gjaldeyrismál.
Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til laga um gjaldeyrismál. Frumvarpið er afrakstur heildarendurskoðunar á lögum um gjaldeyrismál og lögum um meðferð krónueigna sem háðar eru sérstökum takmörkunum og reyndar öllum stjórnvaldsfyrirmælum sem sett hafa verið á grundvelli þessara laga.
Haustið 2019 skipaði ég starfshóp sem fékk það verkefni að ráðast í þessa endurskoðun enda var þá tímabært að staldra við og meta á hvaða sjónarmiðum gjaldeyrismál á Íslandi ættu að byggjast til frambúðar í kjölfar þess að fjármagnshöftunum, sem komið var á árið 2008, hafði verið aflétt.
Frumvarpið felur í sér tillögur að mikilli einföldun á gildandi rétti á þessu sviði en þó er miðað við að stjórnvöld hafi áfram yfir að ráða sambærilegum stjórntækjum og áður. Á heildina litið ættu breytingarnar að stuðla að aðgengilegra og skýrara lagaumhverfi en nú er, sem ætti m.a. að fela í sér færri tæknilegar hindranir fyrir fjárfesta.
Í frumvarpinu er lagt til að áréttuð verði sú meginregla að gjaldeyrisviðskipti, fjármagnshreyfingar og greiðslur á milli landa skuli vera frjáls. Þó er gert ráð fyrir að grípa megi til ráðstafana sem fela í sér undantekningar frá meginreglunni í þeim tilgangi að sporna gegn verulegum óstöðugleika í gengis- og peningamálum og fjármálastöðugleika. Í frumvarpinu er að finna ákvæði sem lýsa þeim ráðstöfunum sem Seðlabankinn getur gripið til í því skyni að fyrirbyggja óstöðugleika. Um er að ræða úrræði af tvennum toga, annars vegar fyrirbyggjandi stjórntæki á sviði þjóðhagsvarúðar og hins vegar verndunarráðstafanir við sérstakar aðstæður.
Stjórntækin í þágu þjóðhagsvarúðar sem lögð eru til eru þrenns konar og öll eiga þau sér samsvörun í gildandi lögum. Þetta eru heimildir Seðlabankans til að setja reglur um eftirtalið: Í fyrsta lagi sérstaka bindiskyldu vegna nýs innstreymis erlends gjaldeyris, að fengnu samþykki fjármála- og efnahagsráðherra, í öðru lagi um útlán lánastofnana tengd erlendum gjaldmiðlum til aðila sem ekki eru varðir fyrir gjaldeyrisáhættu, að fengnu samþykki fjármálastöðugleikanefndar, og í þriðja lagi um takmarkanir á afleiðuviðskiptum þar sem íslensk króna er í samningi gagnvart erlendum gjaldmiðli, að fengnu samþykki fjármálastöðugleikanefndar.
Leiðarstef allra þessara þjóðhagsvarúðartækja er að koma í veg fyrir að það byggist upp áhætta sem ógnað gæti fjármálastöðugleika. Með þeim er dregið úr líkum á því að bregðast þurfi við alvarlegum röskunum á stöðugleika í gengis- og peningamálum með víðtækari og kostnaðarsamari inngripum.
Virðulegur forseti. Í frumvarpinu er einnig lagt til að lögfest verði að Seðlabanka Íslands sé heimilt að setja reglur um verndunarráðstafanir eða það sem almennt er kallað fjármagnshöft. Með því getur Seðlabankinn brugðist við hættu á alvarlegri röskun á stöðugleika í gengis- og peningamálum sem teflt gæti stöðugleika fjármálakerfisins í tvísýnu. Tillagan er í meginatriðum sambærileg heimildum gildandi laga um gjaldeyrismál sem lagðar voru til grundvallar þeim fjármagnshöftum sem hér voru í gildi í um áratug í kjölfar fjármálaáfallsins árið 2008 og byggist m.a. á reynslu af framkvæmd þeirra. Nánar tiltekið felst í þessu að Seðlabankanum verði heimilt, við sérstakar og alvarlegar aðstæður, að takmarka m.a. gjaldeyrisviðskipti, fjármagnshreyfingar á milli landa og greiðslur milli landa og kveða á um skilaskyldu gjaldeyris. Þá er lagt til að óbreytt verði að höft sem þessi verði ekki sett nema að fengnu samþykki fjármála- og efnahagsráðherra.
Ég vil árétta að það á alltaf að vera neyðarráðstöfun að setja fjármagnshöft og þau verða ekki sett nema að undangengnu bæði efnahagslegu og lögfræðilegu mati á nauðsyn þeirra. Jafn mikilvægt er að ganga ekki lengra við setningu þeirra en nauðsynlegt er hverju sinni og stefna ávallt að afnámi þeirra eins fljótt og auðið er. Þó nauðsynlegt sé að Seðlabankinn hafi heimildir til slíkra inngripa bind ég vonir við að breyttar áherslur í umgjörð efnahagsmála, með meiri áherslu á fjármálastöðugleika og þjóðhagsvarúð, geri það að verkum að við þurfum aldrei aftur að grípa til þessa neyðarúrræðis. En reynslan hefur kennt okkur að aðstæður geta breyst með skömmum fyrirvara og hætturnar koma ekki endilega úr þeirri átt sem við bjuggumst helst við. Það er ekki síst í því ljósi sem lagt er til í frumvarpinu að heimildin til að setja fjármagnshöft verði til staðar í lögum ef svo illa vill til að nauðsynlegt verði að grípa til hennar með skömmum fyrirvara. Ég vil líka árétta að það eru ekki uppi áform um að nýta þessa heimild um þessar mundir.
Hér er eðlilegt að spurt sé hvort ekki sé nægjanlegt að hægt sé að kalla þing saman með skömmum fyrirvara til þess að tryggja lagagrundvöll fyrir úrræði eins og þessu. Með öðrum orðum, það er ekki óeðlilegt að þeirri spurningu sé velt upp hvort ástæða sé til að hafa heimild fyrir Seðlabankann í lögum með varanlegum hætti, eins og hér er lagt til. Um það hefur vinnan m.a. snúist, að taka af skarið um þetta atriði. Eins og ljóst má vera er niðurstaðan sú sem ég legg hér til, að úrræðið sé til staðar. Þá er verið að horfa til þess að gjaldeyrishöftum er í raun ekki hægt að koma á nema bara með einu höggi, ef svo mætti að orði komast. Það er algerlega útilokað að lagafrumvarp um gjaldeyrishöft gæti fengið að ganga hér hefðbundinn gang í þinginu, t.d. að það færi út til umsagnar og það yrði veittur hæfilegur umsagnarfrestur og hér yrði tími tekinn í þrjár umræður o.s.frv. Á meðan slíkt gjaldeyrishaftafrumvarp vofði yfir gjaldeyrismarkaðnum er ljóst að markaður með gjaldeyri færi algerlega á hliðina. Það er kannski helst þetta sem ræður úrslitum um að hér er lagt til að heimildin sé til staðar. En það leiðir af eðli máls að ráðherra myndi þurfa að gera grein fyrir því hvers vegna úrræðinu hafi verið beitt með hans samþykki. Í ljósi þess að við erum með þingræðisreglu á ekki að vera til staðar hætta á því að slíkar ráðstafanir gangi þvert gegn skýrum meirihlutavilja þingsins, a.m.k. ekki án þess að það hefði í kjölfarið afleiðingar.
Ég er kannski kominn hér talsvert langt út fyrir efnið en þetta er samt mjög stórt atriði. Það er stór ákvörðun að taka að hafa heimildina varanlega í lögum. Við höfðum slíka heimild ekki með varanlegum hætti í lögum þegar grípa þurfti til þessa úrræðis á árinu 2008. Ég hef komið inn á helstu ástæður þess að það er nú lagt til.
Virðulegur forseti. Í frumvarpinu er einnig lagt til ákvæði um milligöngu um gjaldeyrisviðskipti. Lagt er til að þeir einir megi hafa milligöngu um gjaldeyrisviðskipti sem hafa til þess heimild í lögum. Þó er lagt til að Seðlabankanum verði heimilað að veita leyfi til starfrækslu gjaldeyrismarkaðar og þannig gert ráð fyrir að rekstur slíks markaðar geti verið á hendi annarra en fjármálafyrirtækja.
Í frumvarpinu er jafnframt tillaga að ákvæði um upplýsingagjöf um gjaldeyrisviðskipti og fjármagnshreyfingar milli landa. Lagt er til að þeim sem framkvæma gjaldeyrisviðskipti, fjármagnshreyfingar á milli landa og greiðslur á milli landa verði áfram skylt að tilkynna þau viðskipti og hreyfingar til Seðlabanka Íslands en að sú almenna tilkynningarskylda verði einfölduð mjög verulega, m.a. í þeim tilgangi að greiða fyrir erlendri fjárfestingu hér á landi. Jafnframt er lagt til að lögaðilum verði áfram skylt að tilkynna Seðlabanka Íslands um nánar tilgreind stór gjaldeyrisviðskipti eða fjármagnshreyfingar sem ekki eiga sér stað fyrir milligöngu fjármálafyrirtækja, greiðslustofnana, rafeyrisfyrirtækja, gjaldeyrisskiptastöðva eða þeirra sem stunda milligöngu um gjaldeyrisviðskipti. Markmiðið með tilkynningarskyldunni er að Seðlabankinn hafi yfirsýn yfir þessar hreyfingar og þær upplýsingar nýtist honum m.a. við vöktun, greiningu á stöðu og spágerð. Lögregluyfirvöld, skattyfirvöld og Hagstofa Íslands skulu hafa aðgang að þessum upplýsingum hjá Seðlabanka Íslands og er það í samræmi við tillögur sem fram komu í aðgerðaáætlun stýrihóps dómsmálaráðherra um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka í ágúst 2019.
Loks er í frumvarpinu að finna tillögur að ákvæðum um eftirlit með gjaldeyrisviðskiptum og fjármagnshreyfingum auk ákvæða um þvingunarúrræði og viðurlög ef brotið er gegn lögunum og reglum sem lagt er til að Seðlabankanum verði heimilt að setja á grundvelli laganna. Um er að ræða sambærilegar viðurlagaheimildir og gilda almennt á fjármálamarkaði. Lagt er til að ákvarðanir sem varða brot á lögunum, svo sem ákvarðanir um viðurlög og kærur, verði teknar af fjármálaeftirlitsnefnd Seðlabanka Íslands, sem er í samræmi við fyrirkomulag ákvörðunartöku og stjórnskipulag Seðlabankans.
Í frumvarpinu er að auki lagt til að lög um meðferð krónueigna sem háðar eru sérstökum takmörkunum verði felld brott í heild sinni.
Með því má segja að við séum að horfa á eftir síðustu merkjunum af gamla haftaumhverfinu. Þessar krónueignir voru ekki í eiginlegum höftum en það giltu engu að síður um þær ákveðnar sérreglur sem falla á brott með þessu frumvarpi. Þar skiptir einna helst máli að ekki þarf að fara með krónueignir um gjaldeyrismarkaðinn til að endurfjárfesta með þeim með nýjum hætti í hagkerfinu. Það má segja að þarna séu, þó að það sé erfitt að alhæfa um allar krónueignir sem þarna falla undir, krónueignir sem hafi valið þann kostinn á fyrri stigum mála að taka ekki þátt í gjaldeyrisútboðum, svo dæmi sé tekið. Þessar krónueignir hafi fengið þau skilaboð eftir útboðin og uppgjör við slitabúin að þær myndu koma aftast í afnámsferlinu. Þó að við höfum í reynd aflétt höftunum af þessum eignum, þ.e. það hefur verið hægt að nálgast þær en þær hafa þurft að fara um gjaldeyrismarkaðinn, er þetta eins konar lokaskref við afnám allra skilyrða um meðhöndlun þessara eigna.
Virðulegi forseti Verði frumvarpið að lögum er áformað að í framhaldinu verði gerðar miklar breytingar á þeim stjórnvaldsfyrirmælum sem gilda á þessu sviði. Mig langar í því sambandi að benda á umfjöllun í kafla 2.10 í frumvarpinu en þar er að finna upplýsingar um áformaðar breytingar á stjórnvaldsfyrirmælum. Í gildi í dag eru þrjár reglugerðir um gjaldeyrismál sem talið er tilefni til að fella brott í heild sinni. Þá er einnig áformað að fella brott eða breyta flestum þeirra reglna Seðlabankans sem gilda á þessu sviði.
Í fylgiskjali með frumvarpinu eru birt til upplýsinga drög að nýjum reglum um sérstaka bindiskyldu eða það sem nefnt hefur verið fjárstreymistæki vegna innstreymis erlends gjaldeyris. Regludrögin taka mið af þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu á þessu tæki en áfram er gert ráð fyrir að heimild til að setja á bindiskyldu verði til staðar en að hún verði ekki virk.
Drög að frumvarpinu voru birt í tvígang í samráðsgátt stjórnvalda, í nóvember 2020 og janúar 2021. Umsagnir bárust frá Samtökum atvinnulífsins og Samtökum fjármálafyrirtækja. Viðbrögð við þeim athugasemdum sem bárust eru rakin í 5. kafla greinargerðar frumvarpsins Ráðuneytið fékk sérfræðing í refsirétti til að leggja mat á viðurlagakafla frumvarpsdraganna. Álitsgerð hans var birt í samráðsgáttinni með frumvarpsdrögunum í janúar 2021 og er enn aðgengileg þar.
Virðulegi forseti. Ég legg til að frumvarpinu verði vísað til efnahags- og viðskiptanefndar og til 2. umr. að lokinni þessari umræðu.
