skýrsla Ríkisendurskoðunar um sölu á hlut ríkisins í Íslandsbanka hf.
Forseti. Ég mæli hér fyrir áliti meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar um skýrslu Ríkisendurskoðunar um sölu á hlut ríkisins í Íslandsbanka hf. 22. mars 2022. Þeir þingmenn nefndarinnar sem standa með mér að álitinu eru Berglind Ósk Guðmundsdóttir, Halla Signý Kristjánsdóttir, Lilja Rannveig Sigurgeirsdóttir og Steinunn Þóra Árnadóttir. Ég þakka þeim fyrir gott samstarf sem og nefndinni allri í viðamikilli vinnslu málsins á undanförnum mánuðum þar sem nefndin hefur fjallað um skýrsluna á bæði opnum og lokuðum fundum með fjölda sérfræðinga.
Aðdraganda málsins þekkja flestir og á rætur að rekja til umsvifamikils eignarhalds íslenska ríkisins á fjármálamarkaði eftir hrun fjármálakerfisins árið 2008 og er í stuttu máli sá að ríkisstjórnin tók ákvörðun um að selja hlut ríkisins í Íslandsbanka, fyrst með frumútboði sumarið 2021, og svo síðar 22. mars 2022 þegar Bankasýsla ríkisins framkvæmdi, með samþykki fjármála- og efnahagsráðherra, sölu á 22,5% hlut ríkisins í Íslandsbanka hf. Um var að ræða sölu á 450 milljónum hluta í bankanum til 207 fjárfesta. Söluverðið var 117 kr. á hlut og nam söluandvirðið tæplega 53 milljörðum kr.
Í kjölfar sölunnar skapaðist umræða um hvort framkvæmd hennar hefði verið í samræmi við áskilnað laga og upplegg stjórnvalda sem borin voru undir fjárlaganefnd og efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis til umsagnar. Meðal þess sem var gagnrýnt var fyrirkomulag sölunnar og að skortur væri á gagnsæi um kaupendur auk þess sem deilt var um hvort frávik frá dagslokagengi hlutabréfa hefði verið eðlilegt. Óskaði fjármála- og efnahagsráðherra eftir því við Ríkisendurskoðun að embættið gerði stjórnsýsluúttekt á því hvort þessi sala ríkisins á hlut í Íslandsbanka hefði samrýmst lögum og góðum stjórnsýsluháttum.
Ríkisendurskoðun er stofnun á vegum Alþingis og fer í þess umboði með eftirlit með rekstri og fjármálum ríkisins. Ríkisendurskoðandi er trúnaðarmaður þingsins samkvæmt lögum um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga. Hann er sjálfstæður og engum háður í störfum sínum með ríkar heimildir til upplýsinga- og gagnaaflana. Féllst Ríkisendurskoðun á beiðni fjármála- og efnahagsráðherra um úttekt og skilaði skýrslu til þingsins í nóvember síðastliðnum sem stjórnskipunar og eftirlitsnefnd hefur fjallað um síðan þá og eru niðurstöður meiri hlutans af þeirri vinnu það sem ég reifa hér.
Meginniðurstaðan eftir vinnslu málsins er að mati meiri hlutans að salan á eignarhlut ríkisins í Íslandsbanka hinn 22. mars 2022 tókst heilt yfir vel og þá sérstaklega í veigamestu atriðunum. Það liggur þó fyrir að einstaka hluta framkvæmdarinnar hefði þurft að gera með vandaðri hætti. Þau atriði höfðu þó ekki áhrif á niðurstöðu málsins sem var heilt yfir góð en brýnt er að læra af þeim svo vanda megi framkvæmdina til framtíðar. Ekkert við vinnslu málsins gaf til kynna að lög eða reglur hafi verið brotnar við framkvæmd sölunnar af hálfu ráðherra eða Bankasýslu ríkisins.
Skýrsla Ríkisendurskoðunar er að mati meiri hlutans metnaðarfull og yfirgripsmikil og hefur að geyma gagnlegar ábendingar um það sem betur hefði mátt fara. Að mati meiri hlutans hefðu ýmis efnistök við vinnslu skýrslunnar þó mátt vera skýrari og afgerandi þannig að úrvinnsla nefndarinnar og umfjöllun gæti verið markvissari og síður háð túlkunum. Til að mynda hefði mátt taka af öll tvímæli um að excel-skjal sem Bankasýsla ríkisins sendi Ríkisendurskoðun, sem fékk mikla umfjöllun, og hafði að geyma villur hafi ekki verið það skjal sem lá til grundvallar þegar leiðbeinandi lokaverð var ákveðið. Eins telur meiri hlutinn að umfjöllun skýrslunnar þar sem reiknað hafði verið út í krónum talið hvað hefði fengist fyrir hærri tilboð hafi verið til þess fallin að valda misskilningi, sérstaklega í ljósi þess að óumdeilt er að ekki hafi verið raunhæft, faglegt eða skynsamlegt að taka slíkum tilboðum. Því hafi umfjöllunin verið til þess fallin að valda misskilningi í umræðu um málið. Þá er ýmsum atriðum og spurningum velt upp án þess að þeim sé svarað með afgerandi hætti. Í skýrslunni hefði mátt gera betri skil helstu útgangspunktum sem almennt eru teknir til skoðunar í úttekt sem þessari, svo sem um fjárhagslega niðurstöðu sölunnar. Jafnframt hefði verið gagnlegt að komið hefði skýrt fram að þau atriði sem ekki voru talin aðfinnsluverð eða kölluðu ekki á nánari skoðun voru ekki til umfjöllunar í skýrslunni.
Meiri hlutinn telur því að það væri gagn af því að það lægi skýrar fyrir í framtíðarúttektum Ríkisendurskoðunar hvort um sé að ræða reifun mála á atriðum sem þó eru ekki talin aðfinnsluverð, eða hvort eingöngu sé um að ræða samantekt atriða sem að mati embættisins hefðu mátt betur fara. Með því móti yrði umfjöllun um skýrslur Ríkisendurskoðunar markvissari og síður misskilningi háð.
Til að fara yfir þau atriði við framkvæmd sölunnar sem hafa hlotið gagnrýni þá varða þau til að mynda gagnsæi og upplýsingagjöf, einkum og sér í lagi atriði varðandi kaupendahópinn, eðli og framkvæmd sölu með tilboðsfyrirkomulagi og markmið sölunnar. Í skýrslu Ríkisendurskoðunar eru þessi atriði tekin til umfjöllunar.
Að mati Ríkisendurskoðunar var upplýsingagjöf í þeim gögnum sem Bankasýsla ríkisins og fjármála- og efnahagsráðuneyti lögðu fyrir Alþingi ekki til þess fallin að draga upp nægilega skýra mynd af tilhögun söluferlisins.
Um þetta atriði vill meiri hlutinn segja að í gögnum málsins er ekki að finna ítarlega umfjöllun um hvað fælist í settum skilyrðum um fagfjárfesta, þ.e. hvers eðlis væntanlegur kaupendahópur á eignarhlut ríkisins yrði. Þó kom fram að þarna undir gætu verið einstaklingar. Ljóst er að væntingar margra hafi staðið til þess að kaupendahópurinn myndi eingöngu samanstanda af stórum fjárfestum sem hefðu að aðalstarfi að fjárfesta í fjármálagerningum. Þess ber þó að geta að þar sem hugtakið fagfjárfestir er skilgreint í lögum er ekki um að ræða aðra aðila en þar eru taldir. Að mati meiri hlutans hefði þrátt fyrir það átt að upplýsa betur um hvernig hinn væntanlegi kaupendahópur gæti litið út.
Eins er gagnrýnivert að ekki virðist hafa verið gert ráð fyrir þeim möguleika að fjárfestar myndu fjárfesta í jafn litlum hlut og raun bar vitni. Það hefði verið æskilegt að við kynningu á framkvæmdinni hefði verið gerð skýr grein fyrir því að sú staða gæti komið upp að með þessu fyrirkomulagi gætu skilgreindir fagfjárfestar fjárfest fyrir tiltölulega lága fjárhæð. Það hefði skapað möguleikann á því að taka sérstaka afstöðu til þess og eftir atvikum koma með leiðbeiningar þar um. Þess ber þó einnig að geta að við vinnslu málsins hefur að mati meiri hlutans ekkert komið fram sem bendir til að jafnræði á milli fjárfesta hafi ekki verið virt.
Varðandi söluaðferðina er tilboðsfyrirkomulag þekkt markaðsaðferð og algeng þegar stórir eignarhlutir í félögum eru seldir á erlendri grund, m.a. af ríkissjóðum. Henni hafði þó ekki áður verið beitt við sölu á eignarhlut íslenska ríkisins í fjármálafyrirtæki, þó að hún hafi verið notuð við sölu í íslenskum fjármálafyrirtækjum. Sala með tilboðsfyrirkomulagi ber eðli málsins samkvæmt rík einkenni starfshátta sem tíðkast á fjármálamarkaði og samrýmist strangt til tekið illa starfsháttum opinberrar stjórnsýslu. Þessi aðferð hefur þó verið viðhöfð margoft við sölu ríkiseigna í löndunum í kringum okkur, til að mynda nýlega þegar írska ríkið losaði um hluti í Allied Irish Bank. Tímaþröng einkennir sölu með tilboðsfyrirkomulagi en söluferlið er um margt óformlegt og háð faglegu huglægu mati margra aðila sem að sölunni koma, m.a. aðila sem starfa á markaði. Að mati meiri hlutans hefði þurft að gæta betur að upplýsingagjöf um söluaðferðina gagnvart almenningi, sérstaklega þar sem henni hafði aldrei verið beitt áður hér á landi við sölu á eignarhlut ríkisins í fjármálafyrirtæki. Það skapaði jarðveg fyrir vantraust á aðferðinni og misskilning um framkvæmd hennar.
Að því er varðar upplýsingagjöf til fjárlaganefndar og efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis fær meiri hlutinn hins vegar ekki annað séð af gögnum málsins en að sú upplýsingagjöf hafi verið nægjanleg og að ráðherra hafi sinnt lögbundinni upplýsingaskyldu sinni gagnvart nefndunum með því að skila til þeirra greinargerð um fyrirhugaða sölu. Greinargerð ráðherra er það lögbundna gagn sem salan byggir á og verður ekki annað séð en að hún hafi geymt allar nauðsynlegar upplýsingar um söluna. Hafa verður í huga að nefndirnar hafa lagalegu hlutverki að gegna gagnvart greinargerðinni og til að tryggja að þær fullnægi sínu þinglega eftirliti gagnvart sölunni ber þeim að yfirfara greinargerðina og hafa á henni skoðun. Þær geta kallað eftir gögnum og fengið gesti til fundar við sig til að svara þeim spurningum sem þær kunna að hafa, sem þær og gerðu.
Hér má taka fram að þegar sömu þingnefndir fengu greinargerð um frumútboðið á sínum tíma þá skiluðu þær umfangsmiklum leiðbeiningum í umsögnum sínum sem tekið var tillit til. Í þessu tilfelli skiluðu nefndarmenn ekki jafn ítarlegum leiðbeiningum en tekið var tillit til þeirra sem bárust, til að mynda frá 2. minni hluta fjárlaganefndar, sem var fulltrúi Samfylkingarinnar, varðandi mikilvægi erlendra fjárfesta og fjárfestinga.
Meiri hlutinn vill taka fram að því er varðar gagnsæi að það hafi verið ámælisvert að Bankasýsla ríkisins hafi ekki afhent upplýsingar um kaupendur á eignarhlut ríkisins við söluna þegar fjármála- og efnahagsráðherra óskaði eftir þeim upplýsingum en Bankasýsla ríkisins talið óvarlegt að birta þessar upplýsingar, með vísan til 2. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki, um bankaleynd. Fyrir nefndinni kom fram að fjármála- og efnahagsráðherra hafi leitað eftir því að Bankasýsla ríkisins myndi birta listann enda gengur slík leynd í berhögg við það gagnsæi sem á að ríkja við sölu á eignarhlutum ríkisins. Meiri hlutinn leggur áherslu á að við sölu á eignarhlutum ríkisins ríki fullt gagnsæi, og þess gætt að viðeigandi upplýsingar séu auðfengnar.
Varðandi umfjöllun um fjárhagslega niðurstöðu sölunnar þá var hún í stuttu máli hagfelld. Það er mat meiri hlutans að það eigi við hvort sem um er að ræða verðið, frávik frá dagslokagengi og aðstæður á eftirmarkaði þar sem ríkið er enn stór eigandi bankans og hefur mikla hagsmuni af hagfelldri verðþróun. Að mati meiri hlutans hefur nánar tiltekið ekkert komið fram sem bendir til annars en að hæsta mögulega verð hafi fengist miðað við þær forsendur að mikilvægt var að halda inni erlendum fjárfestum. Fyrir nefndinni kom fram að það var mat sérfræðinga að raunveruleg hætta var á að þeir myndu hverfa frá sölunni ef reynt hefði verið að fá hærra verð. Vangaveltur um að hægt hefði verið að fá mun hærra verð út frá mun hærri tilboðum sem bárust hafa ekki staðist skoðun um hvaða ákvarðanir ábyrgt var að taka. Þá verður ekki annað séð en að „afsláttur“ eða frávik frá síðasta dagslokagengi, og var mikið í umræðunni fyrir tæpu ári síðan, hafi verið eðlilegt og raunar með því lægsta sem þekkist í sambærilegum sölum í Evrópu undanfarin misseri.
Forseti. Það er rétt að tæpa á því sem varðar samstarfsaðila við framkvæmd sölunnar þó að sá angi málsins snúi ekki að ábyrgð þeirra aðila sem úttekt Ríkisendurskoðunar nær til. Fyrir nefndinni komu fram mismunandi sjónarmið um hversu heppilegt það hafi verið að fá Íslandsbanka sem samstarfsaðila að verkefninu og meiri hlutinn tekur undir sjónarmið þess efnis að aðkoma Íslandsbanka að framkvæmdinni hafi ýtt undir vantraust gagnvart sölunni.
Í kjölfar sölunnar kom svo í ljós að starfsfólk Íslandsbanka hf. hefði keypt hluti í bankanum. Það liggur fyrir að Bankasýsla ríkisins kannaði ekki innri reglur umsjónaraðila söluferlisins, þar á meðal Íslandsbanka hf., um verðbréfaviðskipti starfsfólks og vísaði til þess að fjármálafyrirtækjum bæri samkvæmt lögum að setja sér sérstakar innri reglur um ráðstafanir gegn hagsmunaárekstrum. Stofnunin hafi því metið það sem svo að lög og reglur sem um fjármálamarkaðinn gilda væru með þeim hætti að innri reglur umsjónaraðila, söluráðgjafa og söluaðila kæmu í veg fyrir hagsmunaárekstra í sölunni. Það veldur vonbrigðum að það hafi ekki gengið eftir samkvæmt þeim upplýsingum sem liggja fyrir úr úttekt Fjármálaeftirlits Seðlabanka Íslands.
Forseti. Í lokin mun ég fjalla hér stuttlega um fyrirkomulag utanumhalds eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Samkvæmt skýrslu Ríkisendurskoðunar verður sá ríkisaðili sem lögum samkvæmt fer með sölu á eignarhlut ríkisins í fjármálafyrirtækjum að búa yfir nauðsynlegum mannauði til að rækja hlutverk sitt sem og grunnþekkingu á þeirri söluaðferð sem ákveðið er að beita hverju sinni. Í skýrslunni er því fundið að smæð Bankasýslu ríkisins en á umræddum tíma sem salan fór fram störfuðu aðeins þrír starfsmenn hjá stofnuninni. Bankasýsla ríkisins hafi því haft takmarkað svigrúm til almennrar upplýsingagjafar en starfsfólk hafi ekki búið yfir reynslu af sölu með tilboðsfyrirkomulagi og því verið afar háð utanaðkomandi ráðgjöf og þekkingu, segir í skýrslunni.
Meiri hlutinn hefur um þessa athugasemd að segja að Bankasýsla ríkisins er sérstök ríkisstofnun, sem heyrir undir fjármála- og efnahagsráðherra, til að fara með eignarhluti ríkisins í fjármálafyrirtækjum og sett var á fót í kjölfar falls íslenska fjármálakerfisins. Til að ná fram markmiðum um faglega, trúverðuga og skjóta uppbyggingu fjármálakerfisins og til að tryggja ákveðna fjarlægð frá hinu pólitíska valdi var þessu skipulagi komið á fót en frá upphafi var miðað við að það yrði tímabundið enda um margt óhefðbundið. Bankasýslu ríkisins var því markað ákveðið verkefni og hana ætti að leggja niður að því loknu.
Að mati meiri hlutans er ljóst að stofnun sem eingöngu sinnir eignarhaldi fjármálafyrirtækja í eigu ríkisins verði ávallt smá eining. Meiri hlutinn gerir því ekki athugasemd við að stofnunin hafi leitað sér utanaðkomandi ráðgjafar og telur þvert á móti rétt að slíkar stofnanir leiti til sérfræðinga í slíkum tilvikum enda væri óhagkvæmt að ætla að manna smáar stofnanir með þekkingu sem enginn veit með vissu í hverju á að felast til framtíðar. Meiri hlutinn telur heldur ekkert benda til að almenn þekking hafi ekki verið til staðar innan stofnunarinnar til að halda utan um framkvæmd sölunnar. Meiri hlutinn telur því ekki neikvætt að Bankasýslan hafi þurft að reiða sig á utanaðkomandi aðstoð við söluna og ekki verður annað séð en að Bankasýsla ríkisins hafi notið faglegrar sérfræðiráðgjafar við söluna.
Meiri hlutinn vill þó taka fram að hann telur að núverandi fyrirkomulag um utanumhald og sölu ríkiseigna í fjármálafyrirtækjum feli í sér óþarflega flókna ábyrgðarskiptingu sem eykur hættu á óskýrum samskiptum og hlutverkum. Það er álit meiri hlutans að lögin sem fyrirkomulagið byggir á séu óskýr um nákvæma verkaskiptingu á milli aðila að þessu leyti en það skal tekið fram að ekkert bendir til annars en að bæði ráðherra og Bankasýsla ríkisins hafi sinnt sínum hlutverkum í samræmi við anda og tilgang laganna við söluna sem um ræðir.
Að lokum, forseti, vill meiri hlutinn koma því á framfæri að það er um margt tímabært að taka núverandi fyrirkomulag til endurskoðunar rétt eins og ríkisstjórnin hefur boðað. Meiri hlutinn vill undirstrika að í ljósi sögunnar er sala á eignarhlutum ríkisins í fjármálafyrirtækjum viðkvæmt og vandmeðfarið verkefni. Meiri hlutinn beinir því til ríkisstjórnarinnar að í hinu nýja fyrirkomulagi verði lögð rík áhersla á gagnsæi, jafnræði, aðkomu Alþingis og upplýsingagjöf til almennings. Þá er það að mati meiri hlutans grundvallarforsenda sölu á eignarhlutum ríkisins í fjármálafyrirtækjum að um hana ríki traust.
