áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir hönd meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar fyrir nefndaráliti í máli 332, tillögu til þingsályktunar um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða, sem jafnan er kölluð rammaáætlun. Nefndin fjallaði um málið, fékk á sinn fund marga gesti og bárust tæplega 50 umsagnir. Greint er nánar frá gestakomum og umsögnum málsins í nefndaráliti sem liggur frammi.
Í upphafi vil ég líka þakka nefndarmönnum sjálfum fyrir hreinskipta og góða umræðu og gott starf í nefndinni sem skiptir miklu máli upp á framgang þessa máls. Það var hægt að ræða það á víðum grunni og gefa sér góðan tíma í það. Nefndarálitið er ítarlegt eins og gefur að skilja eftir þessa miklu umræðu og miklu yfirferð eins og ég gat um og það liggur hér frammi, en ég tel rétt að fara yfir það helsta sem var farið yfir við umfjöllun nefndarinnar og haft að leiðarljósi við gerð breytingartillagna.
Nefndin fjallaði almennt um rammaáætlun sem stjórntæki. Meiri hlutinn leggur áherslu á að verndar- og orkunýtingaráætlun, þ.e. rammaáætlun, er ekki eina stjórntækið þegar kemur að orkumálum á Íslandi. Rammaáætlun er eitt af mörgum púslum og það er ekki fyrr en þau liggja öll fyrir að hægt er að gera sér grein fyrir heildarmyndinni um nýtingu orkuauðlindanna sem við höfum yfir að ráða, hvort heldur í samhengi og samspili orkumála eða þeirrar áskorunar sem við stöndum frammi fyrir í loftslagsmálum. Þá er mikilvægt að átta sig á hvar í ferli virkjunar og verndunar rammaáætlun er, þ.e. þegar fyrir liggur flokkun virkjunarkosts í nýtingarflokk er margra ára ferli fram undan er snýr að mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, skipulagsbreytingum og leyfisveitingaferli hjá bæði ríki og sveitarfélagi. Það liggur því ekki fyrir að farið verði í virkjun ákveðins virkjunarkosts fyrr en einhverjum árum eftir að viðkomandi kostur hefur verið flokkaður í nýtingarflokk, rétt eins og endanleg röðun virkjunarkosts í nýtingarflokk þýðir ekki endilega að ráðist verði í virkjunarkostinn.
Fyrirliggjandi tillaga hefur verið lögð fram á Alþingi þrisvar sinnum áður og hefur málið ekki hlotið afgreiðslu úr þingnefnd og til síðari umræðu fyrr en nú. Meiri hlutinn telur að töf á afgreiðslu málsins megi að hluta rekja til þess að um er að ræða mikinn fjölda virkjunarkosta í einni tillögu, marga hverja afar umdeilda. Nefndin hefur í því samhengi rætt hvort betra væri að virkjunarkostir kæmu til afgreiðslu þingsins í umfangsminni tillögu í einu þannig að umræða um hvern og einn kost geti verið skilvirkari. Bent hefur verið á að slík tilhögun gæti leitt af sér að heildarsýn yfir alla virkjunarkosti í landinu tapist og hætta sé á að ekki verði horft til heildarsamhengis allra virkjunarkosta.
Við umfjöllun nefndarinnar hefur hins vegar komið fram að aðferðafræðin við mat verkefnisstjórnar sem grundvallar flokkun virkjunarkosta tryggi að allir fram komnir kostir, einnig þeir sem Alþingi hefur samþykkt með þingsályktun, séu vegnir saman. Meiri hlutinn telur vert að skoða hvort slíkt fyrirkomulag myndi gera ferli rammaáætlunar skilvirkara og fljótlegra.
Nefndin fjallaði um heimild Alþingis til breytinga á tillögu til þingsályktunar um rammaáætlun. Mikilvægt er að hafa í huga að lögin kveða á um hvernig unnið skuli að áætluninni á stjórnsýslustigi og allt þar til málið er lagt fyrir Alþingi. Alþingi er ekki frekar en ráðherra bundið af tillögum verkefnisstjórnar og getur gert breytingar á fyrirliggjandi tillögu til þingsályktunar. Gagnrýnt hefur verið að með því að leggja til breytingar á fyrirliggjandi tillögum um flokkun virkjunarkosta sé verið að víkja frá þeirri vísindalegu aðferðafræði sem leiddi til þeirrar niðurstöðu sem fram kemur í þingskjalinu. Að mati meiri hlutans er ekki verið að rýra mikilvægi þeirrar aðferðafræði, heldur er fyrst og fremst verið að bregðast við þeirri gagnrýni, sem fram hefur komið um hluta fyrirliggjandi tillögu, að mikilvægt sé að leiða það til lykta hver raunveruleg áhrif virkjunarkosta verða á náttúruverðmæti. Þá lítur meiri hlutinn svo á að hann verði að hafa í huga aðra þætti sem ekki var horft til þegar verkefnisstjórn skilaði tillögum sínum til ráðherra á sínum tíma. Má þar nefna skuldbindingar Íslands í loftslagsmálum, orkuskipti og orkusjálfstæði. Að mati meiri hlutans er ljóst að þessum skuldbindingum verður ekki mætt nema með aukinni endurnýjanlegri orku en hún getur falist í betri nýtingu þeirra auðlinda sem þegar eru nýttar, aukinni flutningsgetu rafmagns um landið allt og minni töpum í kerfinu, sparsemi í notkun og aukinni orkuvinnslu. Með hliðsjón af því leggur meiri hlutinn til tilteknar breytingar á fyrirliggjandi tillögum sem ég mun fara nánar yfir hér á eftir.
Rétt er að árétta að ekki er verið að leggja til breytingar á virkjunarkostum sem Alþingi hefur áður samþykkt í vernd eða nýtingu.
Þá fjallaði nefndin um þau gögn sem verkefnisstjórnin byggði mat sitt á en gagnrýnt hefur verið að þau séu komin til ára sinna og því sé matið að einhverju leyti úrelt. Þá hefur ýmislegt breyst í alþjóðlegu samhengi frá því að verkefnisstjórn skilaði tillögum sínum, t.d. aukin áhersla á vernd óbyggðra víðerna auk þess sem umræða um orkuöryggi og nauðsyn styrkingar dreifikerfisins hefur aukist. Að mati meiri hlutans er mikilvægt að ný gögn, áætlanir og áherslur, til að mynda orkustefna og loftslagsmarkmið stjórnvalda og breyttar áherslur í náttúruvernd, svo sem vegna víðerna, séu höfð til hliðsjónar við ákvörðun um flokkun virkjunarkosta.
Er það því niðurstaða meiri hlutans að leggja til að tilteknir virkjunarkostir og landsvæði verði færð úr verndarflokki yfir í biðflokk og aðrir virkjunarkostir úr nýtingu yfir í biðflokk til að nýtt mat verði unnið á grundvelli nýrra gagna og með hliðsjón af ákvæðum stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar, ytri aðstæðum og þróun þeirra, bæði á innlendum vettvangi sem og alþjóðlegum. Auk þess er á sama tíma nauðsynlegt að skapa sátt um slíkar breytingar þingsins og að jafnvægi ríki á milli verndar og nýtingar.
Nefndin fjallaði um nauðsynlega endurskoðun laga um verndar- og orkunýtingaráætlun en kveðið er á um þá endurskoðun í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar með það að markmiði að tryggja ábyrga og skynsamlega nýtingu og vernd virkjunarkosta á Íslandi. Við þá endurskoðun skiptir höfuðmáli að skapa traust á því ferli sem rammaáætlun er, útrýma tortryggni og auka sátt um einstaka virkjunarkosti og forsendur fyrir því að ráðist yrði í nýtingu og vernd þeirra. Þá eru nokkur atriði sem nefndin telur brýnt að verði skoðuð sérstaklega við endurskoðun laganna og er gerð grein fyrir þeim í nefndarálitinu.
Meiri hlutinn bendir sérstaklega á þá stöðu sem upp er komin varðandi virkjunarkosti í jarðvarma vegna ákvæða laganna. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 48/2011 falla í biðflokk virkjunarkostir sem er talið að afla þurfi frekari upplýsinga um svo meta megi á grundvelli sjónarmiða sem fram koma í 4. mgr. 3. gr. hvort þeir eigi að falla í orkunýtingarflokk eða verndarflokk. Í 3. mgr. 5. gr. kemur hins vegar fram að heimilt sé að veita leyfi tengd orkurannsóknum og stunda orkurannsóknir sem ekki eru leyfisskyldar vegna virkjunarkosta í biðflokki enda séu framkvæmdir vegna þeirra ekki umhverfismatsskyldar. Þegar um er að ræða rannsóknir á virkjunarkosti í jarðvarma getur talist nauðsynlegt að stunda rannsóknir sem geta verið háðar mati á umhverfisáhrifum, t.d. að bora rannsóknarborholur, svo hægt sé að afla nauðsynlegra upplýsinga um svæðið sem þurfa að liggja fyrir við mat verkefnisstjórnar og faghópa á viðkomandi virkjunarkosti. Lagaákvæðið getur því komið í veg fyrir að slíkar framkvæmdir fari fram þar sem svæðið er í biðflokki og því ekki hægt að rannsaka og þróa virkjunarkostinn eins og þörf krefur. Á meðan situr kosturinn fastur í biðflokki. Nefndin bendir á nauðsyn þess að taka til endurskoðunar afmörkun verndarsvæða þeirra virkjunarhugmynda og landsvæða sem falla í verndarflokk en brýnt sé að eyða þeirri óvissu sem upp hefur verið um afmörkun þeirra svæða. Þá sé jafnframt rétt að ráðherra setji af stað vinnu varðandi mat á friðlýsingu heilla vatnasviða, þar á meðal fjölda raskaðra og óraskaðra vatnasviða á Íslandi, nauðsyn friðlýsingar þeirra í heild sinni í stað áhrifasvæðis einstakra virkjunarkosta, stöðu slíkra friðlýsinga í dag og fjölda vatnasviða í nýtingu. Einnig verði stærðarviðmið virkjunarkosta og heimild Orkustofnunar til að fela verkefnisstjórn að eigin frumkvæði að fjalla um virkjunarkost skoðuð en hvort tveggja hefur sætt gagnrýni. Skýra þurfi einnig lagaumhverfi vindorkunnar en líkt og fram kemur í stjórnarsáttmálanum er stefnt að því að setja ný lög um nýtingu vindorku.
Í umræðu um rammaáætlun hefur borið á þeirri gagnrýni að reglulega komi upp þörf á endurmati flokkunar einstakra virkjunarkosta sem Alþingi hefur afgreitt með þingsályktun vegna nýrra og betri upplýsinga, breyttrar tækni og annarra breytilegra þátta sem geta haft áhrif á flokkun virkjunarkosta. Samkvæmt lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun getur verkefnisstjórn að eigin frumkvæði endurmetið virkjunarkosti eða landsvæði sem gildandi áætlun nær til og lagt til breytingar á henni. Meiri hlutinn telur að þörf sé á að taka sérstaklega til skoðunar hvert ferli og tilefni slíks endurmats verkefnisstjórnar skuli vera í ljósi framkominnar gagnrýni og hvað þurfi til að slíkt mat sé framkvæmt.
Nefndin fjallaði að auki um virkjunarkosti í Skjálfandafljóti en þeir eru í verndarflokki samkvæmt fyrirliggjandi tillögu og telur meiri hlutinn ekki tilefni til að leggja til breytingar á því. Hins vegar leggur meiri hlutinn áherslu á að beðið verði með friðlýsingu þeirra verndarsvæða gegn orkuvinnslu þar til mat á friðlýsingu heilla vatnasviða er lokið og lög um verndar- og orkunýtingaráætlun hafa verið endurskoðuð. Jafnframt beinir meiri hlutinn því til ráðherra að afmörkun verndarsvæðis Skjálfandafljóts verði kynnt fyrir nefndinni áður en gengið verði frá friðlýsingu verndarsvæðisins.
Meiri hlutinn leggur til nokkrar breytingar á tillögunni. Í fyrsta lagi er lagt til að þeir virkjunarkostir sem lagðir voru fram til mats verkefnisstjórnar að frumkvæði Orkustofnunar verði felldir brott úr tillögunni. Í fylgiskjali með nefndarálitinu er að finna lista yfir þessa kosti. Í nefndarálitinu er auk þess að finna mynd þar sem búið er að færa kostina inn á kort af Íslandi.
Í öðru lagi er lögð til breyting er varðar Skrokköldu. Virkjunarkosturinn er staðsettur á miðhálendinu og í nálægð við friðlýst svæði Vatnajökulsþjóðgarðs. Í áðurnefndum kostum Orkustofnunar er að finna kosti á miðhálendinu en að mati meiri hlutans er mikilvægt að horfa til landslagsheilda á hálendinu við ákvörðun um nýtingu lands. Með hliðsjón af því og aukinni áherslu á vernd óbyggðra víðerna og umræðu um verðmæti hjarta hálendisins er lagt til að kosturinn verði færður í biðflokk áætlunarinnar.
Þá er í þriðja lagi lögð til breyting er varðar Holtavirkjun og Urriðafossvirkjun í neðri hluta Þjórsár. Ráða má af athugasemdum sem bárust nefndinni að ekki ríkir sátt í nærsamfélaginu um virkjanir í neðri hluta Þjórsár enda um að ræða stórar virkjunarhugmyndir í byggð. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að leggja til þá breytingartillögu að virkjunarkostirnir Holtavirkjun og Urriðafossvirkjun verði flokkaðir í biðflokk þar til umfjöllun um samfélagsleg áhrif fyrirhugaðra virkjana á nærsamfélagið á grundvelli nýrrar nálgunar í aðferðafræði faghópa 3 og 4 verði lokið. Meiri hlutinn bendir á að mikilvægt er að horfa á neðri hluta Þjórsár sem eina heild og því beinir hann því til ráðherra og verkefnisstjórnar að horft verði til allra þriggja virkjunarkosta í neðri hluta Þjórsár, Hvammvirkjunar, Holtavirkjunar og Urriðafossvirkjunar, við það mat, þó svo að meiri hlutinn leggi ekki til að virkjunarkosturinn Hvammsvirkjun verði færður úr nýtingarflokki yfir í biðflokk.
Þá er í fjórða lagi lögð til breyting er varðar vindorkukostinn Búrfellslund. Í fyrirliggjandi tillögu er hann flokkaður í biðflokk með þeim rökum að hann sé á röskuðu svæði sem hafi lágt verndargildi en áhrif hans á ferðamennsku og útivist séu hins vegar mikil. Í umsögnum komu fram ábendingar um að kosturinn hefði ekki þau víðtæku áhrif á ferðamennsku sem niðurstaða faghóps 2 byggði á. Að mati meiri hlutans er mikilvægt að horfa til þeirra samlegðaráhrifa sem skapast við nýtingu vindorku nálægt vatnsaflsvirkjun, þ.e. að tækifæri skapast til að bæta nýtingu þeirra miðlunarlóna sem fyrir eru á svæðinu. Þá er vindorkan að vissu leyti óþekkt stærð og því gild rök fyrir því mati meiri hlutans að horfa til þess að vindorkugarðar séu reistir á svæðum þar sem þegar eru vatnsaflsvirkjanir í rekstri. Þá leggur meiri hlutinn áherslu á að umræddur virkjunarkostur er á hendi opinbers fyrirtækis, um sé að ræða svæði sem þegar er raskað og með lágt verndargildi og að þróun virkjunarkostsins hafi leitt til þess að sjónræn áhrif séu töluvert minni en upphaflega var áætlað. Þannig verður um að ræða allt að 120 MW virkjun í stað 200 MW. Meiri hlutinn áréttar að um sama virkjunarkost er að ræða og tekinn var til umfjöllunar í verkefnisstjórn en þróun virkjunarkostsins hefur hins vegar leitt til breyttrar útfærslu hans eins og fram hefur komið.
Meiri hlutinn leggur til að virkjunarkostirnir fjórir í Héraðsvötnum verði færðir úr verndarflokki yfir í biðflokk. Við umfjöllun nefndarinnar um fram komna tillögu til þingsályktunar hefur verið bent á þörf á endurmati verkefnisstjórnar á þessum kostum og því landsvæði sem þeir tilheyra. Þau sjónarmið komu fram fyrir nefndinni að mikil neikvæð áhrif fyrirhugaðra virkjana í Héraðsvötnum í Skagafirði á vistgerðir með verulega hátt verndargildi, og þá sérstaklega flæðiengjar, kunni að vera ofmetið. Að mati meiri hlutans er mikilvægt að ákvarðanir um flokkun virkjunarkosta í verndarflokk eða nýtingarflokk grundvallist á mati sem byggist á bestu mögulegum upplýsingum um viðkomandi svæði og áhrif fyrirhugaðra framkvæmda á náttúru þess og lífríki. Því er nauðsynlegt að óvissu um raunveruleg áhrif viðkomandi virkjunarkosta á þau viðföng sem til staðar eru á svæðinu sé eytt áður en tekin er ákvörðun um hvort svæðið eigi að fara í verndarflokk eða nýtingarflokk. Við umfjöllun nefndarinnar kom fram að virkjunarkosturinn hefði ekki fengið fullnægjandi umfjöllun faghópa. Virkjunaraðilinn Landsvirkjun bendir á í sinni umsögn að ekki sé um að ræða sama virkjunarkost og Norðlingaölduveitu sem í gildandi áætlun er flokkuð í verndarflokk. Óljóst sé með hvaða hætti virkjunarkosturinn hafi sömu áhrif og metið var að Norðlingaölduveita hefði á vatnasvið Þjórsárvera. Þá hafi verkefnisstjórn ákveðið einhliða að ekki skyldi fjallað um virkjunarkostinn Kjalölduveitu og raðað honum beint í verndarflokk án umfjöllunar faghópa. Tekið skal fram að í minnisblaði sem nefndinni barst frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytinu 23. mars sl., tekur ráðuneytið ekki undir þessa afstöðu virkjunaraðilans og telur að virkjunarkosturinn hafi fengið fullnægjandi umfjöllun faghópa. Meiri hlutinn telur mikilvægt að hafið sé yfir vafa að virkjunarkostir sem óskað sé eftir mati á fái fullnægjandi meðferð í samræmi við ákvæði laganna. Meiri hlutinn leggur því til að kosturinn verði flokkaður í biðflokk og beinir því til ráðherra að hann tryggi að hann fái þá faglegu meðferð sem lögin kveða á um.
Að lokum beinir meiri hlutinn því til ráðherra að endurmat á þeim þremur virkjunarkostum sem lagt er til að flytjist úr nýtingarflokki í biðflokk og þeim fimm virkjunarkostum sem lagt er til að flytjist úr verndarflokki í biðflokk verði hraðað í meðförum verkefnisstjórnar rammaáætlunar. Þá leggur meiri hlutinn áherslu á að stjórnvöld hefji undirbúning, og eftir atvikum ljúki friðlýsingu landsvæða sem ástæða þykir til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu samkvæmt verndarflokki áætlunarinnar, sbr. 4. mgr. 6. gr. laga um verndar- og orkunýtingaráætlun. Vísast að öðru leyti til ítarlegri umfjöllunar um breytingartillögur í áliti meiri hlutans.
Ég vil líka eftir þessa yfirferð þakka aftur nefndinni og árétta hversu mikilvægt skref það er ef við náum að afgreiða rammaáætlun frá Alþingi en slík heildstæð áætlun hefur ekki verið samþykkt síðan 2013. Þetta er mikilvægt skref, líka mikilvægt skref í því að viðhalda því ferli sem rammaáætlunin er. Ég fagna því að umhverfis- og samgöngunefnd hafi náð að afgreiða þetta nefndarálit frá sér og vona að Alþingi geri slíkt hið sama. Það væri stórt skref í þessum málaflokki. Eins og var komið inn á er þetta eitt púsl af mörgum en mjög stórt og mikilvægt til þess að hægt sé að halda áfram og líka til þess að fara í endurskoðun á lögunum og endurskoðun á þessu ferli eftir að það hefur farið þessa eina umferð eftir að lögin tóku síðast breytingum.
Að framansögðu virtu leggur meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar til að tillagan verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð hefur verið grein fyrir og lagðar eru til í sérstöku þingskjali.
Undir nefndarálitið rita auk þess sem hér stendur hv. þingmenn Halla Signý Kristjánsdóttir, Ingibjörg Isaksen, Njáll Trausti Friðbertsson og Orri Páll Jóhannsson. Þá er Jakob Frímann Magnússon, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, samþykkur álitinu.
