jöfn meðferð óháð kynþætti og þjóðernisuppruna.

Frú forseti. Við ræðum hér frumvarp til laga um breytingu á lögum um jafna meðferð óháð kynþætti og þjóðernisuppruna, nr. 85/2018. Í greinargerð með frumvarpinu sem við erum að ræða hér segir, með leyfi forseta:

„Ákvæði laga um jafna meðferð óháð kynþætti og þjóðernisuppruna, nr. 85/2018, lúta að jafnri meðferð á öllum sviðum samfélagsins, utan vinnumarkaðar, óháð kynþætti og þjóðernisuppruna. Með jafnri meðferð utan vinnumarkaðar er í lögunum m.a. átt við félagslega vernd, svo sem í tengslum við almannatryggingar, menntun og aðgang almennings að vörum og þjónustu.

Með frumvarpi þessu er lagt til að við lög nr. 85/2018 verði bætt við mismununarþáttunum trú, lífsskoðun, fötlun, aldri, kynhneigð, kynvitund, kyneinkennum og kyntjáningu. Þar með bætast framangreindir mismununarþættir við mismununarþættina kynþátt og þjóðernisuppruna sem fyrir voru.“

Markmið gildandi laga um jafna meðferð óháð kynþætti og þjóðernisuppruna er það að vinna gegn mismunun og koma á og viðhalda jafnri meðferð einstaklinga óháð kynþætti og þjóðernisuppruna á öllum sviðum samfélagsins utan vinnumarkaðar. Önnur lög sem gilda um það, í framkvæmd hafa þau þó reynst gagnlítil við að vinna gegn mismunun á grundvelli kynþáttar og þjóðernisuppruna. Að mínu mati er þetta frumvarp ekki til þess fallið að bæta úr því. Þá tel ég málið að mörgu leyti illa ígrundað og verða nefnd nokkur atriði því til stuðnings hér á eftir.

En fyrst að gagnsemi gildandi laga til að ná áðurnefndum markmiðum sem að er stefnt. Sem fyrr segir er samkvæmt 2. gr. laganna eins og þau eru nú markmið þeirra, með leyfi forseta „að vinna gegn mismunun og koma á og viðhalda jafnri meðferð einstaklinga óháð kynþætti og þjóðernisuppruna á öllum sviðum samfélagsins [...].“

Í 7. gr. laganna segir:

„Hvers kyns mismunun á öllum sviðum samfélagsins, utan vinnumarkaðar, hvort heldur bein eða óbein, vegna kynþáttar eða þjóðernisuppruna er óheimil [...]. Fyrirmæli um mismunun vegna kynþáttar eða þjóðernisuppruna teljast einnig mismunun samkvæmt lögum þessum sem og áreitni þegar hún tengist kynþætti eða þjóðernisuppruna.“

Áreitni er síðan skilgreind í 4. tölulið 3. gr. laganna sem:

„Hegðun sem er í óþökk þess sem fyrir henni verður og hefur þann tilgang eða þau áhrif að misbjóða virðingu viðkomandi, einkum þegar hegðunin leiðir til ógnandi, fjandsamlegra, niðurlægjandi, auðmýkjandi eða móðgandi aðstæðna.“

Nú styttist í að það verði komin fjögur ár síðan að þessi lög tóku gildi og það hefur aldrei reynt á þau. Ég endurtek: Aldrei. Hv. þm. Björn Leví Gunnarsson lagði fram fyrirspurn til forsætisráðherra um það hversu oft hefði verið sektað fyrir brot á lögunum þar sem þau hafa að geyma sektarákvæði. Svarið var, með leyfi forseta:

„Eftir því sem ráðuneytið kemst næst hefur ekki reynt á sektarákvæðið fyrir dómstólum enn sem komið er.“

Í svari forsætisráðherra kemur einnig fram að frá gildistöku laganna þann 1. október 2018 hafi ekkert mál, ekkert, er varðar brot á lögunum verið tekið til meðferðar hjá kærunefnd jafnréttismála. Umfjöllun í allsherjar- og menntamálanefnd, þar sem ég sit, vakti upp áhyggjur mínar af því að sömu ástæður og ráku fólk til þess að leita til kærunefndarinnar til að byrja með vegna mismunar í skilningi laganna eru ástæðurnar fyrir því að fólk fer þaðan aftur og ekkert verður úr málinu. Óttast ég að tungumálaörðugleikar og algjört vanmat stjórnvalda á þörfinni á því að leysa þá, skortur á menningarlæsi og almennir fordómar og staðalímyndir verði til þess að fólki sem vill leita réttar er vísað á rangan stað eða einfaldlega vísað frá. Annaðhvort er enginn rasismi í okkar samfélagi, engin mismunun og engin áreitni á grundvelli kynþáttar eða þjóðernisuppruna eða að alvarlegar brotalamir eru á framkvæmd þessara laga.

Í ljósi svars hæstv. forsætisráðherra við fyrirspurn hv. þm. Björns Levís Gunnarssonar lagði ég fram aðra fyrirspurn í kjölfarið. Hún var svohljóðandi, með leyfi forseta:

„1. Hversu margir einstaklingar leituðu til kærunefndar jafnréttismála vegna hugsanlegra brota á lögum um jafna meðferð óháð kynþætti og þjóðernisuppruna, nr. 85/2018, frá gildistöku þeirra til dagsins í dag, og hverjar voru lyktir þeirra mála?

2. Hvaða leiðbeiningar fá aðilar sem leita til kærunefndarinnar vegna brota á lögunum?

3. Fá aðilar sem leita til nefndarinnar vegna brota á lögunum túlk og/eða aðra aðstoð við að leggja fram kæru hjá nefndinni?“

Allar þessar spurningar eru mikilvægar og ég bíð enn svara við þeim. Mikilvægt er að fá svör við þessu áður en við fjölgum mismununarþáttum vegna þess að það má ætla að ýmsir aðrir mismununarþættir geti sömuleiðis leitt til að fólk þurfi einhvern stuðning eða aðstoð við að leita réttar síns þegar brotið er á lögunum.

Vík ég þá að þeim þáttum frumvarpsins sem ég tel, í kjölfar umræðna um málið í allsherjar- og menntamálanefnd, ekki nægilega ígrundaða og eru tilefni þeirrar tillögu minnar að vísa málinu aftur til ríkisstjórnarinnar til nánari skoðunar:

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. gildandi laga er hvers kyns mismunun á öllum sviðum samfélagsins, utan vinnumarkaðar, hvort heldur bein eða óbein, vegna kynþáttar eða þjóðernisuppruna óheimil. Samkvæmt öðrum málslið 1. mgr. 7. gr. laganna teljast fyrirmæli um mismunun vegna kynþáttar eða þjóðernisuppruna einnig mismunun, sem og áreitni þegar hún tengist kynþætti eða þjóðernisuppruna. Í b-lið 3. gr. frumvarpsins sem við erum að ræða hér eru lagðar til breytingar á 4. tölulið 3. gr. laganna á hugtakinu áreitni sem ég fór með hér áðan, þar sem refsinæmi verknaðarins í 1. mgr. 7. gr. laganna, mismununin og áreitnin, er endurskilgreint. Með breytingunni verður hin refsiverða hegðun samkvæmt frumvarpinu hver sú hegðun sem, með leyfi forseta,

„hefur þann tilgang eða þau áhrif að misbjóða virðingu viðkomandi og skapa aðstæður sem eru ógnandi, fjandsamlegar, niðurlægjandi, auðmýkjandi eða móðgandi fyrir viðkomandi.“

Þetta gildir þegar hegðunin tengist einhverjum þeim mismununarþáttum sem nefndir eru. Að mínu mati felur þessi endurskilgreining á hugtakinu áreitni í sér útvíkkun á hinni refsiverðu háttsemi sem getur orðið til þess að ákvæðið þjóni tilgangi sínum enn verr í framkvæmd en það hefur gert hingað til um þá mismununarþætti sem þó eru í lögunum nú þegar. Í núverandi mynd er ákvæði 4. töluliðar 3. gr. laganna, þessi skilgreining á áreitni, of óljóst með tilliti til kröfunnar um skýrleika refsiheimilda sem áskilinn er í 69. gr. stjórnarskrárinnar, verði öllum þeim mismununarþáttum bætt við sem lagt er til í frumvarpinu. Sé refsiheimildin ekki nógu skýr er ekki hægt að byggja refsingu á henni sem að mínu mati minnkar líkur á því að frumvarpið nái markmiði sínu.

Við meðferð málsins í nefndinni voru rædd nokkur hugsanleg dæmi, .þ.e. hvort tiltekin háttsemi myndi teljast refsiverð samkvæmt lögunum og með hvaða hætti. Svörin sem fengust voru alls ekki skýr, því miður, og komu fram þau sjónarmið að það ætti eftir að koma í ljós við túlkun laganna í framkvæmd. Þetta dró ekki úr áhyggjum mínum af skýrleika refsiheimilda sem lögin fela í sér og tel ég þetta merki þess að lögin séu illa ígrunduð.

Að mínu mati skortir einnig ítarlegri umfjöllun um áhrif þess að bæta við mismununarþáttunum trú og lífsskoðun í 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins. Sérstaklega þarf að skoða áhrif þessa í ljósi laga nr. 43/2015 sem breyttu almennum hegningarlögum með þeim hætti að felld var brott 125. gr. almennra hegningarlaga þar sem lagt var bann við guðlasti. Óljóst er að mínu mati hvort upptaka þessara mismununarþátta, trúar og lífsskoðunar, í lögum nr. 85/2018, sem við erum að ræða hér, hefði þau áhrif í reynd að bann við guðlasti, líkt og það var túlkað í framkvæmd eða á einhvern annan hátt, yrði tekið upp að nýju í einhvers konar mynd. Þá er það með öllu óljóst hvort það sé ætlunin með frumvarpinu að innleiða slíkt bann eða ekki, en þess má geta að Evrópuríki hafa eitt af öðru fjarlægt slík ákvæði úr sínum refsilögum á undanförnum árum líkt og Ísland gerði 2015.

Í greinargerð með frumvarpinu sem við erum að ræða hér, þessum breytingartillögum, er vísað til tilskipunar ráðherraráðs Evrópusambandsins nr. 2000/43/EB frá 29. júní 2000, um jafna meðferð án tillits til kynþáttar eða þjóðernis. Í þeirri tilskipun er ekki vikið að mismununarþáttunum trú og lífsskoðun heldur til kynþáttar og þjóðernis sem er það sem núgildandi lög byggja á. Því myndi íslensk löggjöf ganga lengra en gert er ráð fyrir í tilskipuninni nái frumvarpið fram að ganga. Að því leytinu til tel ég tilvísunina til tilskipunarinnar í greinargerðinni eilítið villandi.

Í dönskum rétti var tilskipunin innleidd án þess að mismununarþáttunum, trú og lífsskoðun væri bætt við og af lestri frumvarpsins er óljóst hvernig þeim yrði beitt í framkvæmd, t.d. þegar tveir ólíkir mismununarþættir mætast, svo sem trúarskoðanir sem eru andstæðar réttindum hinsegin fólks sem einnig er nýr mismununarþáttur samkvæmt frumvarpinu. Óljóst er til að mynda hvort lögin myndu leiða til þess að trúfélögum yrði gert skylt að gefa saman hinsegin einstaklinga eða hvort ákveðin tjáning eða hegðun hinsegin fólks yrði talin refsiverð ef einstaklingum af tiltekinni trú þætti hún móðgandi. Við þessum spurningum fengust að mínu mati ekki nægilega skýr svör í umfjöllun nefndarinnar. Frá því að lög um jafna meðferð óháð kynþætti og þjóðernisuppruna tóku gildi, þau lög sem við erum hér að reyna að breyta, hefur aldrei reynt á þau fyrir kærunefnd jafnréttismála sem fyrr segir. Því er það mitt mat að lögin í núverandi mynd, sem þó eru skýr og góð, hafi ekki náð markmiði sínu. Að mínu mati er gagnsemi þess óljós að bæta við fleiri mismununarþáttum áður en úr þessu er bætt. Af þeirri ástæðu og vegna þeirra sjónarmiða sem rakin eru hér að framan hef ég gert að tillögu minni að málinu verði vísað aftur til ríkisstjórnarinnar til frekari ígrundunar og vinnslu.