fram að samþykkt laga um opinber fjármál var ríkisreikningur ekki staðfestur með beinum hætti af Alþingi heldur óbeint með samþykkt svokallaðra lokafjárlaga þar sem veittar voru heimildir til að færa rekstrarafgang og umframgjöld á milli ára fyrir einstaka ríkisaðila.
Frumvarpið er í sjálfu sér einfalt að því leyti til að þar er um að ræða tvær lagagreinar, 1. gr. um staðfestinguna og 2. gr. um gildistökuna. Þetta felur þannig í sér að Alþingi staðfesti ríkisreikninginn en frumvarpið byggir á 58. gr. laga um opinber fjármál þar sem fram kemur að ráðherra skuli leggja fram frumvarp á Alþingi til staðfestingar ríkisreikningi. Í greinargerð með frumvarpinu skal fjalla um niðurstöðutölur reikningsins og gera grein fyrir frávikum tekna, útgjalda og lánamála frá samþykktum heimildum Alþingis.
Í því samhengi má geta þess að í sérstöku yfirliti í ríkisreikningi nr. 16, það er aftast í ríkisreikningnum, er ítarlega, sundurliðað eftir stofnunum, farið yfir árslokastöður og flutning heimilda.
Ríkisendurskoðun hefur endurskoðað reikninginn samkvæmt lögum nr. 46/2016, um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga, og í samræmi við alþjóðlega endurskoðunarstaðla fyrir opinbera aðila. Ríkisendurskoðandi hefur áritað reikninginn án fyrirvara. Það er álit ríkisendurskoðanda að reikningurinn gefi glögga mynd af fjárhagsstöðu ríkissjóðs 31. desember 2019, afkomu ríkissjóðs fyrir árið 2019 og breytingu á handbæru fé á árinu 2019 í samræmi við lög um opinber fjármál.
Með lögum um opinber fjármál voru gerðar umfangsmiklar breytingar á reikningsskilareglum ríkissjóðs. A-hluti ríkissjóðs er gerður upp á grundvelli alþjóðlegra reikningsskilastaðla fyrir opinbera aðila á rekstrargrunni, svokallaðra IPSAS-staðla.
Í greinargerð frumvarpsins er fjallað um frávik milli reikningsskilastaðla. Framsetning og flokkun samkvæmt alþjóðlegum hagskýrslustaðli, GFS-staðli, er sú flokkun og framsetning sem 1. gr. fjárlaga miðar við. Báðum stöðlunum er ætlað að tryggja samkvæmni og alþjóðlega samanburðarhæfni en áherslur eru ólíkar. Samkvæmt IPSAS-staðli eru reikningsskilin samræmd með áherslu á rekstrarafkomu og stöðu efnahags. Það eru reikningsskil sem við alla jafna horfum til þegar við skoðum rekstur fyrirtækja til að mynda. Staðallinn gerir kleift að meta fjárhagslega afkomu, skerpa ábyrgð stjórnenda og auka gagnsæi fyrir ákvörðunartöku í rekstri. GFS-hagskýrslustaðallinn metur á hinn bóginn efnahagsleg áhrif opinberrar fjármálastefnu, greinir áhrif hennar á allt hagkerfið og valkosti við ákvörðunartöku í opinberum fjármálum.
Í greinargerð með frumvarpinu er skýrt dreginn fram sá munur sem er á rekstrarafkomu í ríkisreikningi. Hún er jákvæð um 42,3 milljarða og svo samkvæmt GFS-staðlinum sem við horfum til í fjárlögum en fjárfesting er ekki eignfærð og afskrifuð á líftíma samkvæmt GFS-staðlinum heldur gjaldfærð strax að fullu og hefur því 24,8 milljarða kr. áhrif til lækkunar. Þá er mismunandi aðferð á hagnaði félaga í eigu ríkisins sem hefur áhrif til lækkunar upp á 58,7 milljarða. Hvort tveggja gefur lakari afkomu samkvæmt GFS-staðli en mismunandi uppgjörsreglur að öðru leyti vega um 2,5 milljarða til hækkunar og gefa þannig bætta afkomu sem því nemur. Samtals er afkoman því lakari um 81 milljarð kr. samkvæmt GFS-staðlinum en samkvæmt ríkisreikningi.
Innleiðingu staðlanna er enn ekki að fullu lokið en í skýringu 2 með ríkisreikningi kemur fram frekari skýring á því. Innleiðing staðlanna byggist á innleiðingaráætlun samkvæmt IPSAS-staðli nr. 33, en staðallinn inniheldur ýmsar frestunarheimildir og undanþágur.
Innleiðingu sex staðla hefur verið frestað og er frekar um það fjallað í endurskoðunarskýrslu ríkisendurskoðanda til að mynda og talið upp í greininni.
Hlutverk reikningsskilaráðs ríkisins, sem starfar samkvæmt 63. gr. laga um opinber fjármál, er að taka ákvarðanir um innleiðingu reikningsskilastaðla og álitaefni er þá varða. Ráðið hefur samþykkt heimild til að fresta fullri innleiðingu staðlanna vegna umfangs breytinganna og ýmissa flækjuþátta. Í skýringum með reikningnum er gerð grein fyrir ástæðum og áætluðum áhrifum frestunarinnar.
Eins og áður segir reyndist heildarafkoman samkvæmt IPSAS-staðlinum jákvæð um 42,3 milljarða kr. samanborið við 84,4 milljarða kr. árið áður. Rekstrartekjur námu 830 milljörðum kr. og rekstrargjöldin 809,2 milljörðum kr. eða 20,8 milljörðum kr. lægri en tekjurnar. Vaxtajöfnuður var neikvæður um 56,7 milljarða kr. en á móti vegur að hlutdeild í afkomu félaga og samrekstrar var jákvæð um 78,3 milljarða kr. Að öllu samanlögðu er afkoman því jákvæð um 42,3 milljarða kr.
Af hlutdeild ríkissjóðs í afkomu félaga munar mest um 13 milljarða kr. hjá Landsvirkjun, 15 milljarða kr. hjá Landsbanka, 7 milljarða kr. frá Íslandsbanka og 22 milljarða kr. hjá Seðlabanka. Samandregið afkomuyfirlit er svo tekið saman í nefndaráliti meiri hlutans.
Í greinargerð er farið yfir í efnahagsreikning, þróun skulda, sjóðstreymi, tekjur og gjöld. Einnig er farið nánar yfir frávik einstakra málefnasviða þar sem heildarfrávik er umfram 1 milljarð kr.
Nefndin hefur einnig fengið upplýsingar um flutning stöðu fjárheimilda á milli ára og vekur athygli á því að í séryfirliti 16 með ríkisreikningi koma fram þær stöður í árslok 2019 sem eru fluttar yfir til ársins 2020. Í yfirlitinu má sjá þessar árslokastöður og flutning heimilda niður á stofnanir en lög um opinber fjármál mæla sérstaklega fyrir um það hvernig farið er með árslokastöður eftir því hvernig fjárheimildarliði er um að ræða.
Í 30. gr. laga um opinber fjármál kemur fram að útgjöld sem eru umfram fjárheimildir í árslok skulu dragast frá fjárheimild næsta árs. Einnig kemur fram að hafi fjárheimild ekki verið nýtt að fullu getur hlutaðeigandi ráðherra óskað eftir því að ónýttri fjárheimild verði ráðstafað á næsta ári. Þetta gildir ekki um þá liði sem ráðast alfarið af hagrænum forsendum fjárlaga, metnum stærðum eða öðrum þáttum sem lúta ekki ákvörðunarvaldi ráðherra. Það á t.d. við um flesta liði almannatrygginga.
Í endurskoðunarskýrslu Ríkisendurskoðunar og í umsögn ríkisendurskoðanda um málið kemur fram að það er ekkert því til fyrirstöðu að staðfesta ríkisreikning með því að samþykkja frumvarpið eins og það er lagt fram og í samræmi við lögin. Í áritun ríkisendurskoðanda með reikningnum kemur fram að hann geri Alþingi nánari grein fyrir niðurstöðu endurskoðunarinnar í sérstakri skýrslu.
Samkvæmt 4. gr. laga nr. 46/2016, um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga, og samkvæmt 59. gr. laga nr. 123/2015, um opinber fjármál, tekur starfssvið ríkisendurskoðanda til endurskoðunar ríkisreiknings og ársreikninga ríkisaðila. Niðurstaða endurskoðunarinnar er sú að rekstur ríkissjóðs hafi gengið vel í öllum aðalatriðum á árinu 2019 og í árslok hafi fjárhagur ríkisins verið traustur. Eiginfjárstaða ríkissjóðs er góð þar sem eignir standa undir skuldum og vel það en þó er ólokið mati á stórum eigna- og skuldaliðum.
Ríkisreikningur vegna ársins 2019 var gefinn út í júlí sl. og í september gaf Ríkisendurskoðun út endurskoðunarskýrslu sína. Samkvæmt 16. gr. laga nr. 46/2016, um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga, skal með skýrslum, greinargerðum og endurskoðunarbréfum gera grein fyrir niðurstöðum við endurskoðun og eftirlit, auk þess að benda á atriði sem talið er að athuga þurfi og gera tillögur til úrbóta.
Í niðurstöðukafla endurskoðunarskýrslunnar eru talin til 29 atriði sem vakin er sérstök athygli á. Þau varða fjárhagsupplýsingar almennt, ábendingar í áritun ríkisendurskoðanda, lög um opinber fjármál, mat á eignum og upplýsingar um eignamat. Einnig er fjallað um innra eftirlit og verklag við reikningsskilagerð, innri endurskoðun og flokkun á starfsemi ríkisins. Endurskoðunarskýrslan stendur sjálfstætt fyrir sínu og verið er að fylgja eftir ábendingum og athugasemdum sem þar koma fram á milli ára. Það hefur verið venjan að fjárlaganefnd fari sérstaklega yfir niðurstöður þessarar skýrslu og fái ríkisendurskoðanda á sinn fund til að fjalla um skýrsluna.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur nú þegar farið yfir margvíslegar ábendingar og tillögur Ríkisendurskoðunar. Það kom fram á fundi nefndarinnar með Ríkisendurskoðun að ráðuneytið hefði farið sérstaklega yfir bókhaldslega meðferð á fasteignum og vegakerfinu með Fjársýslu ríkisins, falið reikningsskilaráði að fara yfir skýrslu Ríkisendurskoðunar við áframhaldandi innleiðingu alþjóðlegra reikningsskilastaðla hjá hinu opinbera, metið hvort rétt sé að endurskoða sérstaklega V. kafla laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, í samræmi við þarfir vegna innleiðingar reikningsskilastaðla og líta til ábendinga Ríkisendurskoðunar í þeim efnum, og að ráðuneytið hyggist ljúka við gerð flestra reglugerða samkvæmt 67. gr. laga um opinber fjármál á næstu vikum. Við skulum vona að við náum loks að ljúka því verkefni.
Á undanförnum árum hefur verið brugðist við ábendingum meiri hluta nefndarinnar vegna staðfestingar ríkisreiknings. Það eru þó tvær ábendingar, virðulegi forseti, sem ég vil taka hér til sem standa út af. Það er annars vegar ábending þess efnis að nauðsynlegt sé að reikningurinn sjálfur, frumvarp til staðfestingar hans og endurskoðunarskýrslan komi út því sem næst á sama tíma og fyrr en verið hefur til þessa. Það hefur verið fulllangur tími á milli þess að við fáum ríkisreikninginn í hendur og svo endurskoðunarskýrsluna. Í annan stað er ábending um nauðsyn þess að fjármála- og efnahagsráðuneytið gefi sem allra fyrst út reglugerð um flutning fjárheimilda á milli ára en samkvæmt 30. gr. laga um opinber fjármál skal reglugerðin sett að höfðu samráði við fjárlaganefnd Alþingis.
Til viðbótar framangreindum ábendingum telur meiri hlutinn fulla ástæðu til þess að fylgja sérstaklega eftir nokkrum úrbótatillögum Ríkisendurskoðunar. Í fyrsta lagi að lagt verði mat á árangur af lögum um opinber fjármál og bendir meiri hlutinn á að enn er ólokið verkefni um að setja allar þær reglugerðir sem boðaðar eru í lögunum. Ríkisendurskoðun bendir jafnframt á að sérstaklega þarf að yfirfara V. kafla laganna sem fjallar um reikningsskil og skýrslugerð. Í öðru lagi vantar enn nokkuð upp á að umsýsla með fasteignir sé með viðunandi hætti og opinberar upplýsingar um þær og jarðir í eigu ríkisins séu fullnægjandi. Í þriðja lagi bendir meiri hlutinn á mikilvægi innri endurskoðunar hjá ríkisaðilum. Hún er skilgreind sem starfsemi sem veitir óháða og hlutlæga staðfestingu og ráðgjöf sem ætlað er að vera virðisaukandi og bæta rekstur ríkisins. Í þessu sambandi er bent á að Landspítalinn, sem er langumfangsmesta ríkisstofnun í A-hluta ríkisins, er ekki með endurskoðunarnefnd eða innri endurskoðun. Meiri hlutinn leggur til að bætt verði úr því sem fyrst og að ráðuneytið setji sem allra fyrst reglugerð um innri endurskoðun hjá ríkisaðilum í samræmi við 65. gr. laga um opinber fjármál.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt óbreytt.
Hv. þingmenn Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir og Páll Magnússon voru fjarverandi við afgreiðslu málsins en skrifa undir álitið í samræmi við 4. mgr. 18. gr. starfsreglna fyrir fastanefndir Alþingis.
Hv. þm. Ágúst Ólafur Ágústsson skrifar undir álitið með fyrirvara.
Undir álitið rita eftirtaldir hv. þingmenn: Sá er hér stendur, Willum Þór Þórsson, Haraldur Benediktsson, Steinunn Þóra Árnadóttir, Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir, Páll Magnússon og Ágúst Ólafur Ágústsson.
