réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
Virðulegi forseti. Við ræðum hér frumvarp frá þingmönnum Sjálfstæðisflokksins sem snýst um að skerða réttindi og starfsöryggi ríkisstarfsmanna — það er erfitt að lesa annað út úr þessu — að því er virðist í þeim tilgangi að skapa ákveðinn sveigjanleika og hagræðingu í ríkisrekstri. Ég held að það megi færa sterk rök fyrir því vegna samspils þeirra reglna sem gilda almennt á vinnumarkaði og milli stjórnsýslu og laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins að frumvarpið, ef það næði fram að ganga, myndi fyrst og fremst skapa ákveðna réttaróvissu og draga úr skýrleika um það hver réttindi opinberra starfsmanna raunverulega eru.
Hér ætla ég að leyfa mér að vitna í ársskýrslu umboðsmanns Alþingis frá 2017 vegna þess að í framsöguræðu var fjallað um að ákveðinn ósveigjanleiki væri til staðar og allt svolítið þunglamalegt þegar kemur að uppsögnum og áminningarferli hjá ríkinu. Í ársskýrslu umboðsmanns frá 2017 er dreginn fram á svolítið sannfærandi hátt munurinn á þeim efnisreglum sem gilda á almennum og opinberum vinnumarkaði þegar kemur að uppsögnum. Þar segir, með leyfi forseta:
„Í umræðu um starfsmannamál í stjórnsýslunni hefur borið á því viðhorfi að það sé íþyngjandi að þurfa að fara í gegnum áminningarferli í þeim tilvikum þegar slík áminning er að lögum skilyrði þess að til greina geti komið að segja upp starfsmanni hjá hinu opinbera og einfalda þurfi reglur um málsmeðferð við uppsögn þeirra. Eru þá gjarnan hafðar uppi fullyrðingar um að allt sé þetta einfaldara á almennum vinnumarkaði.“
Þetta er auðvitað bara í takti við orðræðuna sem við heyrðum hér í framsöguræðu. En umboðsmaður Alþingis spyr hvort þetta sé reyndin.
„Hæstiréttur hefur í dómum vegna uppsagna á almennum vinnumarkaði vísað til þess að á atvinnurekanda hvíli samkvæmt vinnurétti „sú skylda að tilkynna launþega með sannanlegum hætti að láti hann ekki af tiltekinni háttsemi í starfi geti það valdið brottrekstri úr því“, sbr. dóm Hæstaréttar frá 24. nóvember 2016 í máli nr. 75/2016. Sjá einnig t.d. dóm réttarins frá 20. desember 2011 í máli nr. 236/2011. Hæstiréttur vísar í dómum sínum til þess að skyldan til að áminna starfsmann og veita honum tækifæri til þess að breyta hegðan sinni og athöfnum sé í samræmi við hinn almenna vinnurétt.“
Svo segir umboðsmaður:
„Það verður því ekki séð að tilefni sé til þess að draga þá ályktun að munur sé á milli hins opinbera vinnumarkaðar og hins almenna að þessu leyti nema undantekningar séu þar gerðar frá í lögum. Þær sérstöku reglur sem koma fram í lögum og kjarasamningum opinberra starfsmanna um áminningu sem undanfara uppsagnar lúta ekki síst að því að tryggja sönnun um að áminning hafi farið fram og hvers efnis hún hafi verið. Af dómum um slík mál frá almenna vinnumarkaðnum má einmitt ráða að ágreiningur og tilefni bótaskyldu er einmitt að atvinnurekanda hefur ekki tekist að sýna fram á að hann hafi með sannanlegum hætti áminnt starfsmanninn áður en til uppsagnar kemur.“
Ef vilji flutningsmanna stendur raunverulega til þess að gera það miklu auðveldara að segja upp fólki hjá hinu opinbera og leysa þá jafnvel stjórnvöld undan áminningarskyldunni, þá held ég að það þyrfti í rauninni að ganga lengra en hér er gert því reglurnar í starfsmannalögunum eiga sér náttúrlega stoð í bæði stjórnsýslulögum og almennum vinnurétti og veita ákveðna leiðsögn. Þetta er auðvitað þingmannamál og ég hef engar áhyggjur af því að það verði að lögum [Hlátur í þingsal.] en mér finnst framlagning málsins, flutningurinn hér og umræðan vera ágætis tilefni til að ræða aðeins hvers vegna sú leið hefur verið farin á Íslandi og víða annars staðar að veita opinberum starfsmönnum sérstök réttindi og ákveðna réttarvernd, skrá og mæla mjög skýrt fyrir um þessi réttindi í lögum umfram það sem gengur og gerist á almennum vinnumarkaði. Það er gert í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins í þessum ákvæðum sem hér er verið að tala fyrir að falli brott.
Í einkageiranum er mjög náið samband milli fjárhagslegrar afkomu og árangurs og það gildir bæði um störf stjórnenda og óbreyttra starfsmanna. Atvinnurekandi hefur beinan og mjög augljósan hag af því að ráða og halda í hæft fólk. Það felst í því fjárhagsleg áhætta, jafnvel fjárhagslegur skaði fyrir atvinnurekanda að segja öflugum starfsmanni upp störfum. Hjá hinu opinbera gilda ekki alveg sömu lögmál. Jú, sums staðar hjá hinu opinbera gilda sömu lögmál en alls ekki annars staðar og þar er þetta svolítið flóknara. Þar geta starfsmenn alls ekki treyst því að með því að standa sig vel í starfi þá dragi það úr hættunni á að vinnuveitandi taki þá fjárhagslegu áhættu að fá einhvern annan til að sinna starfinu.
Hverjir eru æðstu yfirmenn framkvæmdarvaldsins? Jú, það eru stjórnmálamenn sem sækja vald sitt til kjósenda. Þetta skapar ákveðna hættu og freistnivanda þegar kemur að stöðuveitingum og úthlutun takmarkaðra gæða sem opinber störf vissulega eru. Stjórnmálamaður sem þarf að njóta stuðnings annarra til að komast til metorða getur freistast til að úthluta bitlingum, bæði til að launa stuðningsmönnum sínum einhverja greiða og til að tryggja sjálfum sér ákveðinn stuðning inni í kerfinu. Þetta getur líka kallað á að menn losi sig við starfsmenn og embættismenn, fólkið sem er að þvælast fyrir, til að koma sínu fólki að. Þetta þekkjum við bara ósköp vel úr sögu íslenskra stjórnmála og íslenskrar stjórnsýslu hér og annars staðar. Svona fyrirgreiðslupólitík getur skapað mjög óheilbrigða hvata innan starfsmanna- og embættismannakerfisins og þá raskað stöðugleika í starfsemi þess. Þetta er eitthvað sem lögfræðingurinn Gunnar Thoroddsen, forystumaður í Sjálfstæðisflokknum, gerði sér ósköp vel grein fyrir þegar hann lagði fram og mælti fyrir gömlu starfsmannalögunum 1954 þar sem var lagður grunnur að þeim reglum sem nú er talað fyrir að verði varpað fyrir róða.
Ef við förum aðeins yfir þessi ákvæði, í fyrsta lagi 21. gr., þá hljóðar hún svo, með leyfi forseta:
„Ef starfsmaður hefur sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu skal forstöðumaður stofnunar veita honum skriflega áminningu. Áður skal þó gefa starfsmanni kost á að tala máli sínu ef það er unnt.“
Þarna eru stjórnvöld bundin af stjórnsýslulögum og þar verða málefnaleg sjónarmið að liggja að baki athöfnum stjórnvaldsins en í þessu ákvæði starfsmannalaga eru þó lagðar ákveðnar línur um hvað teljist málefnaleg sjónarmið og hvað ekki. Með því að þurrka út þetta ákvæði þá skapast óvissa um hver þau eru. Í þessu felst í rauninni ákveðin leiðsögn til stjórnvalda og þar af leiðandi ákveðið réttaröryggi fyrir fólkið sem lifir og hrærist í þessu regluumhverfi.
44. gr., sem flutningsmenn vilja líka fella brott, hljóðar svo:
„Skylt er að veita starfsmanni áminningu skv. 21. gr. og gefa honum færi á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp störfum ef uppsögn á rætur að rekja til ástæðna sem þar eru greindar. Annars er ekki skylt að gefa starfsmanni kost á að tjá sig um ástæður uppsagnar áður en hún tekur gildi, þar á meðal ef uppsögn stafar af öðrum ástæðum, svo sem þeirri að verið sé að fækka starfsmönnum vegna hagræðingar í rekstri stofnunar.“
Takið eftir að í þessari seinni málsgrein eru uppsagnir sem stafa t.d. af hagræðingu í rekstri stofnunar og fækkun starfsmanna teknar sérstaklega út fyrir sviga, það eru ákveðnir varnaglar í ákvæðinu til að starfsmannalögin þvælist ekki um of fyrir því að ná t.d. fram hagræðingu í ríkisrekstri o.s.frv.
Samkvæmt gildandi lögum þá er það þannig að ef ákvörðun um uppsögn á rætur að rekja til framgöngu starfsmannsins hvílir almennt sú skylda á forstöðumanni að veita áminningu og gefa honum kost á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp. Ef uppsögn á ekki rætur að rekja til þessara atriða þá er þessi krafa ekki gerð og stjórnvöldum er heldur ekki skylt að gefa starfsmönnum kost á að tjá sig um ástæður ákvörðunarinnar, t.d. þegar starfsmönnum er fækkað vegna sparnaðaraðgerða, hagræðingar eða skipulagsbreytinga í rekstri stofnana þá liggur matið á því hvort þessara breytinga sé þörf hjá viðkomandi stjórnvaldi.
Það getur vel verið að hægt sé að skerpa og betrumbæta eitthvað í 21. og 44. gr. laganna og mér fannst hv. þingmaður, flutningsmaður, nefna mjög góð dæmi og mjög málefnaleg sjónarmið um ákveðin tilvik þar sem var einmitt niðurlægjandi að áminna starfsmann. Það er hægt að færa sterk rök fyrir uppsögn vegna ástæðna sem snerta viðkomandi starfsmann. Ég ætla alls ekki halda því fram að þessi ákvæði séu bara nákvæmlega eins og þau eigi að vera akkúrat núna. Það sem þau þó gera er að skapa ákveðinn fyrirsjáanleika og þar af leiðandi réttaröryggi, tryggja að það sé eitthvað lágmarksamræmi, sanngirni gætt og að það sé tekið á sambærilegum starfsmannamálum með sambærilegum hætti.
Hér ætla ég að vitna aftur í umboðsmann Alþingis:
„[...] reglur um þessi mál á opinberum vinnumarkaði eru einnig settar til þess að tryggja að ákveðið samræmi sé og réttaröryggi við framkvæmd þessara mála gagnvart opinberum starfsmönnum af hálfu þeirra forstöðumanna sem fara með valdheimildir gagnvart starfsmönnunum, og þá í umboði okkar borgaranna.“
Þetta eru þau sjónarmið sem liggja þarna að baki. Svo er ágætt að hafa í huga að uppsögn er mjög íþyngjandi ákvörðun, hefur áhrif á sjálfsvirðingu og framtíðarframfærslu einstaklings. Líka er ágætt að hafa í huga að þótt ýmislegt hafi breyst þegar kemur að starfsmannahaldi hins opinbera í tímans rás þá er það enn þá þannig að starfsmenn ríkisins bera samkvæmt lögum ýmsar skyldur sem starfsmenn á almennum vinnumarkaði bera ekki. Mælt er fyrir um refsiábyrgð til viðbótar við ákvæði kjarasamninga hjá ákveðnum stéttum. Í mörgum tilvikum er fólk að einhverju leyti að fórna tjáningarfrelsi sínu og atvinnufrelsi. Svo er allur gangur á því hvort stéttir hafi verkfallsrétt eða ekki. Mér finnst mikilvægt að þetta sé haft í huga þegar við ræðum um þessi réttindi. Hvað fæli það í sér ef þessi ákvæði yrðu felld brott og það yrði þá jafnvel gengið lengra með breytingum á stjórnsýslulögum? Það þýðir í rauninni að verið er að setja ríkisstarfsmenn undir geðþóttavald stjórnenda þeirra stofnana sem þeir starfa hjá og þegar við bætist að stjórnendurnir eru háðir ákvörðunum ráðherra um sitt eigið atvinnuöryggi þá er komin upp sú hætta að ráðherrar geti beint eða óbeint haft áhrif á atvinnuöryggi ríkisstarfsmanna, jafnvel eftir geðþótta, og þannig samfélagi viljum við ekki búa í.
Þetta eru þau sjónarmið sem ég vildi halda til haga. Mér finnst mikilvægt að við höfum það í huga að þessi starfsréttindi sem mælt er fyrir um í þessum lögum, eins ófullkomin og þau kunna að vera, eru mjög mikilvægur þáttur í hinu frjálslynda lýðræðisfyrirkomulagi. Við hér á Alþingi verðum að fara mjög varlega í hvers kyns skerðingar á þessum réttindum.
