staðfesting ríkisreiknings 2019 .
Frú forseti. Ég mæli hér fyrir nefndaráliti 1. minni hluta um frumvarp til laga um staðfestingu ríkisreiknings 2019. Fjárlög eru lögð fram á grundvelli reikningsskilagrunns þjóðhagsreikninga og uppgjörsaðferðin er svonefndur GFS-hagskýrslustaðall sem Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn styðst við, þannig er staðið að þessari vinnu. Síðan er birt ákveðin afkomumæling. Á hinn bóginn er það uppgjör sem lagt er fram í ríkisreikningi gert á grundvelli reikningsskilastaðals sem heitir IPSAS og hefur verið nefndur nokkrum sinnum í þessari umræðu og er alþjóðlegur fyrir opinbera aðila. Töluverður munur er á afkomumælingum samkvæmt þessum aðferðum en þeim mun eru hins vegar gerð fremur lítil skil í ríkisreikningi og það tel ég að þurfi að bæta. Það væri til mikilla bóta fyrir umræðu á Alþingi um fjármál ríkisins að gerð væri viðameiri grein fyrir þeim mun sem verður á einstökum tölum á milli þessara aðferða, vegna þess að hér er um heilmiklar upphæðir að ræða, þannig að þingmenn fái glögga mynd af muninum á þessum uppgjörsaðferðum. Í raun er það umhugsunarefni hvers vegna þetta er gert með þessum hætti. Það er ekkert annað en til að flækja umræðuna og það gefur ekki rétta mynd af stöðu ríkissjóðs. Að mínum dómi vantar ítarlegri greiningu á frávikum milli þessara aðferða til þess að menn sjái muninn og það sé gerð grein fyrir ástæðum hans. Það er mjög mikilvægt.
Ríkisendurskoðun endurskoðar ekki GFS-uppgjörið, þ.e. þess hagsýslustaðals sem Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn fylgir, þjóðhagsreikningauppgjörið. Það uppgjör hefur hins vegar miklu meira vægi í allri umræðu um efnahagsmál. Það endurskoðar Ríkisendurskoðun ekki. Hún endurskoðar hins vegar ríkisreikning sem gerður er eftir IPSAS-staðlinum sem er alþjóðlegur fyrir opinbera aðila og mörg ríki styðjast við. Eins og áður segir þá gefa þessar tvær aðferðir mismunandi niðurstöðu.
Ríkisreikningur er, eins og við vitum, mjög mikilvægur í allri umræðu um efnahagsmál og við mælingar á rekstrarárangri ríkisins, stofnana þess og fjáraðila. Nú, þegar við ræðum ríkisreikning fyrir 2019, sjáum við að það gekk á ýmsu á því ári og heilmikil niðursveifla hófst reyndar á síðari hluta árs 2018. Það voru áföll sem dundu yfir, það var loðnubrestur og síðan var stórt flugfélag gjaldþrota sem flutti um 35% farþega til landsins. Á sama tíma var ríkisstjórnin í afneitun með þessar aðstæður og spennti bogann til hins ýtrasta í fjármálum og að því leyti til tel ég að ekki hafi verið skynsamlega staðið að efnahagsmálum af hálfu ríkisstjórnarinnar í ljósi þeirra aðstæðna. Ég kem betur inn á það á eftir, frú forseti.
Ég held að það væri æskilegt, og ég hef reyndar beint því að hæstv. fjármálaráðherra, gerði það í andsvari í upphafi þessarar umræðu, og til mikilla bóta að gera nánari grein fyrir frávikum milli þessara uppgjörsaðferða, sem kemur fram á bls. 8 í ríkisreikningi. Ég held líka að það sé mikilvægt að uppgjör samkvæmt þjóðhagsreikningum og greiningum á frávikum þess við IPSAS-uppgjör verði endurskoðað af hlutlausum aðilum, endurskoðendum sem hafa hlotið þjálfun til slíkra verka, í stað þess að umræðan eigi sér stað án endurskoðaðs þjóðhagsreiknings eða uppgjörs. Ég held að það væri mjög æskilegt að þetta yrði skoðað mjög gaumgæfilega, hverjir taki þetta að sér vegna þess að Ríkisendurskoðun annast ekki þetta verk.
Í ríkisreikningi er ekki gerð mikil greining á rekstrarárangri og hann borinn saman við markmið sem sett eru í rekstri ríkisins. Þó að slíkar greiningar komi fram í skýrslum ráðherra sem eru teknar fyrir á hverju ári, þar sem ráðuneytin fara yfir sinn rekstur, hvernig þau hafa haldið sig innan fjárlaga og gerð grein fyrir árangursmælingum og hvernig menn hafa staðið við þær, held ég að greining sem þessi yrði til mikilla bóta fyrir þá sem lesa reikningsskilin, þó að þessar skýringar ríkisreiknings séu í samræmi við IPSAS-uppgjörsaðferð, hinn alþjóðlega uppgjörsstaðal. Ég held að það gæti verið til mikilla bóta og aukið gæði þessarar umræðu að birta slíkar mælingar með skýringum í ríkisreikningi.
Með því frumvarpi sem við ræðum hér er ætlunin að Alþingi staðfesti ríkisreikning en eins og áður segir er hann gerður samkvæmt IPSAS, alþjóðareikningsskilastaðlinum, sem er uppgjörsstaðall ríkissjóðs og ýmissa ríkja. Ríkisreikningur er því endurskoðaður af Ríkisendurskoðun samkvæmt þeim reglum sem um endurskoðun gilda. Og svo komum við aftur að fjárlögunum. Þau eru lögð fram á reikningsskilagrunni þjóðhagsreikninga, GFS, hinum alþjóðlega staðli sem Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn miðar við. Hann er einkum til þess að hægt sé að bera saman lönd og hagvöxt og efnahagsmál í hinum ýmsu löndum með sambærilegum hætti. Þess vegna er þessi staðall alþjóðlegur. Það uppgjör sem slíkt er ekki endurskoðað af Ríkisendurskoðun eins og ég rakti áðan; stofnunin endurskoðar uppgjör samkvæmt reikningsskilastaðlinum IPSAS.
Það þarf ekki að fjölyrða um mikilvægi GFS-uppgjörsins, ekki síst fyrir samanburðinn við aðrar þjóðir sem við berum okkur gjarnan saman við, hvernig okkur verður ágengt í efnahagsmálunum. Miðað við aðrar þjóðir þá er þetta mjög mikilvæg uppgjörsaðferð en um leið vakna áhyggjur af því að niðurstöður uppgjörs samkvæmt því njóti ekki sambærilegrar endurskoðunar og áritun endurskoðenda. Þess vegna tel ég, 1. minni hluti og fulltrúi Miðflokksins í fjárlaganefnd, mikilvægt að tryggð verði full endurskoðun og full áritun GFS-uppgjörsins. Ég vil eindregið hvetja fjármála- og efnahagsráðherra til að bregðast við því. Þetta skiptir miklu máli fyrir alla umræðuna, hún verður skýrari og framsetningin betri. Það að hafa svona tvær uppgjörsaðferðir og bara önnur þeirra er endurskoðuð gefur í raun og veru ekki rétta mynd af stöðu ríkissjóðs.
Í nefndarálitinu er ég með kafla um að ríkisstjórnin hafi horft fram hjá kólnun hagkerfisins. Þess sjást augljóslega merki í ríkisreikningi fyrir 2019 að tekið var að hægjast á hagkerfinu og staða ríkissjóðs var farin að versna. Það voru mörg teikn á lofti í þeim efnum; það fór ekki fram hjá neinum og hefði allra síst átt að fara fram hjá ríkisstjórninni. Áföll dundu yfir og eins og ég sagði í upphafi þá varð loðnubrestur sem kostaði þjóðfélagið þó nokkra milljarða í útflutningstekjum og síðan var það gjaldþrot flugfélagsins WOW, sem var orðið ansi umsvifamikið og flutti um 35% farþega til landsins. Þetta hafði gríðarleg áhrif á ferðaþjónustu í landinu og útflutningstekjur. Væntingar um að önnur flugfélög myndu fylla fljótt í skarðið gengu ekki eftir svo neinu nam og þetta var að sjálfsögðu mikið áfall fyrir Suðurnesin sérstaklega, atvinnustigið þar, enn eitt áfallið sem dunið hefur yfir Suðurnesin. Þannig var óvissa um bein og afleidd áhrif þessara áfalla.
Hins vegar einkenndust fjárlög ríkisstjórnarinnar fyrir árið 2019 af mikilli útgjaldaaukningu og ég vil segja, frú forseti, skorti á ráðdeild þrátt fyrir skýr merki um samdrátt í hagkerfinu. Ríkisstjórnin var mjög vel meðvituð um það, sérstaklega vil ég nefna flugfélagið WOW, í hvað stefndi og í raun mánuðum saman. Það að hafa ekki búið í haginn fyrir það sem koma skyldi er náttúrlega ámælisvert vegna þess að teiknin voru skýr. Það var mjög skýrt í hvað stefndi og hvaða afleiðingar það myndi hafa fyrir þjóðarbúið að hér yrði mjög skyndilega 35% samdráttur í komum ferðamanna til landsins vegna þess að þetta flugfélag var orðið mjög umsvifamikið.
Það er áberandi hversu mikið skorti á árangursmælingar í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2019. Skýr og mælanleg markmið um ráðstöfun fjármuna skorti einfaldlega og fjárlög fyrir árið 2019 voru allt of ógagnsæ að mínu mati. Verkefnið fram undan er að sjálfsögðu að breyta framsetningu fjárlaga. Það er það sem við eigum að læra af þessu þannig að þau verði gagnsærri en þau eru í dag. Ég verð að segja að mér finnst ekki að þessir hlutir hafi verið bættir svo neinu nemur frá því að ég settist á þing og síðan ég hóf störf í fjárlaganefnd fyrir hönd Miðflokksins. Ég hef alltaf frá upphafi, frá því að ég settist í nefndina, talað fyrir því að hlutirnir þyrftu að vera gagnsærri og það þyrfti að auðvelda þingmönnum og nefndarmönnum að átta sig á hlutunum, átta sig á árangursmælingum og hverju það skilar þegar við setjum fjármuni í hina og þessa þætti í ríkisrekstrinum. Þetta þarf allt að vera gagnsærra og auðveldara í framsetningu. Það auðveldar alla vinnu og er nauðsynlegt til þess að menn geti tekið upplýstar ákvarðanir og séð og lært af því sem betur má fara. Þannig má segja að mínum dómi, eftir að hafa farið vandlega yfir þetta mál, að aukningin í ríkisútgjöldum fyrir árið 2019 hafi verið innstæðulaus. Það er bara þannig. Þess vegna neyddist ríkisstjórnin til að leggja fram aukafjárlög sem, samkvæmt lögum um opinber fjármál, hefðu á þeim tíma átt að heyra sögunni til.
Ég ætla að víkja að næsta kafla í nefndarálitinu sem ber yfirskriftina: Tekjur ríkissjóðs verulega ofmetnar. Það kemur ekki á óvart, í ljósi þess sem ég hef rakið hér, að uppgjörið í ríkisreikningi árið 2019 sýnir 67,4 milljarða kr. verri afkomu miðað við fjárlög 2019. Þetta er alveg ótrúlega há upphæð og samkvæmt reikningsskilum aðlöguðum að fjárlagagrunni var afkoman neikvæð um 38,9 milljarða kr. Samkvæmt fjárlögum 2019 átti ríkissjóður að skila jákvæðri afkomu upp á 28,6 milljarða. Verri afkoma samkvæmt uppgjöri skýrist að mestu af því að tekjurnar voru ofmetnar. Tekjurnar voru ofmetnar í fjárlögum 2019, hvorki meira né minna en upp á 63,5 milljarða kr. Þá spyr maður, frú forseti: Er eitthvað að í áætlanagerð ríkisins þegar tekjur eru ofmetnar svo gríðarlega?
Ég sagði í andsvari við hv. þm. Willum Þór Þórsson, formann fjárlaganefndar, að ég teldi að þessi áætlanagerð af hálfu ríkisstjórnarinnar væri hreint og beint afleit þegar um svo gríðarlegt ofmat á tekjum væri að ræða. Hann var nú ekki sammála mér í því og það er bara eins og það er, en tölurnar segja sitt og það er ekkert hægt að hagga þeim. Það var vitað að annað af stóru flugfélögunum var mjög illa statt og stefndi í gjaldþrot og það var vitað mánuðum saman í hvað stefndi og tekjufallið fyrir ríkissjóð vegna þess var ljóst. Svo var loðnubresturinn líka nefndur, hann var handan við hornið. En ríkisstjórnin kaus að horfa fram hjá því. Mér finnst það ámælisvert, frú forseti, að menn búi ekki í haginn fyrir það sem koma skal heldur spenni allt í botn. Það var margsinnis rætt í þessum ræðustól, í tengslum við fjárlög og annað slíkt, að ríkisstjórnin væri að spenna bogann mjög hátt og væri ekkert að horfa í það að hér var að bresta á niðursveifla. Það var tekið að halla undan fæti á síðari hluta ársins 2018 og hinn margumtalaði viðnámsþróttur ríkisins hefði getað verið meiri. Hann er svo sannarlega mikilvægur okkur núna í þeim miklu efnahagserfiðleikum sem við höfum verið að glíma við. Hann er ekki síst að þakka stefnu ríkisstjórnar Sigmundar Davíðs Gunnlaugssonar, þáverandi forsætisráðherra, sem lagði grunninn að því að bankarnir skiluðu því sem þeim bar í ríkissjóð, við uppgjörið. Það hafði verulega mikið að segja um það að það tókst að greiða skuldir ríkissjóðs mjög hratt niður. Það skipti miklu máli þegar við þurftum að horfast í augu við þá erfiðleika í efnahagsmálum sem við höfum verið að glíma við nú í nokkra mánuði. Skuldahlutfall ríkisins af vergri landsframleiðslu var komið verulega vel niður og það er ekki síst þeim aðgerðum að þakka. Stöðugleikaframlög fjármálastofnana vegna efnahagshrunsins á sínum tíma gerðu það að verkum að hægt var að greiða skuldir ríkisins mjög hratt niður. Það var skynsamleg ráðstöfun. Það er alltaf skynsamleg ráðstöfun að skulda sem minnst og búa í haginn fyrir mögru árin sem við höfum þurft að takast á við undanfarna mánuði. Ég er þeirrar skoðunar að þessi viðnámsþróttur hefði getað verið meiri og betri hefði ríkisstjórnin haldið skynsamlega á ríkisfjármálunum.
Samkvæmt efnahagsreikningi hækkuðu skuldir um 337 milljarða kr. frá 2018 og námu 1.947 milljörðum kr. í lok árs 2019. Þetta eru að sjálfsögðu gríðarlega háar upphæðir, þetta er ríflega 20% aukning á skuldum á ekki lengri tíma, og ber vott um það að mínum dómi að fjármálastefna ríkisstjórnarinnar hafi ekki verið nægilega varfærin eins og hefði átt að vera.
Í lokin, frú forseti, vil ég koma aðeins inn á það sem ég nefni í nefndarálitinu, ófjármagnaðar lífeyrisskuldbindingar, sem er verkefni sem við verðum að fara að taka alvarlega og greiða inn á þær með reglubundnum hætti. Það hefur ekki verið gert. Áttum okkur á því að í lok árs 2019 nema þessar ófjármögnuðu lífeyrisskuldbindingar um 722 milljörðum kr. Þetta er mjög há upphæð, ófjármögnuð, áttum okkur á því, og skuldbindingarnar jukust um 12% á þessu tímabili sem er meira en síðustu tvö ár þar á undan. Það er einnig umhugsunarefni. Þannig námu ófjármagnaðar lífeyrisskuldbindingar tæplega fjórðungi af vergri landsframleiðslu í fyrra. Það er allt of há upphæð. Ríkisstjórnin og Alþingi verður að fara að koma fram með trúverðuga áætlun um það hvernig þessar lífeyrisskuldbindingar verði fjármagnaðar til framtíðar. Það er ákaflega mikilvægt og mikilvægur þáttur í fjármálastjórnun ríkisins að hafa góða yfirsýn yfir það hvernig þetta verður greitt niður til framtíðar vegna þess að þessum skuldbindingum er ekki hægt að komast hjá. Ófjármagnaðar lífeyrisskuldbindingar hækkuðu um rúm 20% á milli áranna 2015 og 2016 og um 17% þar áður. Þessar tölur eru einfaldlega allt of háar og við verðum að fara að taka okkur tak í þessum efnum. Það er áhyggjuefni fyrir ríkissjóð að þessar skuldbindingar aukast ár frá ári og fjármunir hafa ekki verið lagðir reglubundið til hliðar vegna þeirra. Ábyrg fjármálastjórnun byggist á því að menn setji niður áætlun um það með hvaða hætti eigi að greiða niður skuldir og þar með lífeyrisskuldbindingar og standi síðan við það. Það hefur ekki verið gert og þess vegna nema ófjármagnaðar lífeyrisskuldbindingar um 722 milljörðum í lok árs 2019. Það er mjög mikilvægt að þessu séu gerð góð skil í ríkisreikningi.
Frú forseti. Ég hef rakið það helsta sem er í mínu nefndaráliti, sem er nefndarálit fulltrúa Miðflokksins í fjárlaganefnd við ríkisreikning 2019. Það sem stendur upp úr í þessu er að tekjur ríkissjóðs hafa verið ofmetnar verulega, ég er búinn að fara yfir það hér. Auk þess er alveg ljóst að ríkisstjórnin á þessum tíma, seinni hluta 2018 og á árinu 2019, horfði fram hjá kólnun hagkerfisins. Það voru augljós merki um að hagkerfið væri að kólna nokkuð hratt. Engu að síður var útgjaldaboginn spenntur eins og hægt var. Þess vegna lít ég svo á að áætlanagerð ríkisfjármála á þessum tíma hafi verið afleit. Það sýnir bara þetta gríðarlega ofmat að afkoman var 67,4 milljörðum verri miðað við fjárlög. Þessi verri afkoma, eins og ég rakti, samkvæmt uppgjörinu skýrist að mestu af því að tekjur voru ofmetnar í fjárlögum 2019 um 63,5 milljarða. Þetta er meginniðurstaðan. Menn geta ekki neitað því að hér hafa menn farið verulega út af brautinni hvað áætlanagerð ríkisins varðar og við verðum að taka okkur tak í þessum efnum. Það er alveg ljóst að ríkisreikningur fyrir árið 2019, og það ætla ég að hafa mín lokaorð hér, ber þess glöggt merki að ríkisstjórnin kaus að horfa fram hjá skýrum merkjum um að hagkerfið væri í örum samdrætti. Það hefði því átt að sýna mun meiri varfærni í ríkisfjármálunum á seinni hluta árs 2018 og á árinu 2019 en gert var.
