réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
Virðulegur forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Með mér að frumvarpinu standa þingmenn Samfylkingarinnar auk hv. þm. Andrésar Inga Jónssonar og Þórhildar Sunnu Ævarsdóttur úr þingflokki Pírata og Guðbrands Einarssonar úr þingflokki Viðreisnar.
Með frumvarpinu leggjum við til að heimildir stjórnvalda til að víkja frá auglýsingaskyldu starfsmannaréttar verði þrengdar umtalsvert og þannig hnykkt á því að flutningur embættismanna skv. 36. gr. sé undantekning frá almennri meginreglu og að um slíka ákvörðun gildi réttmætisregla stjórnsýsluréttarins sem kveður á um að allar ákvarðanir og athafnir stjórnvalda skuli byggjast á málefnalegum sjónarmiðum.
Við leggjum til að tilteknir embættismannaflokkar verði undanþegnir gildissviði 36. gr. laganna og að óheimilt verði að skipa í embætti ráðuneytisstjóra með flutningi samkvæmt þessu ákvæði. Þessi breyting er í samræmi við það svigrúm sem löggjafinn hefur til að undanskilja ákveðna hópa embættismanna frá flutningsheimild sem á sér stoð í 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrár, sbr. 5. mgr. sömu greinar.
Áður en ég fjalla nánar um og rökstyð þær breytingar sem við leggjum hér til þá vil ég fara aðeins yfir bakgrunn þessa máls og þau lagalegu og pólitísku sjónarmið sem liggja þessu þingmáli til grundvallar.
Meginreglan um auglýsingaskyldu við skipun í opinberar stöður var lögfest árið 1954. Í greinargerð frumvarps til laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins sem lögfræðingurinn Gunnar Thoroddsen og forystumaður í Sjálfstæðisflokknum mælti fyrir hér á Alþingi og varð að lögum nr. 38/1954 segir orðrétt:
„Er það réttlætismál og jafnræðis, að öllum þeim sem hugur leikur á tilteknu opinberu starfi, sé veittur þess kostur að sækja um það. Ríkinu ætti þá einnig að vera meiri trygging fyrir því, að hæfir menn veljist í þjónustu þess.“
Að baki þessari reglu búa þannig grundvallarsjónarmið um að jafnræðis sé gætt þegar kemur að ráðstöfun á takmörkuðum fjölda sérhæfðra starfa hjá hinu opinbera, sbr. m.a. álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 5864/2009 og 6137/2010, en auk þess hefur verið litið á auglýsingaskylduna sem mikilvæga vörn gegn klíkuráðningum og mikilvæga vörn gegn geðþóttastjórnsýslu og leið til að auka gagnsæi og traust gagnvart handhöfum opinbers valds. Með auglýsingu starfa er tryggt að allir þeir sem áhuga hafa geti sótt um starf og verið metnir á grundvelli hæfni sinnar, menntunar, verðleika og eftir atvikum framtíðarsýn sinni á rekstur og verkefni þess embættis eða þeirrar stofnunar sem um er að ræða. Það var skerpt sérstaklega á þessum reglum með nýjum lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, og hefur umboðsmaður Alþingis ályktað, með vísan til forsögu ákvæðisins og lögskýringargagna, að túlka verði hvers kyns undanþágur frá meginreglunni um auglýsingaskyldu þröngt, sbr. m.a. álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 5519/2008 og F109/2022.
Á undanförnum árum hefur færst í aukana að veitingarvaldshafar víki sér undan auglýsingaskyldunni, jafnvel við skipun og setningu í æðstu faglegu embætti stjórnkerfisins. Í umfjöllun sem birtist á vef umboðsmanns Alþingis hinn 28. apríl 2021 kemur fram að þrátt fyrir skýr ákvæði laga og skýran vilja löggjafans til að tryggja jafnræði og gagnsæi í ráðningarmálum fari veitingarvaldshafar ítrekað fram hjá auglýsingaskyldunni. Þá hafi „ítrekaðar ábendingar umboðsmanns um að tiltekin framkvæmd sé ekki í samræmi við lög og reglur á þessu sviði í ýmsum tilvikum aðeins leitt til þess að fundin er önnur leið til þess að haga málum á skjön við reglurnar í stað þess að laga framkvæmdina að þeim“. Nú er svo komið, virðulegi forseti, að sjö af tólf núverandi ráðuneytisstjórum voru fluttir í embætti ráðuneytisstjóra án þess að staðan væri auglýst í upphafi og frá því að ríkisstjórn Katrínar Jakobsdóttur tók við árið 2017 hafa sex af þeim níu sem enn eru ráðuneytisstjórar tekið við embætti án þess að faglegt umsóknarferli færi fram í upphafi.
Herra forseti. Nú skulum við horfa á hlutina í stærra samhengi. Nú er það þannig að í evrópsku stjórnskipulagi og í ríkjum sem byggja á þessari frjálslyndu lýðræðishefð er alla jafna gerður skýr greinarmunur á pólitískri yfirstjórn annars vegar og æðstu stjórn embættismannakerfisins hins vegar. Þeir sem tilheyra hinni pólitísku forystu eru valdir af ráðherra án auglýsingar og sérstakra hæfnisskilyrða en aðrir starfsmenn skulu eingöngu skipaðir eða ráðnir á grundvelli verðleika, svo sem starfsreynslu, menntunar eða annarrar skilgreindrar hæfni. Í Noregi, Svíþjóð og Finnlandi er fyrirkomulagið þannig að ráðherrar og sérstakir aðstoðarráðherrar fara með pólitíska forystu í ráðuneytum en auk þess ráða ráðherrar sér pólitíska ráðgjafa sem ekki hafa boðvald gagnvart embættismönnum og starfsmönnum. Í Danmörku hafa ráðherrar sérstakan embættismann sér til ráðgjafar en á Íslandi fylgja ráðherrum aðstoðarmenn sem hafa sams konar stöðu og pólitískir ráðgjafar í Svíþjóð og Noregi. Við þekkjum þetta fyrirkomulag vel hér.
Skilin milli embættismanna annars vegar og stjórnmálamanna hins vegar hafa hins vegar löngum verið óljósari á Íslandi en í nágrannalöndunum. Þetta er rakið mjög vel í Sögu Stjórnarráðs Íslands 1964–2004, þetta er í VII. kafla fyrsta bindis. Í þeim kafla kemur fram að eftir að Íslendingar fengu heimastjórn árið 1904 hafi reynst takmarkaður áhugi fyrir því hjá Alþingi og ráðamönnum að skilja embættismannakerfið frá hinu pólitíska valdi. Rík hefð sé fyrir fyrirgreiðslustjórnmálum á Íslandi þar sem ráðningar pólitískra samherja séu áberandi. Með setningu laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969, var ráðherra fengin heimild til að kveðja mann utan ráðuneytis sér til aðstoðar enda hyrfi hann þá úr starfi um leið og ráðherra. Með þessari heimild sköpuðust forsendur til að styrkja pólitíska forystu ráðuneytanna en engu að síður tíðkaðist áfram, eins og rakið er í þessari bók, að skipað væri í æðstu embætti ráðuneyta á pólitískum forsendum. Um þetta er reyndar fjallað sérstaklega í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um bankahrunið. Þar er bent á að þótt starfsmenn séu ráðnir á pólitískum forsendum þá hverfi þeir ekki úr starfi um leið og sá pólitíski ráðherra sem réð þá og þetta geti valdið þeim ráðherra sem á eftir kemur vandræðum. Orðrétt segir í sjöunda bindi skýrslunnar, með leyfi forseta:
„Einnig geta slíkar stöðuveitingar haft þær afleiðingar að sérfræðiþekking á málefnasviði ráðuneytisins veikist ef margar stöður eru skipaðar starfsmönnum sem ráðnir voru á veikari faglegum forsendum og þá jafnvel fyrst og fremst á pólitískum grundvelli. Slík aðstaða getur haft afdrifaríkar afleiðingar við aðstæður eins og hér á landi, þar sem ráðuneyti eru jafnan fremur fámenn með tilliti til þeirra verkefna sem þau hafa með höndum.“
Rannsóknarnefndin taldi að við umbætur á Stjórnarráði Íslands yrði að horfast í augu við að „ráðherrar virðast margir hverjir hafa talið að þörf væri á að fjölga pólitískum aðstoðarmönnum í ráðuneytum til að annast pólitíska stefnumótun og aðra vinnu af þeim toga“ og rannsóknarnefndin taldi að það þyrfti að taka af skarið um hvort breyta ætti lögum svo heimilt yrði að ráða fleiri pólitíska starfsmenn til að liðsinna ráðherrum.
Við þessum ábendingum var brugðist sérstaklega með nýjum heildarlögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, þar sem mælt er fyrir um að ráðherrar geti ráðið sér aðstoðarmann eða aðstoðarmenn, aðstoðarmenn skuli á hverjum tíma ekki vera fleiri en nemur tveimur fyrir hvern ráðherra en heimilt sé samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnar að ráða þrjá til viðbótar ef þörf krefur.
Í sömu lögum er fjallað um ráðuneytisstjóra, hlutverk þeirra og fyrirkomulag við skipun í embætti. Hér erum við að tala um æðstu stjórnendur ráðuneyta að ráðherra undanskildum. Hlutverk ráðuneytisstjóra er yfirstjórn verkefna ráðuneytis og að sjá til þess að starfsemi þess og afgreiðsla mála sé í samræmi við lög og gildandi reglur, skráðar jafnt sem óskráðar.
Hér hef ég farið aðeins yfir þennan bakgrunn. Nú er það algjörlega óumdeilt að samkvæmt gildandi lögum, bæði lögum um Stjórnarráðið og lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, tilheyra ráðuneytisstjórar hinu faglega embættismannakerfi. Eins og ég fór yfir hér áðan er gerður mjög skýr greinarmunur í evrópsku stjórnskipulagi og ríkjum sem byggja á frjálslyndu lýðræðisfyrirkomulagi á pólitískri yfirstjórn annars vegar og æðstu stjórn hins faglega embættismannakerfis hins vegar. Ráðuneytisstjórar tilheyra embættismannakerfinu. Það er alveg hægt að hafa þá skoðun að eitthvert annað fyrirkomulag væri betra. Það er alveg hægt að hafa þá skoðun að við ættum frekar að hafa það einhvern veginn eins og í Bandaríkjunum eða á hinum Norðurlöndunum, sem ég fór yfir áðan, en ef pólitískur vilji stendur til þess að breyta núverandi fyrirkomulagi í einhverjum grundvallaratriðum, t.d. að taka upp fyrirkomulag þar sem pólitískt ráðnir aðstoðarráðherrar gegna lykilhlutverki í ráðuneytum eða færa stjórnkerfi Íslands nær því sem tíðkast í Bandaríkjunum, þar sem stór hluti starfsmanna kerfis alríkisins er pólitískt ráðinn, þá er það eitthvað sem verður aðeins gert með lagabreytingu. Þetta er ekki eitthvað sem ráðherrar geta bara ákveðið upp á sitt eindæmi. Þeir geta ekki tekið svoleiðis ákvörðun einhliða og farið að nánast starfa eins og fyrirkomulagið sé með þeim hætti. Ákvörðun sem þessi verður aðeins tekin á Alþingi með lagabreytingum og myndi kalla bæði á breytingar á stjórnarráðslögunum og á starfsmannalögunum.
Í núgildandi lögum um Stjórnarráð Íslands er mælt fyrir um að ráðuneytisstjórar skuli skipaðir að undangengnu mati hæfnisnefndar. Það eru sérstakar málsmeðferðarreglur um þetta í 18. og 19. gr. laganna. Í 21. gr. sömu laga kemur fram að um heimildir ráðherra til að flytja embættismenn á milli embætta innan Stjórnarráðs Íslands fari samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og öðrum lögum eftir því sem við á. Við flutningsmenn teljum þó að það verði ekki séð að löggjafinn hafi ætlað þessum ákvæðum að þjóna ráðamönnum sem einhver almenn hjáleið fram hjá auglýsingaskyldunni og hinu lögbundna hæfnismati, sem er mælt fyrir um í 18. og 19. gr. stjórnarráðslaganna. Það er tekið skýrt fram í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 115/2011, tekið mjög skýrt fram í þessum lögskýringargögnum, að það verði að viðhafa samræmi við skipun ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra þeirra. Í greinargerðinni, í athugasemdum um þessi tilteknu ákvæði, segir, með leyfi forseta:
„Með auglýsingu starfa er tryggt að allir þeir sem áhuga hafa geti sótt um og keppt um starf innan Stjórnarráðs Íslands á grundvelli hæfni sinnar, menntunar og annarra verðleika. Ávallt ber að ráða hæfasta umsækjandann til starfans. Mikilvægt er að menn geti treyst því að faglega sé staðið að skipun embættismanna og ráðningu starfsmanna í Stjórnarráðinu. Hæfnisnefndir við skipun æðstu embættismanna gegna mikilvægu hlutverki í því sambandi.“
Þarna voru sem sagt lögfest ákveðin ákvæði til að tryggja að ráðuneytisstjórar væru skipaðir með þessum hætti, að undangengnu faglegu hæfnismati.
Það er skoðun okkar sem flytjum þetta mál að það sé gríðarlega mikilvægt að ráðuneytisstjórar séu, bæði í ásýnd og reynd, óháðir stjórnmálamönnum, stjórnmálaflokkum og flokkspólitískum hagsmunum. Í ljósi hins veigamikla hlutverks sem ráðuneytisstjórar gegna í stjórnkerfinu, sem æðstu faglegu stjórnendur ráðuneyta, er lagt til í frumvarpi þessu að við 36. gr. starfsmannalaga bætist málsgrein um að ákvæðið gildi ekki þegar skipað er í embætti ráðuneytisstjóra. Þetta er grundvallarbreyting sem er ætlað að stöðva þá þróun sem umboðsmaður Alþingis rakti í fyrra, í tilvitnaðri umfjöllun, þar sem ítrekað er verið að skipa í æðstu faglegu embætti stjórnkerfisins á skjön við auglýsingaskyldu.
Herra forseti. Með frumvarpi þessu er einnig mælt fyrir um að dómarar, embættismenn við dómstóla og dómstólasýsluna og embættismenn sem starfa á vegum Alþingis og eftirlitsstofnana þess, þá erum við að tala um skrifstofustjóra Alþingis, umboðsmann Alþingis og ríkisendurskoðanda, verði með öllu undanskildir ákvæði 36. gr. starfsmannalaga. Þannig verði tekinn af allur vafi um að ákvæðið heimilar ekki flutning milli hinna þriggja valdþátta ríkisins. Það skiptir máli. Þannig verður tekinn af allur vafi um að ákvæðið heimilar ekki flutning milli þessara þriggja valdþátta heldur tekur aðeins til flutnings embættismanna á vegum framkvæmdarvaldsins sem ég hygg að sé í mjög góðu samræmi við það stjórnarskrárákvæði sem ég nefndi hér áðan og í raun liggur til grundvallar þessari heimild í 36. gr. starfsmannalaga. Með þessari breytingu er m.a. brugðist við því hættulega fordæmi sem var sett 27. janúar á þessu ári, ef ég man rétt, þegar þáverandi ríkisendurskoðandi var fluttur yfir til nýs menningar- og viðskiptaráðuneytis og skipaður þar ráðuneytisstjóri með vísan til 36. gr. Við sem mælum fyrir þessu frumvarpi teljum að slík beiting ákvæðisins skjóti skökku við og ógni jafnvel sjálfstæði þeirra eftirlitsstofnana sem starfa á vegum Alþingis, eftirlitsstofnana sem hafa m.a. þann starfa að hafa eftirlit með framkvæmdarvaldinu fyrir hönd Alþingis.
Sjálfstæði dómara er tryggt með lögum, sbr. 59. og 70. gr. stjórnarskrárinnar, 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 43. gr. laga um dómstóla svo að dómarar njóta nú þegar ríkrar verndar gagnvart handhöfum framkvæmdarvalds og ég held að öllum hljóti að vera ljóst að flutningsheimildir 36. gr. starfsmannalaga nái ekki til þeirra. Vegna þessarar óhefluðu beitingar sem við höfum horft upp á á 36. gr. starfsmannalaga — ég er ekki viss um að neinum hérna inni hafi dottið í hug að henni yrði einhvern tímann beitt til að sjanghæja umboðsmann Alþingis eða ríkisendurskoðanda og færa yfir á vettvang framkvæmdarvaldsins — í ljósi þessarar reynslu, þessarar óhefluðu beitingar á þessari grein, teljum við ábyrgt og skynsamlegt að eyða öllum vafa um þetta líka og kveða á um það með mjög afdráttarlausum hætti að 36. gr. nái heldur ekki til hæstaréttardómara, skrifstofustjóra Hæstaréttar, landsréttardómara, skrifstofustjóra Landsréttar, héraðsdómara og framkvæmdastjóra dómstólasýslunnar.
Ég ætla ekki að hafa þetta mikið lengra. Ólafur Jóhannesson, lagaprófessor og fyrrum forsætisráðherra, skrifaði í riti sínu Stjórnarfarsréttur árið 1950:
„Sjaldan er meiri hætta á misbeiting valds og hlutdrægni heldur en einmitt við stöðuveitingar. Nú á tímum er hið raunverulega veitingarvald oftast nær í höndum pólitískra ráðherra, sem freistast oft til að misnota það til framdráttar flokksmönnum sínum.“
Hér held ég að þessi merki forystumaður Framsóknarflokksins hafi hitt naglann á höfuðið. Með frumvarpinu sem ég hef nú mælt fyrir eru lagðar til ákveðnar breytingar, varfærnislegar breytingar sem taka að hluta til á þessum freistnivanda. Þetta eru breytingar sem eru þá í mínum huga til þess fallnar að auka traust landsmanna gagnvart stjórnkerfinu og setja veitingarvaldshöfum ákveðnar skorður þegar kemur að skipun í embætti.
Ég legg til að frumvarpið gangi til velferðarnefndar og treysti því að málið fái þar vandaða umfjöllun.
