rannsókn og saksókn í skattalagabrotum .
Hæstv. forseti. Stjórnvöld skipuðu vinnuhóp helstu sérfræðinga á sviði skattrannsókna, á sviði saksóknar, bæði í skattalagabrotum og öðrum efnahagsbrotum, til að bregðast við niðurstöðu Mannréttindadómstóls Evrópu um það að tvöföldum refsingum yrði ekki beitt við rannsókn og saksókn skattalagabrota. Frumvarpið er afrakstur vinnu þessa hóps, sem var fyrst og fremst til að bregðast við niðurstöðu Mannréttindadómstólsins.
Helstu efnisatriði þessa frumvarps, sem eru auðvitað fjölmörg, eru að lagt er til að embætti skattrannsóknarstjóra verði lagt niður og verkefni þess flutt til embættis ríkisskattstjóra. Stofnuð verði sérstök eining innan Skattsins, sem er sú stofnun sem ríkisskattstjóri stýrir og sem annast þau verkefni sem honum er falið að sinna, þar sem fram fari rannsóknir á skattalagabrotum og ákvarðanir sekta vegna slíkra brota. Einingunni stýri í umboði ríkisskattstjóra embættismaður sem nefnist skattrannsóknarstjóri og þar með gætt að því að skattrannsóknarstjóri haldi sjálfstæði sínu við rannsókn skattalagabrota og sektarákvarðanir. Einnig er gert ráð fyrir að fjárstjórnarvaldið verði hjá ríkisskattstjóra en faglegri starfsemi einingarinnar verði stýrt af skattrannsóknarstjóra. Ekki eru lagðar til neinar breytingar á þeim heimildum sem skattrannsóknarstjóri hefur að gildandi lögum til rannsóknar skattalagabrota. Heldur hann þeim óbreyttum eftir þær breytingar sem hér eru lagðar til.
Með þeirri tillögu að sameina undir eina stofnun allt skatteftirlit og rannsóknir vegna skattsvika verður mótun slíkra reglna einfaldari og fyrirkomulagið skilvirkara þar sem ríkisskattstjóri sker í vafatilvikum úr um í hvorn farveg mál fari. Þar með ættu jafnframt að mótast viðmið innan skattkerfisins um hvenær mál skuli sæta sérstakri skattrannsókn. Ekki er stefnt að breytingu á heimildum Skattsins til að beita viðurlögum, svo sem vegna síðbúinna framtalsskila og skila á hlutafjármiðum og launamiðum.
Lögð eru til skýr skil milli stjórnsýslumála sem eru afgreidd innan skattkerfisins og svo alvarlegri mála sem sæta refsimeðferð samkvæmt útgáfu fyrirmæla ríkissaksóknara á grundvelli 21. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008.
Rannsókn og ákvörðun sekta vegna skattundanskota verði í höndum skattrannsóknarstjóra í þeim tilvikum þegar þau falla ekki undir fyrirmæli ríkissaksóknara. Þar með er lagt til að yfirskattanefnd fari ekki með sektarheimildir í stærri málum heldur verði nefndin í hlutverki sjálfstæðrar kærunefndar sem tekur við kærum vegna ákvarðana skattrannsóknarstjóra um að leggja á sektir. Eftir sem áður stendur dómstólaleiðin opin og geta skattaðilar borið niðurstöðu um álagningu sektar og sektarfjárhæð undir dómstóla.
Samkvæmt framansögðu er lagt til að ríkissaksóknari gefi fyrirmæli á grundvelli laga um meðferð sakamála um hvaða málum skuli vísað til lögreglu. Í þeim fyrirmælum felist mat á hvaða brot teljist meiri háttar brot í skilningi 262. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, þannig að þeim verði vísað strax til rannsóknar og ákærumeðferðar.
Þá er í frumvarpinu tekið af skarið um að rannsókn sakamála vegna skattalagabrota fari fram undir stjórn ákæranda. Eðlilegt er að fela embætti héraðssaksóknara rannsókn slíkra mála þar sem sakamálarannsókn þarf að vera stýrt af lögreglu enda þarf rannsakandi að fara með lögregluvald. Erfitt er að útfæra þá breytingu að færa lögregluvald til skattrannsóknarstjóra umfram það sem segir nú þegar um réttarstöðu þeirra sem sæta rannsókn skattrannsóknarstjóra eftir gildandi lögum. Frumvarpinu er ekki ætlað að stuðla að því að sérþekking á skattalagabrotum verði byggð upp á tveimur stöðum, þ.e. innan skattkerfisins og hjá lögreglu. Stefnt er að því markmiði að meiri hluti mála verði leystur innan skattkerfisins og einungis stærri og alvarlegri málin verði tekin til rannsóknar lögreglu og sæti þar með ákærumeðferð.
Jafnframt er lögð til breyting þess efnis að héraðssaksóknari geti vísað máli aftur til skattyfirvalda ef hann telur ekki rétt að halda áfram rannsókn málsins eða ekki eru skilyrði til útgáfu ákæru. Í slíku tilviki gæti málinu lokið innan skattkerfisins, hugsanlega með möguleika á álagsbeitingu en þó ekki samhliða sektarákvörðun. Með því að héraðssaksóknari geti forgangsraðað rannsókn mála fæst endurgjöf yfir í skattkerfið og ætti því að mótast framkvæmd um rannsókn skattalagabrota. Slíkt ætti að geta leitt til hagkvæmari nýtingar mannafla við rannsókn annarra mála innan beggja kerfa.
Í reglum frumvarpsins er auk þess gætt að því að ekki verði aðhafst neitt það annars staðar innan skattkerfisins sem gæti spillt rannsókn sakamálsins auk þess sem forðast á miklar endursendingar innan skattkerfis sem kalla á endurteknar rannsóknir.
Lagt er til að ef mál fer í rannsókn hjá héraðssaksóknara, sem hefur í för með sér útgáfu ákæru, leiði það til endurákvörðunar skatta án álagsbeitingar innan skattkerfisins. Það er óháð því hverjar lyktir málsins verða hjá dómstólum, áfellisdómur eða sýknun. Jafnframt leiðir rannsókn skattamáls hjá héraðssaksóknara til endurákvörðunar skatta án álagsbeitingar. Ef mál er síðar fellt niður hjá embættinu þar sem rannsókn þykir ekki líkleg til að leiða til sakfellingar gæti það hugsanlega leitt til beitingar álags samhliða endurákvörðun skatta. Mikilvægt er að héraðssaksóknari upplýsi í öllum tilvikum um niðurstöðu rannsóknar til að endurákvörðun geti farið fram og gert er ráð fyrir að nánari reglur verði settar um það í reglugerð um framkvæmd skatteftirlits og skattrannsókna.
Þá er lagt til að beiting álags samhliða sektarákvörðun verði útilokuð. Nú hefur verið leitt í lög sérstakt bráðabirgðaákvæði um að álag verði ekki lagt á samhliða sektum í skattamálum, samanber lög nr. 33/2020. Hér er lagt til að ákvæðið verði fest varanlega í sessi en þó með nánar tilteknum breytingum sem leiða af tillögum frumvarpsins.
Verði frumvarpið að lögum þarf jafnframt að setja nánari reglur í reglugerð um framkvæmd skatteftirlits og skattrannsókna sem taki mið af þeirri breytingu að embætti skattrannsóknarstjóra ríkisins verði lagt niður og þess í stað fari sérstök eining innan Skattsins með rannsóknir á skattalagabrotum, sem og þeim breytingum á málsmeðferð sem leiðir af frumvarpinu.
Talsverð umræða var um þetta frumvarp í nefndinni og ekki eru allir á eitt sáttir við það að leggja niður embætti skattrannsóknarstjóra ríkisins í núverandi mynd. En það er mat meiri hlutans að sameining Skattsins og skattrannsóknarstjóra sé til þess fallin að styrkja skatteftirlit, skattrannsóknir og tryggja að málsmeðferð sé í samræmi við niðurstöðu Mannréttindadómstóls Evrópu um tvöfalda refsingu. Þetta er gert í hagræðingarskyni. Þetta mun festa í sessi tryggari málsmeðferð, þ.e. þannig að þau mál sem hægt er að leysa innan stjórnsýslunnar, innan skattkerfisins, séu leyst þar og verði það gert með álagi eða sektum þá er málinu lokið endanlega um sakarefnið sem þar er um að ræða. Sé hins vegar um að ræða alvarleg mál, sem gætu fallið undir 262. gr. almennra hegningarlaga, þ.e. stórfelld skattalagabrot sem tengjast auðvitað öðrum brotum eins og peningaþvættismálum o.s.frv., fari þau strax í slíka sakamálarannsókn. Hér eru gerð ákveðin skil sem eru í mínum huga, og flestra annarra held ég, mjög æskileg. Eftir sem áður er ekkert því til fyrirstöðu að Skatturinn sinni rannsókn sinni og geri það vel með rannsóknardeild sinni sem kallast skattrannsóknarstjóri innan embættisins og er sjálfstæður í störfum sínum. Þá kemur bara í ljós mjög fljótlega hvort málið er þess eðlis að hægt sé að ljúka því innan stjórnsýslunnar, innan Skattsins. Ef mál er þess eðlis að ekki er um að ræða rangt framtal, ásetningsstigið ekki fyrir hendi, ekki ásetningur um að draga undan skatti eða svíkja, brotið er stórfellt, háar fjárhæðir, þá sé því lokið innan dómskerfisins með ákæru en ekki innan stjórnsýslunnar.
Þetta er mjög eðlilegt. Þetta er rökrétt og hefur engin áhrif til hins verra, nema síður sé, á rannsóknir skattyfirvalda á framtölum. Tilgangur skattyfirvalda er að tryggja að álagning sé rétt. Til þess að svo verði þarf það auðvitað að hafa eftirlit, hafa möguleika á að skoða mál. Það er algerlega tryggt í þessu frumvarpi og rúmlega það. Það er mjög æskilegt í raun og veru, og það er greinilega samdóma álit þeirra sérfræðinga sem komu fyrir nefndina, þeirra sérfræðingar sem voru í þeim vinnuhópi sem samdi frumvarpið, að þetta fyrirkomulag sé til þess fallið að styrkja skatteftirlit, styrkja rannsóknir og koma í veg fyrir tvítekningu, endurteknar rannsóknir. Skilin þarna á milli eru nokkuð skýr og þar sem vafi liggur tekur ríkissaksóknari ákvörðun um hvar mál skulu vera. Skýrara verður það ekki í mínum huga. Þetta er mál til mikilla bóta. Það er mikilvægt að möguleiki sé að auka svigrúm til að ljúka minni málum á stjórnsýslustiginu sjálfu. Það er eðlilegt að það falli í hlut embættis ríkisskattstjóra að gefa fyrirmæli um hvaða brot ættu að fara í ákærumeðferð á grundvelli laga um meðferð sakamála þar sem tekið er mið af því markmiði að sem flestum málum verði lokið innan skattkerfisins. Það er langeðlilegast að þeim ljúki þar.
Þegar talið er að mál eigi að fara áfram til rannsóknar héraðssaksóknara þarf það því að gerast með fyrirsjáanlegum og skýrum hætti og er mikilvægt að ákvörðun liggi mun fyrr fyrir, eftir því sem kostur er á, um það í hvaða farveg beina eigi rannsókn til að koma í veg fyrir tvöfalda málsmeðferð, sem þetta mál snýst allt saman um. Þetta snýst ekki bara um kerfið, þetta snýst líka um þá sem eru bornir sökum eða sæta rannsókn, að þau mál taki skemmri tíma en staðan hefur verið. Kerfið er ótrúlega svifaseint núna og við höfum staðið frammi fyrir því að mál hafi verið lengi þar, engu að síður farið til ákæruvaldsins til sérstakrar rannsóknar eftir að búið er að beita sektum eða viðurlögum á stjórnsýslustiginu. Um það snerist þessi dómur, að hér var raunverulega verið að refsa mönnum með tvöföldum hætti.
Ég held að við getum öll verið sammála um að það er ekki hægt að bjóða borgurunum upp á slíka málsmeðferð og þess vegna var þetta mjög tímabært og var raunar löngu komið til umræðu áður en dómur Mannréttindadómstólsins féll um að við þyrftum að laga þetta, hafa árangursríkari skattrannsókn, markvissari, þannig að ljóst sé hvert hlutverk hvers og eins er. Ég tel að með þessu frumvarpi höfum við náð því. Ég lít svo á að hér hafi talsvert verið vandað til verka og að þetta verði mjög til bóta þegar fram í sækir. Það kann hugsanlega að vera einhver titringur svona til að byrja með þegar menn koma með nýtt kerfi í þetta, en ég sé ekkert í þessu máli sem ekki er hægt að leysa á mjög skömmum tíma, slípa til mjög hratt. Ég bind miklar vonir við að skattrannsókn, skatteftirlit, muni batna mikið ef og þegar þetta frumvarp verður að lögum.
Í nefndinni komu talsvert til umræðu mál sem eru í gangi núna þar sem beitt hefur verið einhvers konar viðurlögum á stjórnsýslustiginu en eru til meðferðar hjá héraðssaksóknara, hvað verði um þau. Það er ljóst að þau mál sem greinilega heyra undir þau tilvik sem nefnd eru í dómi Mannréttindadómstólsins hafa ýmist verið felld niður eða munu verða felld niður. Nú kann að vera ágreiningur um einhver af þessum málum en meiri hluti nefndarinnar taldi ekki rétt að löggjafinn færi að ákveða það að öll þau mál þar sem beitt hefur verið einhvers konar viðurlögum á stjórnsýslustigi muni sjálfkrafa verða felld niður. Það er ekki rétt að gera það með lögum heldur verðum við að treysta því að ákæruvaldið, sem fer með þessi mál, tryggi að ekki verði ákært og dómstólar tryggi að ekki verði sakfellt ef slík mál eru andstæð þessari niðurstöðu Mannréttindadómstólsins. En það er eiginlega ekki boðlegt að löggjafinn grípi með beinum hætti inn í löggjöf og segi að öll þessi mál skuli felld niður. Þannig að úr því varð ekki þó að í umsögnum og hjá gestum hafi komið fram rök fyrir því að löggjafinn ætti að gera slíkt, en það varð ekki niðurstaðan.
Ég bendi á að þessu frumvarpi er ætlað að koma til móts við niðurstöðu dóma Mannréttindadómstóls Evrópu. Meðal tillagna í frumvarpinu er að útiloka að álagi verði beitt samhliða stjórnvaldssektum eða refsingu vegna skattalagabrota og til viðbótar felast í frumvarpinu ýmsar tillögur, sem ég hef rakið hér, um að skýra nánar fyrirkomulag rannsóknar í kjölfar skattalagabrota sem eiga að stuðla að því að gera kerfið gegnsærra og skilvirkara. Er þar reynt að styrkja réttaröryggi einstaklinga við rannsókn skattalagabrota og er þá einkum horft til styttingar málsmeðferðartíma og einföldunar málsmeðferðar.
Þetta held ég að sé tilgangur sem við getum öll verið mjög sátt við. Það er mikilvægt að við getum stytt málsmeðferðartíma og einfaldað málsmeðferð, að við getum tryggt að mál séu ekki á tveimur stöðum í einu. Um það snýst frumvarpið. Ég held að ég geti alveg sagt að mikill samhljómur hafi almennt verið meðal sérfræðingar sem gáfu umsögn, sem hafa sumir unnið í þessu kerfi meira og minna alla starfsævina. Þeir eru allir sammála um að þetta mál sé til mikilla bóta. Það kom hins vegar gagnrýni frá skattrannsóknarstjóra, sem þó átti aðild að þessum vinnuhópi, ef ég man rétt, þar sem gerð var athugasemd við að fella það embætti inn til ríkisskattstjóra. Ég er ósammála því og tel það í raun og veru algerlega fráleitt, sem tillögur hafa komið um, að ákæruvald fari jafnvel til skattrannsóknastjóra. Það held ég að sé fullkomlega fráleitt og myndi ekki standast neina skoðun. Ég vara við öllum slíkum hugmyndum.
Herra forseti. Ég ítreka að það var talsverð samstaða, alla vega í meiri hlutanum. Ég fann svo sem ekki mikinn ágreining í minni hlutanum nema um það sem ég kalla minni atriði, en það er engu að síður eingöngu meiri hluti sem stendur að þessu nefndaráliti. Það eru hv. þingmenn Óli Björn Kárason formaður, Brynjar Níelsson framsögumaður, Bryndís Haraldsdóttir, Ólafur Þór Gunnarsson og Þórarinn Ingi Pétursson.
Ég geri ráð fyrir því að þeir sem eru annarrar skoðunar séu nú þegar búnir að biðja um andsvar við mig og fagna ég því mjög að geta tekið umræðu um þetta. Ég þykist vita hvernig hún verður en það er allt í lagi. Það eru gerðar hér örlitlar breytingartillögur og ég vísa bara í nefndarálitið í þeim efnum, ég hlakka svo mikið til að fá andsvör.
