útlendingar og atvinnuréttindi útlendinga.
Hæstv. forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 80/2016, og lögum um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/2002. Frumvarpið var upphaflega lagt fram á 149. löggjafarþingi, þá einungis til breytinga á lögum um útlendinga, en náði ekki fram að ganga. Frumvarpið var síðan flutt á 150. löggjafarþingi með ýmsum viðbótum sem fólu einkum í sér breytingar á tilteknum ákvæðum laga um útlendinga varðandi dvalarleyfi annars vegar og laga um atvinnuréttindi útlendinga varðandi tímabundið atvinnuleyfi hins vegar. Það frumvarp náði ekki heldur fram að ganga og er nú endurflutt öðru sinni með ýmsum breytingum.
Helstu nýmæli nú fela í sér breytingar á tilteknum ákvæðum laga um útlendinga varðandi kærunefnd útlendingamála og breytingar á lögum um dvalarleyfi, þá sérstaklega veitingu dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða þegar synjað hefur verið um efnislega meðferð í verndarmálum, og lögum um atvinnuréttindi útlendinga um rétt til atvinnu. Þá koma nánari skýringar við einstök ákvæði, auk nánari skýringa í greinargerð í ljósi þróunar sem hefur átt sér stað í málaflokknum frá því að frumvarpið var samið upphaflega, auk þróunar sem orðið hefur í kjölfar Covid-19 faraldursins.
Umsóknir um alþjóðlega vernd voru á bilinu 800 til u.þ.b. 1.100 á ári á árunum 2016–2019. Á árinu 2020 voru umsóknir 654 en sú fækkun helgast mest af miklum ferðatakmörkunum vegna Covid-19 faraldursins. Hlutfall umsókna á hverja 10.000 íbúa var langhæst á Íslandi árið 2020 samanborið við hin Norðurlöndin, þ.e. 18 umsóknir á hverja 10.000 íbúa en til samanburðar voru þær þrjár á hverja 10.000 íbúa í Noregi og Danmörku. Samsetning hópsins hefur einnig tekið töluverðum breytingum. Meiri hluti þeirra umsókna sem bárust við setningu núgildandi laga um útlendinga árið 2016 var vegna tilhæfulausra umsókna frá öruggum upprunaríkjum, eða um 60% umsókna, en á undanförnum árum hefur náðst að hraða afgreiðslu þeirra mála með því að styrkja forgangsmeðferð. Á hinn bóginn hefur umsóknum um alþjóðlega vernd á Íslandi fjölgað verulega í hópi þeirra sem leita eftir alþjóðlegri vernd á nýjan leik, þ.e. þeir sem eru búnir að fá vernd í öðru Evrópuríki og hafa þar af leiðandi þegar fengið þá aðstoð og réttindi sem standa almennt ríkisborgurum landanna til boða.
Á síðasta ári voru 50% umsókna hér á landi frá einstaklingum sem þegar höfðu hlotið alþjóðlega vernd í öðru ríki og fór hlutfallið upp í u.þ.b. 70% á seinni helmingi ársins. Þá hefur fjölgað töluvert í hópi umsækjenda sem fá hefðbundna efnismeðferð hér á landi en það eru m.a. einstaklingar sem koma frá fjarlægari löndum og margir hverjir eru að flýja ofsóknir í heimalandi sínu. Það er því svo komið að um 400 einstaklingar þiggja að jafnaði þjónustu hér á landi meðan þeir bíða úrlausnar á umsókn sinni um alþjóðlega vernd eða endursendingar til annars ríkis. Mikilvægt er að einstaklingar sem hingað leita og eiga rétt á alþjóðlegri vernd fái umsókn sína afgreidda skjótt og örugglega svo hefja megi vinnu við árangursríka aðlögun þeirra að íslensku samfélagi.
Frumvarpið gerir stjórnvöldum kleift að afgreiða með skilvirkum og mannúðlegum hætti umsóknir sem almennt leiða ekki til veitingar alþjóðlegrar verndar og þannig draga úr fjölda slíkra umsókna. Það er grundvallarforsenda að stjórnvöld hafi rými til að beina athyglinni að þeim hópi umsækjenda sem er í þörf fyrir vernd og verndarkerfið er hannað fyrir. Þessar breytingar myndu einnig draga úr kostnaði ríkissjóðs og bæta meðferð opinbers fjár.
Ég vil vekja sérstaka athygli á því að frumvarpið hefur að geyma fleiri mikilvægar breytingar sem snúa að ýmsu öðru en verndarkerfinu, svo sem breytingar sem nauðsynlegt er að ná fram vegna skuldbindinga á vettvangi Schengen-samstarfsins. Frumvarpinu er þannig ætlað að mæta athugasemdum sem gerðar hafa verið við innleiðingu og beitingu tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2008/115/EB, um brottvísanir, þ.e. brottvísunartilskipunarinnar, hér á landi. Þá er nýjum reglugerðarheimildum bætt inn í lög um útlendinga svo innleiða megi með sem skilvirkustum hætti þær skuldbindingar sem hvíla á Íslandi á grundvelli Schengen-samstarfsins. Frumvarpið hefur loks jafnframt að geyma nokkrar breytingar er varða dvalarleyfi og atvinnuleyfi sem ég mun gera nánar grein fyrir hér á eftir.
Virðulegi forseti. Ég mun nú gera nánari grein fyrir helstu efnisatriðum frumvarpsins.
1. Þegar bersýnilega tilhæfulausum umsóknum frá umsækjendum frá öruggum upprunaríkjum fjölgaði mjög hér á landi fyrir nokkrum árum var brugðist hratt við. Mælti þáverandi dómsmálaráðherra fyrir um forgangsmeðferð slíkra umsókna í reglugerð nr. 775/2017, um breytingar á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, og var þar að finna skilgreiningu á hugtakinu bersýnilega tilhæfulaus umsókn og kveðið á um þá málsmeðferð sem slík umsókn ætti að fá. Kærunefnd útlendingamála komst svo að þeirri niðurstöðu að tiltekin ákvæði í þeirri reglugerðar hefðu ekki fullnægjandi lagastoð og því er nauðsynlegt að bregðast við því og flytja þau að hluta inn í lögin um útlendinga. Er því lagt til í frumvarpinu að nánar verði skilgreint í lögum hvenær umsókn skuli teljast bersýnilega tilhæfulaus og hvaða þýðingu það hefur að bera fram slíka umsókn um alþjóðlega vernd hér á landi.
2. Þróun ársins 2020 og það sem af er árinu 2021 hefur sýnt mikla aukningu umsókna frá umsækjendum um alþjóðlega vernd sem hafa þegar hlotið alþjóðlega vernd í öðru Evrópuríki. Þykir nauðsynlegt að bregðast við þessari stöðu sem má m.a. rekja til þess að lagaumhverfi hér á landi hefur sérstöðu í samanburði við önnur Evrópuríki. Stjórnsýslan þarf að geta afgreitt umsóknir innan ásættanlegs tíma og með sem skilvirkustum hætti. Það er mikilvægt svo að umsækjendur fái sem fyrst svör og þurfi ekki að bíða lengi í óvissu auk þess að umsækjendur þurfi ekki á þjónustu að halda á meðan umsóknin er til meðferðar lengur en nauðsyn krefur. Því er lagt til í frumvarpinu að ákvarðanir um synjun á efnislegri meðferð sæti sjálfkrafa kæru til kærunefndar útlendingamála og að fyrirvarar um sérstakar ástæður og sérstök tengsl eigi ekki við um einstaklinga sem þegar eru komnir með vernd í öðru Evrópuríki.
Á sama tíma er lagt til það nýmæli að stjórnvöld skulu að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort veita eigi útlendingi sem þegar hefur hlotið vernd í öðru ríki, en hefur verið synjað um efnismeðferð, dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Með þessari viðbót er verið að leita leiða sem hægt er að fara án þess að taka alfarið út mat á grundvelli sérstakra tengsla eða ástæðna en einnig án þess að verið sé að skapa í lögum okkar sérstöðu samanborið við önnur lönd. Verði þessi leið farin er verið að stytta tíma málanna í kerfinu og umsækjendur fá mat á því hvort uppfyllt séu skilyrði dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða eftir að synjað er um efnismeðferð.
3. Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar sem snúa í fyrsta lagi að fjölskyldusameiningu flóttafólks sem kemur hingað til lands í boði stjórnvalda, þ.e. kvótaflóttafólks, og í öðru lagi fjölskyldusameiningu flóttafólks sem fengið hefur vernd hér í kjölfar umsóknar sinnar um alþjóðlega vernd. Annars vegar er lagt til að skýrt verði kveðið á um í lögum um að veita skuli kvótaflóttafólki dvalarleyfi samkvæmt 73. gr. útlendingalaga. Á þeim grundvelli munu kvótaflóttamenn almennt njóta sömu réttinda til fjölskyldusameiningar og aðrir útlendingar samkvæmt VIII. kafla laganna. Þess skal getið að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna gætir að einingu fjölskyldunnar fyrir komu kvótaflóttamanna til Íslands en það þekkist þó í framkvæmd í einstökum málum að ekki eru endilega allir fjölskyldumeðlimir nefndir í skýrslum stofnunarinnar. Til að koma til móts við þann hóp er í frumvarpinu lögð til reglugerðarheimild um útgáfu dvalarleyfa í sérstökum tilvikum fyrir nánustu aðstandendur kvótaflóttafólks. Hins vegar er lagt til að þeir einstaklingar sem koma hingað til lands á grundvelli fjölskyldusameiningar við einstakling sem hlotið hefur alþjóðlega vernd hér á landi njóti ekki sömu heimildar. Með þessari breytingu er lagt til að einungis einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Íslandi geti fengið sína nánustu aðstandendur til landsins á grundvelli fjölskyldusameiningar. Til að koma til móts við þessa breytingu er ákvæðið víkkað að því marki að það nái einnig til stjúpbarna þess sem hlaut upphaflega alþjóðlegu verndina. Með þessum hætti er í fyrsta lagi tryggt að þeir einstaklingar sem ákvæðinu er ætlað að ná utan um haldi enn sama rétti og í öðru lagi er komið til móts við samsettar fjölskyldur og í þriðja lagi komið í veg fyrir mögulega misnotkun á kerfinu.
4. Lagt er til nýtt úrræði, endurtekin umsókn, sem kveður á um sérstaka málsmeðferð endurtekinna umsókna sem gerir umsækjendum um alþjóðlega vernd kleift að fá ákvarðanir í málum sínum endurskoðaðar á grundvelli nýrra gagna og/eða upplýsinga. Úrræðið kemur í stað hefðbundinnar endurupptöku samkvæmt stjórnsýslulögum og er sérstaklega sniðið að verndarkerfinu til að tryggja betur skilvirkni í afgreiðslu mála og skýra betur réttarstöðu einstaklinga í þessari stöðu. Hugtakið sækir fyrirmynd sína í tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2013/32/ESB, um lágmarkskröfur til málsmeðferðar við veitingu og afturköllun stöðu flóttafólks, eða málsmeðferðartilskipunina.
5. Lagðar eru til breytingar til að bregðast við athugasemdum í kjölfar úttektar á þátttöku Íslands í Schengen-samstarfinu sem fram fór árið 2017. Snúa þær einkum að innleiðingu og beitingu Íslands á brottvísunartilskipuninni, svo sem um málsmeðferð brottvísunarmála og veitingu frests til sjálfviljugrar brottfarar, réttaráhrifum brottvísana, ákvörðunum um lengd endurkomubanna og niðurfellingu þeirra, heimildum lögreglu við eftirlit með för fólks úr landi og nauðsynlegum reglugerðarheimildum svo innleiða megi skuldbindingar Íslands á sviði Schengen-mála á sem skilvirkastan hátt. Ísland er skuldbundið til að bregðast við þessum athugasemdum og nú þegar næsta úttekt eftirlitsnefndarinnar fer að hefjast er brýnt að koma lagfæringunum í gegn.
6. Í frumvarpinu er lagt til að lokafrestur meðferðar mála um það hvort taka eigi umsókn til efnismeðferðar hér á landi miðist við þann tíma þegar máli er lokið á stjórnsýslustigi, þ.e. endanlega niðurstöðu hjá kærunefnd útlendingamála. Í framkvæmd hefur óljóst orðalag núgildandi ákvæðis um lokafrest leitt til þess að miða sé við þann tíma sem umsækjandi yfirgefur landið. Lagt er til að ákvæðið taki mið af orðalagi sambærilegs ákvæðis um veitingu dvalarleyfis af mannúðarástæðum.
7. Í febrúar 2020 var reglugerð um útlendinga breytt til að stytta hámarksmálsmeðferðartíma stjórnvalda í efnismeðferðarmálum þegar börn eiga í hlut. Með frumvarpinu er lagt til að sú breyting verði lögfest þannig að heimilt verði að veita barni dvalarleyfi af mannúðarástæðum hafi það ekki fengið niðurstöðu í máli sínu á stjórnsýslustigi innan 16 mánaða í stað 18, eins og miðað er við í núgildandi ákvæði.
8. Í ljósi reynslu og málafjölda hjá kærunefnd útlendingamála síðustu ár er lagt til að nefndarmönnum verði fjölgað. Það er talið nauðsynlegt til að auka skilvirkni og sveigjanleika nefndarinnar. Með fleiri nefndarmönnum geti nefndin m.a. fundað oftar sem muni skila sér í styttri málsmeðferðartíma.
9. Reynsla af vinnslu mála fylgdarlausra barna sem sækja um alþjóðlega vernd hér á landi hefur sýnt að þau mál taka oft langan tíma þrátt fyrir vilja stjórnvalda til að hraða málsmeðferð eins og unnt er. Í núgildandi lögum er Útlendingastofnun gert skylt að leita umsagnar Barnaverndarstofu áður en ákvörðun er tekin í máli fylgdarlauss barns. Nauðsynlegt þykir að breyta því verklagi á þann veg að framangreind umsagnarskylda eigi einungis við þegar til stendur að synja fylgdarlausu barn um áframhaldandi dvöl hér á landi. Með breytingunni er stefnt að því að draga úr umfangi þeirra mála sem bera þarf undir Barnaverndarstofu og stytta málsmeðferðartíma þar sem fylgdarlausum börnum er veitt alþjóðlega vernd eða dvalarleyfi hér á landi.
10. Við framkvæmd laga um útlendinga hefur komið í ljós að lagfæra og umorða þarf nokkur ákvæði þeirra um dvalarleyfi til að skýra málsmeðferð og framkvæmd. Eru því lagðar til breytingar á ýmsum ákvæðum varðandi dvalarleyfi. Er m.a. lagt til að doktorsnemar megi vera staddir hér á landi þegar þeir sækja um dvalarleyfi í fyrsta skipti og að heimilt verði að veita útlendingi sem misst hefur starf sitt sem krefst sérfræðiþekkingar dvalarleyfi til þriggja mánaða til þess að hann geti leitað sér annars starfs á grundvelli sérfræðiþekkingar sinnar. Þá er talið nauðsynlegt að breyta tveimur ákvæðum útlendingalaga um dvöl ungs fólks á Íslandi, annars vegar að gera þeim sem koma á grundvelli vistráðningar eða „au pair“ mögulegt að dvelja hér á landi í tvö ár í stað eins árs. Hins vegar að breyta aldursskilyrðum í ákvæðum laga um dvalarleyfi vegna samninga Íslands við erlend ríki og gera þeim sem dvelja á grundvelli slíks dvalarleyfis kleift að vera á landinu í allt að tvö ár.
11. Í samráði við félagsmálaráðuneytið eru loks lagðar til breytingar á lögum um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/2002, varðandi útgáfu tímabundinna atvinnuleyfa vegna sérstakra ástæðna. Í frumvarpinu er lagt til að útlendingum sem hafa verið veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða eða sérstakra tengsla við landið samkvæmt lögum um útlendinga verði undanþegnir frá kröfu um tímabundið atvinnuleyfi hér á landi. Talið er að aðstæður þessara útlendinga séu slíkar að óþarfi sé að kveða á um frekari skilyrði fyrir heimild þeirra til atvinnuþátttöku hér á landi. Þá mun þessi breyting jafnframt fækka málum hjá Vinnumálastofnun þar sem um árabil hafa slík dvalarleyfi legið að baki um helmingi þeirra tímabundnu atvinnuleyfa sem gefin eru út á grundvelli laganna.
Hæstv. forseti. Stefna okkar í útlendingamálum er skýr. Þeir sem þurfa á vernd að halda fá vernd. Þannig hefur kerfið okkar alltaf virkað og mun áfram gera. Mikilvægast er að þeir sem hingað leita eftir alþjóðlegri vernd fái réttláta og vandaða málsmeðferð. Fjölgun umsókna síðustu misseri sýnir hversu mikilvægt er að bregðast við svo að þeir sem þurfa á alþjóðlegri vernd að halda vegna ofsókna fái skjóta afgreiðslu mála sinna. Verndarkerfið þarf að vera í stakk búið og byggt með þeim hætti að mál þeirra sem eiga rétt á vernd hér gangi sem best fyrir sig.
Ég hef nú gert grein fyrir öllum aðalatriðum frumvarpsins. Fyrir liggur að frá gildistöku laga um útlendinga hefur þeim verið breytt nokkrum sinnum og er þetta frumvarp liður í nauðsynlegri endurskoðun laganna. Þá eru í frumvarpinu einnig lagðar til breytingar á lögum um atvinnuréttindi útlendinga til hagsbóta fyrir atvinnuþátttöku útlendinga hér á landi.
Að þessu sögðu legg ég til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til hv. allsherjar- og menntamálanefndar og 2. umr.
