fjármálastefna 2022--2026.

Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir nefndaráliti meiri hluta fjárlaganefndar vegna þingsályktunartillögu um fjármálastefnu á árunum 2022–2026. Í upphafi framsögunnar myndi ég aðeins vilja nefna það, sem við höfum reyndar stundum rætt í umræðum um ýmis stjórnarmál og málefni út úr fjárlaganefnd, hvernig þessi umgjörð fjárlagaumræðu og efnahagsumræðu hefur breyst á undanförnum árum eftir að við tókum upp þá löggjöf sem við styðjumst við í dag og er einmitt ágætlega spegluð í umræðu um fjármálastefnu til næstu ára; hvernig við beitum ríkisfjármálum í samhengi við peningastefnuna. Við erum kannski að ræða ýmsa þætti efnahagslífsins ítarlegar en við gerðum á Alþingi meðan að við ræddum aðeins fjárlagafrumvarp hvers árs fyrir sig.

Sú þingsályktunartillaga sem við ræðum hér byggist á 4. gr. laga um opinber fjármál, nr. 26/2015, lögum um opinber fjármál. Þar kemur fram að markmið stefnunnar skuli sett fram sem hlutfall af vergri landsframleiðslu og að stefnan skuli vera í samræmi við grunngildi um sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi, sem skilgreind eru í 6. gr. sömu laga.

Þingsályktanir um fjármálaáætlun skulu byggjast á samþykktri fjármálastefnu. Mikilvægi þinglegrar meðferðar stefnunnar felur í sér að eftirlit Alþingis með framkvæmd stefnumörkunar í opinberum fjármálum verður markvissara en ella enda felur stefnan í sér heildarmarkmið til fimm ára sem eru útfærð nánar í árlegri fjármálaáætlun.

Mikilvægt er að fjármálastefna hins opinbera og peningamálastefna séu í takt hvor við aðra og stuðli saman að því markmiði að halda verðbólgu niðri og viðhalda stöðugleika í hagkerfinu.

Leiðarljós stefnunnar er að hækkun á skuldum hins opinbera sem hlutfall af vergri landsframleiðslu stöðvist á árinu 2026.

Tillagan er sett fram í einni töflu en með henni fylgir ítarleg greinargerð sem ekki verður tíunduð hér.

Stefnan er lögum samkvæmt eingöngu sett fram sem hlutfall af vergri landsframleiðslu en nefndin hefur reiknað hlutföllin í fjárhæðir miðað við þjóðhagsspá Hagstofu Íslands og þannig kemur fram fjárhagslegt umfang stefnunnar í milljörðum kr. mjög skýrt fram og er birt á bls. 2 í áliti meiri hlutans.

Ég vek athygli á því að í álitinu er fjallað nokkuð um nokkra lykilþætti í efnahagsmálunum á Íslandi, svo sem um þróun hagvaxtar, atvinnuleysis og verðbólgu. Gerður er samanburður á þjóðhagsspám Hagstofunnar og Seðlabankans. Eins og fram kemur í álitinu er nokkur munur á spá um verðbólgu þar sem Seðlabankinn spáir mun meiri verðbólgu í ár en spá Hagstofunnar. Einnig spáir Seðlabankinn heldur minna atvinnuleysi miðað við Hagstofuna. En spá Hagstofunnar er grundvöllur að stefnunni eins og mælt er fyrir í lögum sem stefnan byggir á.

Virðulegi forseti. Við leitumst við að skoða helstu hagspár og bera þær saman en lögin eru skýr um að við eigum að nota spá Hagstofunnar sem grundvöll að stefnunni. Um þessa spágerð má svo sem hafa mörg orð. Stundum er sagt að það sé erfitt að spá og sérstaklega til um framtíðina, en það reynist reyndar mörgum örðugt líka að spá til um fortíðina. Þetta veltur líka á hvernig við túlkum viðkomandi spár og hvernig við höfum undirbyggt þær og hvert viðhorf okkar er til þeirra á hverjum tíma.

Eins og kunnugt er nú fyrirséð að skuldir ríkisins komi til með að aukast verulega á næstu árum sem er bein afleiðing af efnahagslegum áhrifum heimsfaraldurs kórónuveirunnar. Fjallað er um þessa þróun í álitinu.

Samkvæmt fyrirliggjandi fjármálastefnu er áætlað að skuldir hins opinbera muni aukast úr rúmlega 40% í allt að 51,5% af vergri landsframleiðslu til ársins 2026, sem er þak skuldaviðmiðsins á tímabilinu. Áætlun gerir þó ráð fyrir að skuldir hins opinbera fari ekki alveg upp í skuldaþakið heldur verði um 49,5% af vergri landsframleiðslu við lok tímabils fjármálastefnunnar. Á árinu 2026 er ráðgert að skuldaaukning hins opinbera stöðvist, mælt sem hlutfall af vergri landsframleiðslu.

Á tímabili fjármálastefnunnar munu lántökur standa að hluta til undir fjármögnun á rekstri hins opinbera. Skuldastýring hins opinbera snýst að miklu leyti um endurfjármögnun lána. Þar verður að hafa í huga hvernig matsfyrirtæki bregðast við efnahagsþróun á Íslandi og hvaða lánskjör eru í boði. Eins og sakir standa getur hið opinbera tekið lán á hagstæðum kjörum. Ávöxtunarkrafa óverðtryggðra skuldabréfa ríkissjóðs er nú um 4,6% og 0% á verðtryggðum skuldabréfum. Sveitarfélög geta fengið verðtryggð lán á um 1,2% vöxtum. Til skamms tíma gætu alþjóðlegir vextir hækkað í ljósi mikillar verðbólgu. Til lengri tíma litið er þó líklegt að áfram muni bjóðast góð kjör á skuldabréfum hins opinbera.

Miðað við flest önnur lönd í Evrópu er skuldastaða hins opinbera á Íslandi góð. Ljóst er að skuldahlutfallið sem kynnt er í fjármálastefnunni er viðráðanlegt, eins og fram kemur í áliti fjármálaráðs.

Í lögum eru tilgreind fimm grunngildi, sem eru sjálfbærni, varfærni, stöðugleiki, festa og gagnsæi. Grunngildin eru ákveðin viðmið eða meginreglur sem fylgja ber við mótun og framfylgd fjármálastefnu og fjármálaáætlana. Grunngildin eru nú þeim mun mikilvægari í stefnumörkuninni þegar tölulegar fjármálareglur hafa verið teknar úr sambandi. Þegar vikið er frá fjármálareglum eða þær settar til hliðar bendir fjármálaráð á að það kalli á vel skilgreint og gagnsætt ferli til að viðhalda trúverðugleika með festu, sem er hluti grunngildanna, að leiðarljósi. Þá bendir fjármálaráð á að nú, þegar stefni í þjóðhagslegt jafnvægi, leggist grunngildin um stöðugleika og sjálfbærni á eitt.

Eðlilegt er þar með að draga úr mótvægisaðgerðum vegna heimsfaraldurs kórónuveiru og vinna að því að rétta af halla í rekstri hins opinbera. Með því er dregið úr framleiðsluspennu sem styður við peningastefnuna. Fjármálaráð telur að aðgerðir sem stuðla að stöðugleika styðji nú einnig við sjálfbærni.

Í álitinu er fjallað um margvíslegar áskoranir sem hafa mikil áhrif á fjármál hins opinbera. Þar má nefna aldurssamsetningu þjóðarinnar, drifkrafta hagvaxtar og framleiðni til lengri tíma. Sérstakur kafli vekur athygli á meginniðurstöðum sem koma fram í áliti fjármálaráðs og tekur meiri hlutinn undir þá lykilþætti sem eru, með leyfi forseta:

Ráðið telur að markmið um stöðvun skuldasöfnunar 2026 standist miðað við forsendur stefnunnar.

Bent er á að fjárfestingarstig fari lækkandi samkvæmt þeim tölum sem birtast í fjármálastefnunni. Þá kallar fjármálaráð eftir skýrari stefnu um fjárfestingar og verklag varðandi eignir hins opinbera. Þar eiga langtímasjónarmið, arðsemi og forgangsröðun að ráða för.

Fjármálaráð telur að ekki verði hægt að endurtaka útgjaldavöxt áranna 2016–2019 án þess að grípa til frekari tekjuöflunar. Tímabundinn vöxtur umfram langtímaleitni hagvaxtar skapar þó ekki rúm fyrir ófjármögnuð áform til lengri tíma litið.

Þá telur fjármálaráð framfaraskref að stjórnvöld hafi sett óvissubil sem byggist á tölfræðilegum útreikningum. Þessir útreikningar koma í stað setts gólfs á afkomunni.

Auk þess er bent á að þröng afkoma sveitarfélaga geri það að verkum að lítið rúm verður til fjárfestinga, en það getur komið niður á sjálfbærni.

Fjármálaráð bendir á nauðsyn þess að tengja umræðu um sjálfbærni opinberra skulda við þróun frumjafnaðar, vaxtastigs og hagvaxtar. Með því samhengi er hægt að leggja mat á sjálfbærni skuldanna hvað stöðvun vaxtar skuldahlutfallsins snertir.

Þó telur fjármálaráð að sjálfbærni skulda hins opinbera sé ekki áhyggjuefni eins og sakir standa en það er vegna þess að skuldahlutfallið verður áfram tiltölulega lágt.

Að lokum bendir fjármálaráð á að staða opinberra fjármála sé almennt góð, bæði í samanburði við önnur lönd og fortíðina. Þar hefur sá lagarammi sem gildir um stefnumörkun í opinberum fjármálum og um verklag sannað gildi sitt.

Virðulegur forseti. Ég vil taka eindregið undir þennan punkt fjármálaráðs sem ég las upp hér síðast þar sem fjármálaráð er raunverulega að staðfesta það sem ég sagði í upphafi ræðu minnar, að þessi lagaumgjörð sem við erum að beita núna við stefnumörkun og framkvæmd fjármála ríkissjóðs hafi sannað gildi sitt. Þótt það þjóni í sjálfu sér ekki miklum tilgangi að velta því fyrir sér í langri ræðu í seinni umræðu um þingsályktun um fjármálastefnu næstu ára hverju það hafi skilað þá hefur alla vega þessi umgjörð og framkvæmd hennar stuðlað að því að við fórum inn í þessa óvæntu kreppu okkar með öllu styrkari stoðir og stöðu ríkissjóðs en oft hefur verið við óvænt áföll.

Virðulegi forseti. Ég ætla næst að staðnæmast í nefndaráliti meiri hlutans við ábendingar meiri hlutans og fjalla aðeins um óvissusvigrúmið. Sérstök umfjöllun í álitinu er um óvissusvigrúmið. Þar kemur fram og er bent á að til að fylgja grunngildum, sem kveða á um varfærni í stefnumörkuninni, reyndist nauðsynlegt að hafa svigrúm í gólfi afkomunnar nægilega mikið til að taka tillit til óvissu um efnahagsframvinduna. Eins og fjármálaráð hefur bent á hefur þetta í för með sér þann freistnivanda að tilhneiging varð til að afkoman lenti í gólfi stefnunnar enda þótt framvindan yrði betri en ráð var fyrir gert.

Í greinargerð með tillögunni er boðað að verði hagvöxtur umtalsvert meiri en gert er ráð fyrir muni afkoman batna sem því nemi. Meiri hlutinn bendir á að þótt sett hafi verið tölulegt markmið um afkomugólf stefnunnar með óvissu, ef framvindan verður verri en gert er ráð fyrir í þjóðhagsspá, þá hefur ekki verið sett tölulegt viðmið jafnhliða, ef framvindan verður betri. Þetta vill meiri hluti fjárlaganefndar árétta.

Þó svo að meiri hlutinn leggi ekki til töluleg markmið í þeim efnum eða teikni í raun og veru inn útgjaldareglu fyrir hið opinbera eða fyrir ríkissjóð í þessu samhengi þá er mjög mikilvægt að þingið ræði það og hafi á hreinu þá meginstefnu að þroskist og vaxi efnahagslífið af meiri krafti en áætlanir gera ráð fyrir leiði það ekki sjálfkrafa til útgjaldaaukningar sem því nemur. Við munum vafalaust í þessari umræðu ræða einmitt þennan punkt miklu meira en oft áður, ekki síður en þann punkt að við höfum þurft að grípa til þess að taka upp fjármálastefnur sem hafa verið samþykktar vegna óvæntra atvika. Fréttir dagsins í dag eru ekkert endilega uppörvandi þar sem ýmislegt í umhverfi okkar getur haft mjög afgerandi áhrif. Þá er líka mikilvægt að við höfum meginkraftana á hreinu þar sem við erum að fylgja því eftir að þó að sveiflur verði þá notum við ekki uppsveifluna til að auka útgjöldin. Að sama skapi er sérstaklega tekið utan um óvissustigið og óvissusvigrúmið sem við höfum núna innleitt í fjármálastefnu og ekki var í fyrri fjármálastefnu, alla vega er sett undir það að við getum mætt óvissusveiflum upp að ákveðnu marki án þess að taka upp stefnuna sjálfa.

Varðandi fjárfestingar bendir meiri hluti fjárlaganefndar á eftirfarandi: Meiri hlutinn tekur sérstaklega undir ábendingar fjármálaráðs um fjárfestingar þar sem bent er á að fjárfestingarstig fari lækkandi og kallar eftir skýrari stefnu um fjárfestingar og verklag varðandi eignir hins opinbera.

Þar eiga langtímasjónarmið, arðsemi og forgangsröðun að ráða för. Meiri hlutinn hefur áhyggjur af því að lítil fjárfestingargeta sveitarfélaga geti komið á sjálfbærni með því að svokölluð innviðaskuld safnist upp, eins og gerðist í allt of miklum mæli í kjölfar bankahrunsins 2008, bæði hjá ríki og sveitarfélögum.

Umræða um það hvernig fjárfesting hins opinbera birtist í fjármálastefnu þarf nánari greiningar við. Framsetningin tekur til heildarútgjalda án tillits til þess hvers eðlis útgjöldin séu, þ.e. ekki er gerður greinarmunur á rekstrarkostnaði, tilfærsluútgjöldum og fjárfestingu. Meiri hlutinn leggur til að framvegis verði meiri umfjöllun um fjárfestingar í greinargerð með stefnunni.

Virðulegur forseti. Við höfum orðið vör við umræðu um hvernig við færum fjárfestingar og hvernig við meðhöndlum fjárfestingar hins opinbera í mikilvægum stoðum samfélagsins sem eru þá stoðir til lengri tíma sem byggja undir framtíðarsamkeppnisstöðu landsins og eru raunverulega meðhöndlaðar í ríkisreikningi þannig að hann sé sambærilegur. Umræðan um þetta er að þroskast, ekki bara hér á landi heldur í mörgum ríkjum í kringum okkur sem hafa sambærilega löggjöf um opinber fjármál og við. Það verður síðan verkefni okkar hér í þinginu, hvort sem það verður við næstu fjármálaáætlun eða seinni þingmál er varða ríkisfjármálin, hvernig við tökum þá umræðu lengra þar sem við erum raunverulega að nota þá mælikvarða að arðbærar fjárfestingar geti verið mjög mikilvægar án þess að við teljum þær með inni í heildarríkisútgjöldum til afkomulækkunar og brjótum þar með reglur sem við höfum sett okkur.

Það er því álit meiri hlutans að gjalda beri varhug við lækkandi fjárfestingarstigi, þar sem við erum einfaldlega að tala um að við megum ekki gefa eftir í fjárfestingum. Fjárfestingar geta verið mikill aflvaki í samdrætti og mikilvægar sem viðnám við honum. En til lengri tíma getur samdráttur í fjárfestingum unnið gegn möguleikum til vaxtar. Þegar hagsveiflan kallar á að nauðsynlegt sé að auka aðhaldsstig opinberra fjármála þarf því að horfa til útgjalda sem fara í daglegan rekstur ríkisins, og til þess hvernig hann þróast, fremur en til arðsamra langtímafjárfestinga. Þar með er enn brýnna en áður að ítarlegri arðsemisútreikningar liggi að baki fjárfestingarvalkostum.

Eitt af meginmarkmiðum laga um opinber fjármál er að fjármálastefna og peningamálastefna séu í takt hvor við aðra, en nokkur misbrestur var á því fyrir gildistöku þeirra laga sem við styðjumst við í dag.

Meiri hlutinn bendir á að á undanförnum árum hefur stjórnvöldum tekist vel upp við að ná þessu markmiði. Eftir mikla skuldsetningu í kjölfar bankahrunsins, þar sem skuldir hins opinbera urðu mest 92% af vergri landsframleiðslu árið 2011, voru hagvaxtarárin þar á eftir og stöðugleikaframlögin nýtt til að lækka opinberar skuldir. Skuldir ríkissjóðs samkvæmt skuldareglu laganna námu tæplega 1.100 milljörðum kr. í árslok 2021.

Þessi hagstæða skuldastaða hefur gert það kleift að bregðast við heimsfaraldrinum með þeim hætti að auka opinbera fjárfestingu og styðja við bæði fyrirtæki og einstaklinga, auk þess sem unnt hefur verið að láta sjálfvirka sveiflujafnara virka til fulls og vega þannig upp á móti niðursveiflunni. Á sama tíma beitti Seðlabankinn einnig áhrifum sínum, t.d. með lækkun stýrivaxta, sem studdi við ríkisfjármálastefnuna. Meiri hlutinn tekur undir með fjármálaráði í því að lagaramminn sem gildir um stefnumörkun í opinberum fjármálum hafi sannað gildi sitt.

Nú þegar efnahagsleg áhrif faraldursins eru í rénun snýst þetta við og nauðsynlegt að áframhald verði á því að opinber fjármálastefna og peningamálastefnan séu í takt hvor við aðra í aðgerðum til þess að viðhalda stöðugleika og jafnvægi í hagkerfinu. Stuðla þarf að aðhaldi í opinberum rekstri eftir því sem efnahagsbatanum vindur fram samhliða því sem Seðlabankinn hefur nú hækkað stýrivexti í 2,75% líkt og var fyrir heimsfaraldur. Grunngildin í lögum um opinber fjármál eru hér höfð að leiðarljósi, sérstaklega varðandi stöðugleika og sjálfbærni.

Virðulegur forseti. Að lokum vil ég rekja hér breytingartillögur sem meiri hluti fjárlaganefndar gerir við framlagða þingsályktunartillögu.

Afkoma samkvæmt fjárlögum fyrir árið er 0,5% lakari sem hlutfall af vergri landsframleiðslu en gert var ráð fyrir í frumvarpi til fjárlaga og því hækkar lánsfjárþörfin. Auk þess þarf að fjármagna hækkun gjalda um 0,2% af vergri landsframleiðslu sakir útvíkkaðra ráðstafana vegna heimsfaraldurs á þessu ári. Þetta tvennt, ásamt endurmati á verðbótum í árslok 2021 vegna hærri verðbólgu en spáð var, leiðir til þess að óhjákvæmilegt er að gera ráð fyrr hækkun skulda ríkissjóðs sem hlutfalli af vergri landsframleiðslu.

Af þeim sökum gerir meiri hlutinn tillögu um breytingu á stefnunni sem felur í sér aðlögun að þessum veruleika með því að hámarkshalli á afkomu ríkissjóðs og fyrir opinbera aðila í heild sinni verði aukinn um 0,5% af vergri landsframleiðslu fyrir árið 2022. Þannig verði hámarkshalli fyrir hið opinbera -6,5% af vergri landsframleiðslu í stað þess að vera -6,0%. Afkomumarkmið síðari ára stefnunnar verða óbreytt.

Þá er einnig lagt til að hámark skulda hins opinbera samkvæmt stefnunni verði hækkað um 2% af vergri landsframleiðslu fyrir öll árin 2022–2026. Það byggist á því sem ég áður nefndi um lakari afkomu ársins 2022 auk endurmats á skuldum ríkissjóðs miðað við árslok 2021.

Þessi aðlögun að stefnunni með hliðsjón af afgreiðslu fjárlaga árið 2022 og tímabundinni framlengingu ráðstafana vegna heimsfaraldurs breytir því ekki að áfram er gengið út frá þeirri stefnumörkun að stöðva hækkun skuldahlutfalls fyrir árslok 2026 og vega gegn því að ríkisfjármálin hafi þenslu- og verðbólguáhrif þegar uppsveifla er í hagkerfinu.

Að lokum bendi ég á að meiri hlutinn leggur til að tillagan verði samþykkt með þeim breytingum sem ég hef nú rakið og skýrt.

Undir þetta nefndarálit skrifa hv. þingmenn Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir, formaður fjárlaganefndar, Haraldur Benediktsson, Stefán Vagn Stefánsson, Þórarinn Ingi Pétursson, Bryndís Haraldsdóttir og Ásmundur Friðriksson.