stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Herra forseti. Ég hef ávallt verið þeirrar skoðunar að nálgast eigi endurskoðun stjórnarskrárinnar með yfirvegun og hógværð, að stilla beri breytingum í hóf. Hér er sjálf stjórnarskráin undir og er sú leið sem hér er farin óvenjuleg. Ég mun koma nánar að því hér á eftir. En um hvað snýst breyting á stjórnarskrá? Jú, allt er þetta mannanna verk og áherslur og kröfur réttarríkisins geta breyst. Þess vegna er eðlilegt að skoða breytingu á stjórnarskrá en um leið er mikilvægt að skapa ekki réttaróvissu með því að steypa undan, ef svo má að orði komast, þeim fordæmum sem dómstólar landsins skapa undir leiðsögn Hæstaréttar. Því miður höfum við ekki borið gæfu til að þoka málum áfram í vel skilgreindu ferli sem sátt ríkir um. Með aðkomu stjórnlagaráðs var í raun farið fram hjá ferlinu sem bar að fylgja. Síðan höfum við orðið að þola slagorðakennda og jafnvel öfgafulla umræðu um þetta grunnplagg okkar Íslendinga. Oft hefur þetta verið rekið áfram af umræðu sem jaðrar jafnvel við lýðskrum og marklausum yfirlýsingum fólks sem á erfitt með að sætta sig við að vinna að málinu samkvæmt hinni einu réttu forskrift stjórnarskrárinnar. Og maður spyr: Er hægt að treysta þeim fyrir nýrri stjórnarskrá ef þeir virða ekki betur þá gömlu?
Eins og við þekkjum ógilti Hæstiréttur kosninguna til stjórnlagaþingsins. Í framhaldi ákvað þáverandi ríkisstjórn að skipa stjórnlagaráð sem byggðist á kosningunni til stjórnlagaþings. Niðurstaða stjórnlagaráðs var að víkja frá því ferli að endurskoðun stjórnarskrár lýðveldisins skuli grundvallast á atriðum sem um ríkir mjög góð samstaða og hafa farið í gegnum ítarlega skoðun en eru ekki yfir gagnrýni hafin. Stjórnlaganefnd sem vann gögnin fyrir stjórnlagaþingið starfaði samkvæmt lögum nr. 90/2010. Hún starfaði í anda yfirvegunar og þess að breytingum ætti að stilla í hóf. Nefndinni var m.a. ætlað að leggja fram hugmyndir til stjórnlagaþings að breyttri stjórnarskrá þegar það kæmi saman. Það virðist sem stjórnlagaráð hafi ákveðið að horfa fram hjá vinnu sérfræðinga og taka til við textagerð sem erfitt var að henda reiður á. Fræðimenn bentu þá á innra ósamræmi tillagna stjórnlagaráðs og tók m.a. Feneyjanefndin undir það. Því má segja að ferlið hafi í raun verið yfirtekið af þeim sem virðast því miður hafa haft takmarkaða þekkingu á verkefninu. Eigum við að leggja þá vinnu til grundvallar, vinnu sem nú er hampað í þjóðfélagsumræðunni og hún síðan jafnvel auglýst í veggjakroti um bæinn?
Skúli Magnússon, héraðsdómari og dósent við Háskóla Íslands, skrifaði ágæta grein um stjórnarskrármálið í miðilinn vísir.is í október á síðasta ári. Þar benti hann á, með leyfi forseta:
„Samkvæmt nýlegri skoðanakönnun MMR í september 2017 vill rúmlega helmingur Íslendinga nýja stjórnarskrá og þegar þessi orð eru skrifuð hafa nær 39.000 tekið þátt í undirskriftasöfnun Stjórnarskrárfélagsins. Þetta verður ekki túlkað öðruvísi en nokkuð afgerandi krafa um heildstæða endurskoðun stjórnarskrárinnar, enda hefur slík endurskoðun með einum eða öðrum hætti verið á stefnuskrá allra ríkisstjórna Íslands frá árinu 2009. Enn sem fyrr virðist þó skorta á samstöðu meðal þings og þjóðar um hverju á að breyta og jafnvel hvernig standa á að breytingum.“
Síðan kemur Skúli Magnússon með sterk rök um nýja stjórnarskrá er hann segir, með leyfi forseta:
„Það hlýtur að teljast heilbrigðismerki í lýðræðissamfélagi að eitthvað sé tekist á um hvort og hvernig breyta á grundvallarlögum landsins. En getum við þrátt fyrir þetta ekki sammælst um að kalla hlutina sínum réttu nöfnum og hætt að tala eða syngja um stjórnarskrá landsins sem bráðbirgðaskjal frá Dönum?“
Og áfram segir Skúli:
„Stjórnarskráin, eins og hún hefur þróast frá 1874 til okkar dags, er ósköp einfaldlega ekki frekar dönsk en pylsurnar frá Sláturfélagi Suðurlands eru frá Vínarborg.“
Herra forseti. Auðvitað má segja að það sé heldur sérkennileg niðurstaða að breytingar á stjórnarskránni, grundvallarlögum íslenskrar stjórnskipunar, birtist nú í formi þingmannafrumvarps, frumvarps sem lagt er fram af hæstv. forsætisráðherra eftir að mistekist hefur að ná samkomulagi milli flokka á þingi. Sú hætta er augljós að framvinda frumvarpsins fyrir Alþingi næstu vikur og mánuði muni því miður lykta af pólitískum hrossakaupum þar sem hver og einn leggur til bútasaumsins eftir því sem um semst. Spyrja má hvort það sé boðlegt í svo mikilvægu máli þegar stjórnarskráin sjálf er undir. Í haust var hrint af stað undirskriftasöfnun af hálfu Stjórnarskrárfélagsins til að skapa þrýsting á að stjórnarskráin yrði samþykkt, mál sem hefur hangið yfir okkur ef svo má að orði komast.
Fræðasamfélagið hefur haft umtalsverðar efasemdir um stjórnarskrá stjórnlagaráðsins. Fjölmargir hafa orðið til að gagnrýna vinnu stjórnlagaráðs. Þannig sagði Gunnar Helgi Kristinsson, prófessor í stjórnmálafræði við Háskóla Íslands, að vinna stjórnlagaráðs væri óvissuferð. Og hann segir að verið sé að leggja til miklu róttækari breytingar en ástæða sé til. Prófessorinn setur fram myndlíkingu um búðarferð þar sem allt það óvenjulegasta er keypt sem í búðinni finnst, síðan sett í innkaupakörfuna en því aldrei velt fyrir sér hvort það væri allt saman hráefni í góðan málsverð. Fjölmargir stjórnskipunarfræðingar hafa tekið undir þetta. Í raun hefur íslenska fræðasamfélagið lagst gegn þessu enda telur það frumvarpið ýta undir réttaróvissu.
Það er fráleitt að halda því fram að þjóðin hafi samþykkt stjórnarskrá stjórnlagaráðsins. Þjóðaratkvæðagreiðslan var eingöngu ráðgefandi. Í 79. gr. stjórnarskrárinnar, þeirrar sem við förum eftir alveg þar til ný verður samþykkt, er tiltekið hvernig gera skuli breytingar á stjórnarskrá. Þar stendur ekkert um að stjórnlagaráð geti gert slíkar breytingar. Alþingi fer með valdið til breytinga. Samþykkja þarf breytingarnar í tvígang á Alþingi með almennum þingkosningum á milli.
Ástæða er til að velta fyrir sér hvaða breytingar er hægt að gera á stjórnarskránni. Ef skoðað er hvað nágrannaþjóðir okkar hafa verið að gera má sjá að mannréttindaákvæði hafa orðið fyrirferðarmeiri og ýmis ákvæði er varða umhverfisrétt. Síðasta breyting á stjórnarskrá okkar árið 1995 laut að mannréttindakaflanum en spurning er hvort mönnum finnist nóg að gert. Þá hefur alltaf verið pólitískt bitbein hve langt eigi að ganga í að tryggja það sem teljast félagsleg réttindi í stjórnarskrá. Í skýrslu sérfræðinganefndar um stjórnskipunarþróun í Evrópu frá 2007 kemur fram að sjaldgæft sé að fjallað sé í stjórnarskrá um eignarhald á auðlindum, meðferð þeirra og þróun. Ef horft er til Norðurlandanna sérstaklega má vekja athygli á því að í Noregi hafa umbætur undanfarinna ára og áratuga beinst að því að uppfæra ákvæði um mannréttindi, tjáningarfrelsi og umhverfisvernd. Í Svíþjóð var tekið af skarið um að konungur hefði enga hlutdeild í framkvæmdarvaldinu. Í Finnlandi fór fram heildarendurskoðun þar sem mannréttindakaflinn var uppfærður, þingið eflt og völd forseta minnkuð. Það er hugsanlega á skjön við þá leið sem sumir vilja fara hér á landi en margir telja að það sé lausn að efla hlutverk forseta og tryggja þannig betur þrígreiningu valdsins. Þá gera þeir væntanlega ráð fyrir að forseti verði kosinn af meiri hluta en til að tryggja það þarf væntanlega að hafa tvöfalda kosningu.
Auk þess sem mannréttindi hafa verið efld í stjórnarskrá hafa ýmsir praktískir þættir komið til. Þannig má nefna að víða hefur eftirlit með því að lög samræmist stjórnarskrá verið eflt. Í mörgum ríkjum hafa sérstakir stjórnlagadómstólar verið settir á fót að þýskri fyrirmynd. Sömuleiðis hefur verið skerpt á slíku eftirliti í norrænum rétti, samanber stjórnarskrárbreytingar í Finnlandi og Svíþjóð og breytta dómaframkvæmd í Danmörku. Að hluta til má segja að dómaframkvæmd hafi verið að breytast hér en þó tæpast með svo afgerandi hætti að það geti kallast stjórnarskrárdómur. Hugsanlega má renna traustari stoðum undir slíkt í nýrri stjórnarskrá. Þá er vert að geta þess að vaxandi alþjóðlegt samstarf hefur kallað á stjórnskipulegar breytingar. Þannig hafa verið sett ákvæði sem heimila framsal ríkisvalds að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Hluti af þessu er að sum lönd hafa leitað leiða til að efla löggjafarþingin, m.a. í ljósi dvínandi áhrifa andspænis Evrópusambandinu. Síðast en ekki síst hafa margir leitað leiða til að auka lýðræðisleg áhrif almennings. Það hefur reynst flókið í framkvæmd en óhætt er að segja að skýr vilji hafi komið til slíks hjá stjórnarskrárgjafanum, eins og farið er að kalla almenning nú á þeirri hátíðlegu stundu þegar verið er að vinna að nýrri stjórnarskrá.
Ljóst má vera að kaflinn í frumvarpinu um auðlindir sé hvað fyrirferðarmestur og breytingartillögur varða flestar þann kafla. Mér sýnist að hér sé á ferðinni skynsamleg nálgun að mikilvægu samtali um þetta stóra verkefni. Tillagan um náttúruvernd vekur upp ýmsar spurningar og býr í reynd til óvissu og flækjustig að mínu mati eins og þegar rætt er um sameiginlega ábyrgð á vernd náttúrunnar. Í ákvæðinu, sem yrði þá 79. gr. stjórnarskrárinnar yrði það samþykkt, segir m.a. að allir eigi rétt til heilnæms umhverfis. Þetta hljómar að sjálfsögðu vel en spyrja má hvort þetta sé raunhæft. Er þetta ekki svipað og við myndum segja að allir eigi rétt á að fá bestu heilbrigðisþjónustu, byggða á nýjustu tækni? En hvað með þá sem búa t.d. við svifryk í Reykjavík? Eiga þeir ekki rétt til heilnæms umhverfis? Svifryk er talin mesta heilsuvá sem er hér á landi. Hvernig ætlar Reykjavíkurborg að bregðast við þessu ákvæði? Hér er á ferðinni ákvæði sem á að setja í stjórnarskrá sem getur haft veruleg áhrif. Mun Reykjavíkurborg t.d. banna bílaumferð í borginni þegar hætta er á svifryki? Hér er því margt óljóst að mínum dómi.
Ákvæði um íslenska tungu er gott og ég fagna því. Það væri óskandi að ríkisstjórnin myndi horfa til þessa texta núna þegar hún vegur að íslenskri tungu að mínu mati í frumvarpi um mannanöfn. Ég fagna sérstaklega 21. gr. frumvarpsins, að Alþingi geti ákveðið að breyta núverandi reglu þess efnis að frumvörp falli niður í lok hvers löggjafarþings.
Herra forseti. Að lokum vil ég segja um þetta mikilvæga mál í 1. umr.: Sú leið sem hér er farin við að breyta stjórnarskrá okkar, grundvallarlögum okkar, er óvenjuleg. Ég er efins um að þessi leið, að fara þingmannafrumvarpsleiðina, sé viðhöfð í nágrannalöndum okkar. Svona verkefni verður að vinna í fullri sátt. Það blasir hins vegar við að svo er ekki.
