fjáraukalög 2022.

Virðulegur forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2022 sem er að finna á þskj. 457. Alla jafna samþykkir Alþingi ein fjáraukalög á ári en í ljósi breytinga á skipan Stjórnarráðsins í tengslum við myndun nýrrar ríkisstjórnar í nóvember á síðasta ári var í mars síðastliðnum lagt fram frumvarp til fjáraukalaga sem varð svo að lögum í júní. Því var einungis ætlað að endurspegla á tæknilegan hátt þær breytingar sem gerðar voru á Stjórnarráðinu.

Það frumvarp sem ég mæli fyrir nú er því annað frumvarp til fjáraukalaga vegna ársins sem lagt er fram á Alþingi. Fjáraukalögum er lögum samkvæmt einungis ætlað að bregðast við tímabundnum, ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjaldamálum en ekki mæta útgjöldum til nýrra verkefna, aukins umfangs starfsemi eða rekstrarhalla einstakra málefnasviða og málaflokka umfram settra útgjaldaramma.

Líkt og í fyrri fjáraukalögum eru í þessu frumvarpi hvorki lagðar til breytingar á tekjuhlið fjárlaga né tilheyrandi breytingar á sjóðstreymi og afkomu ríkissjóðs. Á hinn bóginn er greint frá endurmetnum afkomuhorfum í greinargerð frumvarpsins. Þá eru í frumvarpinu fyrst og fremst lagðar til breytingar á framlögum til málaflokka þar sem aukinna fjárheimilda er þörf en ekki lækkanir á framlögum til annarra málaflokka. Í einhverjum tilvikum geta þó tiltekin útgjaldamál, til að mynda millifærslur, leitt til að fjárheimildir málefnasviða og málaflokka lækki.

Megin útgjaldatilefni frumvarpsins leiðir af áhrifum kórónuveirufaraldursins, einkum á fyrri hluta þessa árs, breyttum efnahagshorfum og þá sér í lagi auknum áhrifum verðbólgu á vaxtagjöld ríkissjóðs. Auk þess spila stóran þátt ýmis útgjaldamál vegna stríðsátaka í Úkraínu og mikillar fjölgunar flóttafólks og umsókna um alþjóðlega vernd.

Því til viðbótar eru lagðar til breytingar á hagrænni skiptingu fjárheimilda og millifærslur á milli málaflokka en slíkar breytingar hafa ekki áhrif á afkomu ríkissjóðs.

Loks eru í frumvarpinu lagðar til breytingar á 6. gr. fjárlaga fyrir árið 2022 sem varða heimildir til kaupa og sölu fasteigna, lóða og jarða og hlutabréfa, en ég mun fara nánar yfir það hér á eftir.

Áður en lengra er haldið vil ég vekja athygli á því að við vinnslu frumvarpsins hefur fjármála- og efnahagsráðuneytið haft stöðu lífeyrisaukasjóðs Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins til skoðunar. Lífeyrisaukasjóður kom til við breytingar á LSR í framhaldi af samkomulagi við heildarsamtök opinberra starfsmanna árið 2016 um breytt fyrirkomulag lífeyrismála. Eitt sem leiddi af því var að skipt var út jafnri réttindaávinnslu yfir í aldurstengda réttindaávinnslu. Til að þau sem voru þá í starfi yrðu ekki fyrir verulegri réttindaskerðingu greiddi ríkissjóður tæplega 107 milljarða kr. sem var metinn munur á jafnri og aldurstengdri ávinnslu þessa tiltekna hóps í sérstakan lífeyrisaukasjóð. Með því fjárframlagi var talið að LSR gæti tryggt að réttindi þessa hóps yrðu því sem næst óbreytt miðað við þær tryggingarfræðilegu forsendur sem þar var miðað við. Tilefni skoðunar á stöðu sjóðsins nú er að staða hans hefur verið neikvæð umfram tilskilin mörk í fimm ár og því ber að taka upp viðræður við heildarsamtök starfsmanna ríkisins um orsakir þess og hvernig bregðast þurfi við því.

Leiði mat á stöðunni í ljós að veita þurfi auknu framlagi í lífeyrisaukasjóð LSR til að bæta stöðu hans verður lagt til að þeirra heimilda verði aflað með breytingum á frumvarpinu í meðförum þingsins.

Þessa vildi ég geta hér strax við framsögu.

Virðulegi forseti. Ég vík nú að meginefni frumvarpsins. Samtals er lagt til að fjárheimildir málefnasviða og málaflokka verði auknar um 74,7 milljarða kr. Það svarar til 6,1% aukningar frá áður samþykktum fjárheimildum í fjárlögum ársins 2022 en ef einungis er horft til rammasettra útgjalda í þessu frumvarpi nema tillögur um auknar fjárheimildir 35,9 milljörðum eða sem nemur 3,5% aukningu frá fjárlögum.

Að frátöldum vaxtagjöldum snýr langstærsti hluti tillagna frumvarpsins að verkefnum sem tengjast heilbrigðismálum eða 18,4 milljarðar kr. Hækkunin skýrist að mestu af auknum kostnaði vegna kórónuveirufaraldursins en samtals nema þau útgjöld 14,8 milljörðum kr. Það er að stærstum hluta launakostnaður vegna aukinnar mönnunar, svo sem vegna sérstakra álagsgreiðslna og breytilegrar yfirvinnu. Jafnframt má nefna kostnað við prófefni vegna veiruskimunar, aukið umfang leyfisskyldra lyfja og einnig mætti nefna 180 millj. kr. hækkun vegna aðgerða til að sporna gegn langtímaáhrifum kórónuveirufaraldursins. Um 60% af öllum þessum útgjöldum falla til á Landspítalanum. Þessu til viðbótar er gert ráð fyrir 3,6 milljarða kr. hækkun fjárheimilda vegna umframútgjalda á nokkrum liðum sjúkratrygginga innan ársins, einkum lyfjakostnaðar.

Útgjöld til félags-, húsnæðis- og tryggingamála aukast um 4,5 milljarða samkvæmt frumvarpinu. Þar vega þyngst annars vegar 2,9 milljarða hækkun á málefnasviði 27, örorka og málefni fatlaðs fólks, vegna hæstaréttardóms um að óheimilt sé að skerða framfærsluuppbót örorku- og ellilífeyrisþega á þeim forsendum að einstaklingur hafi búið hluta starfsævi sinnar erlendis. Hins vegar 3% hækkun bóta almannatrygginga og hækkun barnabóta sem liður í efnahagsaðgerðum ríkisstjórnarinnar á árinu til að draga úr áhrifum verðbólgu á lífskjör viðkvæmustu hópa samfélagsins eða um 1,6 milljarðar kr.

Á móti þessum auknu útgjöldum vegur lækkun vegna endurmats á nýliðun örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega, en gert er ráð fyrir að sú hækkun verði minni en áður hafði verið gert ráð fyrir í fjárlögum. Samtals er talið að um 4,1 milljarður verði kostnaðarauki og hann rúmist innan þeirrar lækkunar og eru tillögur um viðbótarfjárheimildir lægri sem því nemur.

Af öðrum útgjaldatilefnum á málefnasviðum félags-, húsnæðis- og tryggingamála má nefna að gert er ráð fyrir 1,2 milljarða kr. auknu framlagi til Fæðingarorlofssjóðs vegna endurmats á útgjöldum sjóðsins á árinu. Aukningu útgjalda má m.a. rekja til lengingar fæðingarorlofsréttar, auk þess sem nýting réttarins dreifist yfir lengra tímabil. Þá er gert ráð fyrir 650 millj. kr. auknu framlagi vegna eingreiðslu til örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega en ráðgert er að greiða 27.772 kr. í eingreiðslu til einstaklinga sem hafa verið með réttindi allt árið. Að auki er lögð til 380 millj. kr. hækkun fjárheimilda vegna félagslegra aðgerða til að sporna gegn langtímaáhrifum af kórónuveirufaraldrinum og 340 millj. kr. hækkun vegna samninga við sveitarfélögin um framhald tilraunaverkefnis um samræmda móttöku flóttafólks. Vakin er athygli á því að þessu til viðbótar er gert ráð fyrir millifærslum af almennum varasjóði vegna aukins fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttafólks, líkt og ég hef áður vikið að.

Lagt er til að útgjöld til málefnasviðs 0, 7, nýsköpun, rannsóknir og þekkingargreinar, aukist um 1,8 milljarða kr. Þar vegur þyngst 1.750 millj. kr. aukning vegna skuldbindinga umfram heimildir í fjárlögum vegna endurgreiðslna til kvikmyndagerðar.

Á málefnasviðum mennta- og menningarmála er lögð til 1,2 milljarða kr. hækkun. Þar er um að ræða ýmsar aðgerðir til að bregðast við áhrifum kórónuveirufaraldursins. Þannig er lögð til 450 millj. kr. aukning til menningarstyrkja, 350 millj. kr. í stuðning við íþróttahreyfinguna og 130 millj. kr. vegna ýmissa félagslegra aðgerða til að sporna gegn langtímaáhrifum faraldursins. Þá er gert ráð fyrir 146 millj. kr. til að styrkja rekstur Þjóðleikhússins sem hefur orðið fyrir skakkaföllum vegna heimsfaraldursins.

Af öðrum málefnasviðum má m.a. nefna 2,2 milljarða kr. aukinn stuðning við landbúnað í samræmi við tillögur starfshóps sem skipaður var vegna alvarlegrar stöðu í matvælaframleiðslu á Íslandi og er ljóst að sú staða er m.a. tengd innrás Rússa í Úkraínu, auk 1,1 milljarðs kr. í aukningu vegna utanríkismála og alþjóðlegrar þróunarsamvinnu. Þar er annars vegar um að ræða 650 millj. kr. í varnarmál vegna stríðsátaka í Úkraínu og hins vegar 400 milljónir til mannúðar- og efnahagsaðstoðar til Úkraínu.

Þá er gert ráð fyrir 400 millj. kr. á málefnasviði 09, almanna- og réttaröryggi, vegna aukins kostnaðar vegna kórónuveirufaraldursins. Hér er einkum um að ræða launakostnað, svo sem vegna smitrakningar og samgöngutakmarkana. Enn fremur er gert ráð fyrir um 37 milljarða hækkun á málefnasviði 33, fjármagnskostnaður, ábyrgðir og lífeyrisskuldbindingar, vegna endurmats á vaxtagjöldum. Breytingin skýrist nær alfarið af hærri verðbótum sem gjaldfærðar verða á rekstrargrunni á yfirstandandi ári en hækkun þeirra nemur tæplega 36 milljörðum kr. Sú aukning skýrist af hærri verðbólgu á þessu ári en forsendur fjárlaga gera ráð fyrir. Þetta leiðir aftur til hærri gjaldfærslu á verðbótum verðtryggðra lána.

Áætlað heildarumfang gjaldfærðra verðbóta á árinu nemur tæplega 50 milljörðum eða sem nemur u.þ.b. 36 milljarða hækkun frá áætlun fjárlaga. Heildarumfang verðtryggðra lána ríkissjóðs er nú yfir 500 milljarðar kr. og því leiðir hvert prósentustig aukinnar verðbólgu til ríflega 5–6 milljarða hækkunar á verðbótum. Það er því til mikils að vinna að halda áfram að ná tökum á verðbólgunni.

Að öðru leyti er vísað í nánari umfjöllun um útgjaldabreytingar málefnasviða og málaflokka í greinargerð viðkomandi málefnasviða.

Virðulegi forseti. Ég vek einnig athygli á því í tengslum við hlutverk og umfang fjáraukalaga að í 24. gr. laga um opinber fjármál er kveðið á um almennan varasjóð A1-hluta ríkissjóðs. Skilyrði fyrir ráðstöfun úr sjóðnum eru sams konar og þau sem gilda um frumvarp til fjáraukalaga, þ.e. að honum er ætlað að bregðast við útgjöldum sem eru tímabundin, ófyrirsjáanleg og óhjákvæmileg.

Almennum varasjóði er einkum ætlað að mæta frávikum í launa-, gengis- og verðlagsforsendum fjárlaga og meiri háttar, ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum, svo sem vegna náttúruhamfara eða útgjöldum sem ókleift er að mæta með öðrum hætti samkvæmt fjárlögum.

Í fjárlögum ársins 2022 nemur heildarfjárheimild sjóðsins um 16,5 milljörðum kr. eða sem svarar til 1,4% af heildarfjárheimild fjárlagaársins. Þegar hefur verið ráðstafað ríflega 3,9 milljörðum úr almenna varasjóðnum en þar af eru 3,6 milljarðar vegna endurmats á launaforsendum fjárlaga, einkum vegna hagvaxtarauka. Gert er ráð fyrir því að til viðbótar verði millifærðir úr almennum varasjóði um 1,4 milljarðar vegna breytingar á vinnutíma vaktavinnufólks og um 3,2 milljarðar vegna málefna Úkraínu og mikillar fjölgunar flóttafólks og umsókna um alþjóðlega vernd. Auk þess rúmir 3 milljarðar vegna kaupa á bóluefnum, kostnaður við sóttvarnahótel vegna kórónuveirufaraldursins, 1,2 milljarðar vegna dómskrafna í málum sem ríkissjóður hefur tapað og um 1,4 milljarðar vegna annarra tilefna.

Ekki hefur verið tekin ákvörðun um frekari ráðstöfun úr sjóðnum og er því til staðar 2,6 milljarða sjóður til að bregðast við óvæntum og óhjákvæmilegum útgjöldum fyrir lok ársins ef til þess kæmi.

Virðulegi forseti. Ég ætla þá næst að víkja að nýjum heimildum í frumvarpi til fjáraukalaga.

Lagt er til að við heimildarákvæði í 6. gr. fjárlaga bætist þrír nýir liðir. Fyrsti liður er að heimila sprota- og nýsköpunarsjóðnum Kríu að fjárfesta fyrir allt að 1.940 millj. kr. í samræmi við fjárfestingaráætlun sjóðsins og að greiða allt að 418 millj. kr. af áætluðum 8.300 millj. kr. heildarfjárfestingum hans. Jafnframt að ákveða að gengisáhætta Kríu vegna fjárfestingaloforða í erlendri mynt verði hjá ríkissjóði.

Í öðru lagi er lagt til að þiggja að gjöf fasteignir undir fiskeldi að Hólum í Hjaltadal undir starfsemi Háskólans á Hólum.

Í þriðja lagi er óskað eftir heimild til að taka við glerlistaverki sem fært verður íslensku þjóðinni að gjöf og komið verði fyrir í íslenskri náttúru ásamt því að fella niður eða endurgreiða gjöld og annan kostnað við flutning listaverksins til landsins og koma því fyrir á viðeigandi stað.

Virðulegi forseti. Áður en ég lýk máli mínu vil ég fjalla stuttlega um áætlaðar afkomuhorfur á yfirstandandi ári ásamt breytingum sem orðið hafa í lánsfjármálum.

Hraður viðsnúningur er að verða á afkomu ríkissjóðs á þessu ári í kjölfar sögulega mikils afkomuhalla árin 2020 og 2021 sem leiddi af heimsfaraldri kórónuveiru. Áhrifa faraldursins hefur áfram gætt á útgjaldahlið ríkissjóðs í ár en þó ekki í sama mæli og síðastliðin tvö ár. Þá hefur tekjuhlið ríkissjóðs tekið hraustlega við sér eftir að hafa dregist mikið saman í faraldrinum.

Þessi viðsnúningur sést glögglega í hratt batnandi frumjöfnuði. Áætlað er að halli frumjafnaðar á árinu 2022 verði 1% af vergri landsframleiðslu í stað 2,7% af landsframleiðslu samkvæmt áætlun fjárlaga. Frumjöfnuður ríkissjóðs batnar um 94 milljarða kr. frá áætlun fjárlaga. Gangi þessar áætlanir eftir er frumjöfnuðurinn að batna um 4,7% af vergri landsframleiðslu á milli ára en frumjöfnuður ríkissjóðs var neikvæður um 187 milljarða árið 2021 eða sem svarar til 5,7% af vergri landsframleiðslu.

Á hinn bóginn er útlit fyrir að vaxtajöfnuðurinn versni talsvert frá áætlun fjárlaga vegna mikillar aukningar í vaxtagjöldum ríkissjóðs sem aukast um tæplega 37 milljarða frá forsendum líkt og áður var rakið.

Að teknu tilliti til vaxtajafnaðarins er heildarafkoman engu að síður um rúmlega 60 milljörðum kr. betri en áætlun fjárlaga gerði ráð fyrir. Gert er ráð fyrir að afkomuhalli ríkissjóðs verði 3,4% af landsframleiðslu á árinu 2022 í stað 5,2% samkvæmt áætlun fjárlaga og 7% í fyrra, árið 2021.

Þessi umskipti má rekja til öflugs efnahagsbata sem hófst árið 2021 og hefur náð miklum styrk á þessu ári. Batinn hefur einna helst verið drifinn áfram af mikilli fjölgun ferðamanna og vexti einkaneyslu. Hvort tveggja hefur verið umfram væntingar við samþykkt fjárlagaársins.

Atvinnuleysi hefur lækkað hraðar en vonir stóðu til jafnvel þótt aldrei fyrr hafi fleiri flutt til landsins en frá því fyrstu níu mánuði árs en árið 2022. Batinn hefur verið svo öflugur að óvíða meðal aðildarríkja OECD verður meiri hagvöxtur en hér á landi í ár.

Verðbólga hefur þó einnig hækkað í ár talsvert umfram það sem spáð var við samþykkt fjárlagaársins. Stafar verðbólgan bæði af hárri verðbólgu erlendis og ekki síður af innlendum þáttum. Hækkun húsnæðisverðs skiptir þar miklu en hún er þó ekki eini innlendi kostnaðarþátturinn sem hefur hækkað mikið. Há verðbólga eykur tekjur ríkissjóðs til skamms tíma. Áhrif til lengri tíma eru þó óljósari enda ýmsir útgjaldaliðir sem hækka einnig. Væntingar standa til að verðbólga hjaðni áfram næstu mánuði þótt nokkurn tíma muni taka hana að komast aftur í 2,5% markmið Seðlabanka Íslands.

Heildartekjur ársins 2022 eru áætlaðar 1,067 milljarðar eða 28,8% af vergri landsframleiðslu. Samkvæmt endurmati verða heildartekjur um 115 milljörðum kr. meiri en í samþykktum fjárlögum þess árs. Þar af aukast skatttekjur og tryggingagjöld um 100 milljarða kr. Endurmatið er í samræmi við breyttar efnahagsforsendur og nýjustu upplýsingar um álagningu og innheimtu einstakra skattstofna.

Heildarútgjöld ársins 2022 eru áætluð á þjóðhagsgrunni 1.193 milljarðar eða 32,2% af vergri landsframleiðslu. Það er 54 milljörðum hærra en áætlun fjárlaga gerði ráð fyrir. Tæplega 37 milljarða af áætlaðri aukningu útgjalda má rekja til áætlunar um hærri gjaldfærslu vaxtagjalda eins og ég hef áður rakið.

Þá er áætlað að frumgjöld aukist um 18 milljarða frá áætlun fjárlaga þegar tekið er tillit til liða sem gert er ráð fyrir að verði lægri á árinu, t.d. útgjöld vegna atvinnuleysis sem eru lægri. Til hækkunar vega þyngst aukin útgjöld til heilbrigðisþjónustu, endurmat á launaforsendum fjárlaga, m.a. vegna hagvaxtar, auk viðbótarkostnaðar vegna mótvægisaðgerða ríkisstjórnarinnar til að bæta hag tekjulægri heimila vegna aukningar verðbólgu á árinu. Nánar er fjallað um breytingar á tekju- og gjaldahlið frá áætlun fjárlaga í greinargerð fjáraukalagafrumvarpsins.

Virðulegi forseti. Heildarskuldir ríkissjóðs eru áætlaðar 1.470 milljarðar í árslok 2022 en til samanburðar voru þær áætlaðar 1.609 milljarðar í fjárlögum fyrir þetta ár, 1.470 í stað 1.609. Lækkunin nemur því 139 milljörðum kr. og skýrist annars vegar af bættri afkomu ríkissjóðs og hins vegar af því að erlent lán fyrir um 75 milljarða var ekki endurfjármagnað eins og áætlanir gera ráð fyrir í fjárlögum. Sú breyting hefur bein áhrif á heildarskuldir til lækkunar og hefur ekki áhrif á skuldahlutfall ríkissjóðs samkvæmt skuldareglu laga um opinber fjármál þar sem sjóðir og bankainnstæður eru dregnar frá heildarskuldum, og við höfum að jafnaði varðveitt erlendu lánin í gjaldeyri í Seðlabankanum.

Áætlað er að skuldir ríkissjóðs samkvæmt þeirri skilgreiningu verði 1.203 milljarðar kr. eða 32,5% af vergri landsframleiðslu í árslok 2022 en voru áætlaðar 1.247 milljarðar kr. eða 35% af landsframleiðslu í fjárlögum ársins. Hér erum við aftur að tala um skuldahlutföllin samkvæmt fjármálareglum laga um opinber fjármál. Staðan er um 2,5% betri en við höfum séð fyrir, 32,5% í stað 35%. Í fjárlögum ársins var gert ráð fyrir lántökum fyrir 321 milljarð á árinu sem innihélt meiri fjárþörf og endurfjármögnun erlenda lánsins en vegna uppgreiðslunnar og minni fjárþarfar ríkissjóðs hefur lántakan verði endurmetin til 160 milljarða lækkunar og er að öllu leyti innlend. Þetta eru afar jákvæð tíðindi og verður að segjast að skuldahlutföll ríkissjóðs í lok þess árs stefni í að vera ekki bara hagstæðari borið saman við áætlanir heldur bara mjög heilbrigð þegar litið er til laga um opinber fjármál þar sem við höfum verið að miða við að halda skuldahlutföllum undir 30%. Að staðan skuli vera um 32,5% eftir þennan mikla hallarekstur sýnir hversu miklu betur við erum að komast frá heimsfaraldrinum að þessu leyti til en við áður óttuðumst. Í alþjóðlegu samhengi eru skuldahlutföll ríkissjóðs einnig mjög heilbrigð.

Hæstv. forseti. Ég hef nú farið yfir alla helstu þætti þessa annars frumvarps til fjáraukalaga fyrir árið 2022. Ég legg til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. fjárlaganefndar þingsins sem fær málið til skoðunar.