151. löggjafarþing — 80. fundur,  19. apr. 2021.

fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra.

668. mál
[15:35]
Horfa

forsætisráðherra (Katrín Jakobsdóttir) (Vg):

Herra forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra, með síðari breytingum. Auk mín eru flutningsmenn frumvarpsins hv. þingmenn Bjarni Benediktsson, Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, Sigurður Ingi Jóhannsson, Logi Einarsson, Helgi Hrafn Gunnarsson, Þorgerður K. Gunnarsdóttir og Inga Sæland, fulltrúar og formenn allra flokka sem sæti eiga á Alþingi.

Forsaga málsins er sú að hinn 4. apríl 2019 skipaði ég nefnd fulltrúa allra stjórnmálaflokka á Alþingi, ásamt fulltrúum forsætisráðuneytis og dómsmálaráðuneytis, til að leggja drög að frumvarpi til heildarlaga um starfsemi stjórnmálasamtaka og skapa þannig heildstæða lagaumgjörð um starfsemi þeirra, svo sem um stofnun og skráningu, slit stjórnmálasamtaka, fjárhagslegt uppgjör við slit o.fl. Jafnframt var markmiðið að efla enn frekar lýðræðisleg vinnubrögð og gagnsæi í störfum stjórnmálasamtaka, tryggja sjálfstæða og lýðræðislega starfsemi slíkra samtaka og óheftan aðgang almennings að virku starfi þeirra. Þá var nefndinni falið að kanna sérstaklega stöðu stjórnmálasamtaka gagnvart ákvæðum nýrra laga um persónuvernd.

Skipan nefndarinnar markaði framhald vinnu sem hófst með skipan nefndar um endurskoðun þessara sömu laga sem ég skipaði 8. febrúar 2018. Vinnu þeirrar nefndar lauk með samningu frumvarps þess er varð að lögum nr. 139/2018, um breytingu á lögum um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra, nr. 162/2006, með síðari breytingum.

Með þessu frumvarpi er lagt til að gerðar verði tilteknar breytingar á lögunum í því skyni að móta heildstæða lagaumgjörð um starfsemi stjórnmálasamtaka hér á landi með það að markmiði að auka enn frekar gagnsæi í stjórnmálabaráttu og styrkja grundvöll eftirlits með fjármálum stjórnmálaflokka. Frumvarpið styður þannig enn frekar við meginmarkmið gildandi laga.

Nýmæli í frumvarpinu eru helst þessi: Lagt er til að frá þeim degi er kjördagur hefur formlega verið auglýstur vegna kosninga til Alþingis, sveitarstjórna eða embættis forseta Íslands, svo og vegna boðaðrar þjóðaratkvæðagreiðslu, skuli auglýsingar og annað kostað efni sem ætlað er að hafa áhrif á úrslit kosninga vera merkt auglýsanda eða ábyrgðarmanni. Ákvæðið kemur til viðbótar 12. gr. núgildandi laga þar sem kveðið er á um að stjórnmálasamtökum, kjörnum fulltrúum þeirra og frambjóðendum sem og frambjóðendum í persónukjöri sé óheimilt að fjármagna, birta eða taka þátt í birtingu efnis eða auglýsinga í tengslum við stjórnmálabaráttu nema fram komi við birtingu að efnið sé birt að tilstuðlan eða með þátttöku þeirra. Með tillögunni er þannig stigið skrefinu lengra til að sporna gegn nafnlausum kosningaáróðri sem nokkuð hefur borið á í kosningum síðustu ára, einkum á samfélagsmiðlum. Til að ganga ekki lengra en brýna þörf ber til er í frumvarpinu lagt til að ákvæðið nái eingöngu til birtingar kostaðs efnis sem er til þess fallið að hafa áhrif á úrslit kosninga. Rétt er að árétta að samkvæmt orðalagi sínu nær ákvæðið ekki til þeirrar háttsemi þegar einstaklingar deila undir nafni, t.d. á persónulegri samfélagsmiðlasíðu, efni eða auglýsingum sem tengjast kosningabaráttu sem stafar frá nafnlausum aðilum. Skyldan til að gefa upp hverjir standi að kostuðu efni nær þannig eingöngu til þeirra sem ábyrgð bera á framleiðslu og birtingu þess.

Með ákvæðinu er ekki ætlunin að takmarka lýðræðislega umræðu í aðdraganda kosninga enda er óheft opinber umræða þar sem kjósendum gefst færi á að taka upplýsta afstöðu til frambjóðenda og framboða grundvallarþáttur lýðræðis. Þá er ekki ætlunin að takmarka rétt einstaklinga til að halda fram rangfærslum eða misvísandi staðreyndum.

Með þessari nýju skyldu er hins vegar stuðlað að því að gagnsæi ríki um uppruna kostaðra auglýsinga og þá hagsmuni sem kunna að búa að baki þeim. Telja verður að þær takmarkanir sem af ákvæðinu leiða gangi ekki lengra en nauðsynlegt er og heimilt er samkvæmt tjáningarfrelsisákvæði 73. gr. stjórnarskrárinnar.

Þá skiptir máli að bannið nær eingöngu til afmarkaðs tímabils en gert er ráð fyrir að það gildi frá þeim degi er kjördagur hefur formlega verið auglýstur vegna boðaðra kosninga. Þá er horft til þess að gjarnan harðnar kosningabarátta eftir því sem nær dregur kosningum. Á þessum síðustu vikum og mánuðum fyrir kosningar fer almennt fram mikilvægasta umræðan í tengslum við kosningabaráttu þar sem kjósendur gera upp hug sinn. Af þeim sökum standa til þess rök að taka skýra afstöðu til þess hvaða möguleika aðilar hafa til að beita sér í skjóli nafnleysis á þessu afmarkaða tímabili.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að heimilt verði að skrá stjórnmálasamtök sem hafa það að markmiði að bjóða fram í kosningunum til Alþingis eða sveitarstjórna í sérstaka stjórnmálasamtakaskrá sem ríkisskattstjóra verði gert að halda. Hér er einungis um að ræða heimild en ekki hindrun fyrir lýðræðislega þátttöku stjórnmálasamtaka í kosningum. Réttur stjórnmálasamtaka til að bjóða fram í lýðræðislegum kosningum verður ekki takmarkaður með frumvarpinu og er þá horft til þess markmiðs þeirra að skapa vettvang fyrir skoðanaskipti um mikilvæg samfélagsleg málefni og ekki síður að endurspegla skoðanir félagsmanna sinna til slíkra málefna, ýmist í almennri opinberri umræðu eða í gegnum kjörna fulltrúa á pólitískum vettvangi. Þannig verður áfram gert ráð fyrir því að stjórnmálasamtök geti boðið fram í kosningum án þess að hafa sótt um eða hlotið skráningu í stjórnmálasamtakaskrá.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að skilyrði þess að samtök hljóti skráningu séu þau að tilgangur samtakanna sé að bjóða fram í kosningum til Alþingis eða sveitarstjórna, að samþykktir þeirra séu í samræmi við ákvæði frumvarpsins og að önnur tilskilin gögn fylgi. Þótt ekki sé um skyldubundna skráningu að ræða fylgja henni viss réttaráhrif. Frumvarpið gerir þannig ráð fyrir því að skráning verði skilyrði fyrir fjárframlögum úr ríkissjóði frá sveitarstjórnum til viðbótar við þau skilyrði sem þegar má finna í lögum. Tilgangur þess að heimila skráningu af þessum toga og gera hana að skilyrði úthlutunar opinberra fjármuna er fyrst og fremst sá að styrkja grundvöll eftirlits og gagnsæis í störfum stjórnmálasamtaka og leitast við að auka traust borgaranna á starfsemi þeirra. Þannig stuðla ákvæði frumvarpsins að auknu gagnsæi um starfsemi stjórnmálasamtaka sem þiggja opinber framlög þar sem tryggt verður að fyrir liggi tilteknar lágmarksupplýsingar um starfsemi viðkomandi stjórnmálasamtaka, svo sem um þá sem standa að samtökunum og um innra skipulag þeirra. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að stjórnmálasamtakaskrá skuli birt opinberlega á vef Stjórnarráðs Íslands ásamt fylgigögnum.

Herra forseti. Í frumvarpinu er mælt ítarlega fyrir um heimildir stjórnmálasamtaka til að halda félagaskrár og um heimildir til meðferðar þeirra persónuupplýsinga sem í hana eru skráðar. Auk þess er mælt fyrir um heimildir stjórnmálasamtaka til að vinna með persónuupplýsingar um almenning, til að nýta félagaskrár í starfsemi sinni og til að vinna með persónuupplýsingar um kjósendur og almenning. Heimildir stjórnmálasamtaka í þessum efnum hafa ekki þótt nægilega skýrar hingað til, ekki síst eftir samþykkt nýrra persónuverndarlaga og gerbreytt umhverfi stjórnmálaflokkanna í þessu nýja lagaumhverfi. Í því sambandi er lagt til að sérstaklega verði tekið fram að stjórnmálasamtökum sé óheimilt að nýta persónusnið til að beina að einstaklingum efni og auglýsingum í tengslum við stjórnmálabaráttu sem fela í sér hvatningu um að nýta ekki kosningarrétt sinn.

Í frumvarpinu er einnig gert ráð fyrir að ný ákvæði bætist við lög um kosningar til Alþingis, nr. 24/2000, lög um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998, og lög um framboð og kjör forseta Íslands, nr. 36/1945, um aðgang stjórnmálasamtaka og frambjóðenda í forsetakjöri að kjörskrám. Gert er ráð fyrir því að Þjóðskrá Íslands veiti stjórnmálasamtökum og frambjóðendum í forsetakjöri rafrænan aðgang að kjörskrá í heild eða að hluta í aðdraganda kosninga sé þess óskað. Þetta er í samræmi við áralanga framkvæmd þar sem Þjóðskrá Íslands hefur látið stjórnmálasamtökum í té kjörskrárstofna.

Í áliti stjórnar Persónuverndar frá 13. mars 2014 í máli nr. 2013/828 kemur á hinn bóginn fram að í lög hafi skort heimild til þess að afhenda stjórnmálasamtökum kjörskrárstofna. Rétt er að bregðast við slíku og mæla nánar fyrir um afhendingu kjörskráa til stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og kveða á um meðferð þeirra í samræmi við áralanga framkvæmd. Þá er lagt til að samhengisins vegna verði ákvæði kosningalaga um listabókstafi stjórnmálasamtaka tekið upp í lögin.

Samráði við gerð frumvarpsins var þannig háttað að nefnd um samningu heildarlaga um starfsemi stjórnmálasamtaka óskaði eftir athugasemdum dómsmálaráðuneytis, Persónuverndar, fjölmiðlanefndar, vinnuhóps þjóðaröryggisráðs um upplýsingaóreiðu og Covid-19, starfshóps Alþingis um endurskoðun kosningalaga, ríkisendurskoðanda, Þjóðskrár Íslands og fleiri aðila. Unnið var úr athugasemdum þessara aðila eins og ágætlega er gert grein fyrir í greinargerð með frumvarpinu en meginþungann af samningu frumvarpsins báru framkvæmdastjórar stjórnmálaflokkanna sem hafa setið yfir því.

Að lokum langar mig að nefna að þau voru talin upp í greinargerð, það voru Björg Eva Erlendsdóttir, Þórður Þórarinsson, Helgi Haukur Hauksson, Karen Kjartansdóttir, Fjóla Hrund Björnsdóttir, Erla Hlynsdóttir, Birna Þórarinsdóttir og Magnús Þór Hafsteinsson. Ásamt þessum framkvæmdastjórum var Hörður Helgi Helgason lögfræðingur tilnefndur af dómsmálaráðuneytinu, og Ágúst Geir Ágústsson, skrifstofustjóri í forsætisráðuneytinu. Á starfstíma nefndarinnar urðu þær breytingar á skipan hennar að Jenný Guðrún Jónsdóttir tók sætu sæti Birnu Þórarinsdóttur og Elsa Kristjánsdóttir tók við af Erlu Hlynsdóttur.

Herra forseti. Ég legg til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og 2. umr.