skýrsla Ríkisendurskoðunar um sölu á hlut ríkisins í Íslandsbanka hf.
Forseti. Hæstv. fjármálaráðherra Bjarni Benediktsson sagði í þessum ræðustól þann 8. apríl síðastliðinn, með leyfi forseta:
„… ekkert viljum við frekar, við sem höfum tekið ákvarðanir um að hefja þetta söluferli og ég sem gaf Bankasýslunni umboð, en að öllum spurningum sé svarað.“
Þetta sagði hæstv. fjármálaráðherra í þessum ræðustól í kjölfar þess að listi yfir þá sem fengu að kaupa hluti í Íslandsbanka þann 22. mars 2022 var birtur. Bankasýsla ríkisins hafði þá í tæpan mánuð neitað almenningi um aðgang að þessum upplýsingum og tortryggni almennings var, skiljanlega, mikil gagnvart sölunni. Við birtingu listans kom í ljós að meðal kaupenda voru lykilleikendur í hruninu og faðir fjármálaráðherrans sjálfs. Þessir aðilar fengu að kaupa hluti í ríkiseign á kostakjörum í útboði sem almenningur fékk ekki aðgang að. Ekkert viljum við frekar en að öllum spurningum sé svarað.
Er þetta satt, virðulegi forseti? Vill meiri hlutinn velta við hverjum steini í Íslandsbankamálinu, eins og hv. þingflokksformaður VG, Orri Páll Jóhannsson, hélt fram í þessum ræðustól í fyrra? Finnst meiri hlutanum virkilega mikilvægt að traust ríki um sölu á ríkiseign og að allri tortryggni um málið sé eytt, eins og hv. þingmenn Framsóknarflokksins lögðu áherslu á áður en lagt var af stað í þá vegferð að óska eftir þeirri úttekt ríkisendurskoðanda sem við höfum til umfjöllunar hér í dag? Stjórnarliðar hafa vísað í það með stolti að það var fjármálaráðherra sjálfur sem óskaði eftir úttekt Ríkisendurskoðunar á undirbúningi og framkvæmd sölumeðferðar hennar sem hann ber ábyrgð á. Þetta telja þeir til vitnis um að ríkisstjórnin og sér í lagi fjármálaráðherra hafi ekkert að fela í þessu máli.
Þegar við í stjórnarandstöðunni bentum á að réttara væri að skipa rannsóknarnefnd Alþingis til að fara yfir söluferlið þar sem heimildir Ríkisendurskoðunar dygðu ekki til að upplýsa um alla þá þætti sem máli skipta, var brugðið á það ráð að lofa því; ef einhverjum spurningum væri ósvarað eftir úttekt Ríkisendurskoðunar myndu stjórnarliðar að sjálfsögðu styðja það að sett yrði á fót rannsóknarnefnd til að svara þeim.
Nú reynir á stóru orðin, virðulegi forseti. Er það virkilega svo að fjármálaráðherra vilji ekkert frekar en að öllum spurningum sé svarað? Vegna þess að álit minni hlutans í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, sem ég mæli hér fyrir, sýnir að enn er fjölda spurninga ósvarað og í raun má segja að skýrsla Ríkisendurskoðunar skilji eftir sig fleiri spurningar en svör. Og eins og álit minni hlutans sýnir fram eru allar forsendur fyrir skipan rannsóknarnefndar Alþingis uppfylltar, þvert á það sem hæstv. fjármálaráðherra heldur reglulega fram.
Virðulegi forseti. Var farið að lögum um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum og lögum um Bankasýslu ríkisins við undirbúning og framkvæmd sölu ríkisins á 22,5% hlut í Íslandsbanka? Þeirri spurningu er ekki svarað í úttekt Ríkisendurskoðunar. Var farið að stjórnsýslulögum við undirbúning og framkvæmd á sölu ríkisins á Íslandsbanka? Þeirri spurningu er ekki svarað í úttekt Ríkisendurskoðunar. Má fjármálaráðherra selja föður sínum hlut í ríkiseign? Skiptir það máli að ráðherrann segist ekki hafa vitað að faðir hans væri á meðal kaupenda? Mátti sami ráðherra fela Bankasýslu ríkisins að undirrita kaupsamninga fyrir sína hönd? Skiptir það máli að fulltrúar Bankasýslunnar vissu ekki að faðir fjármálaráðherra var meðal kaupenda? Mátti Bankasýslan selja hluti í bankanum til aðila sem hún vissi engin deili á, hafði ekki hugmynd um hverjir væru? Þessum spurningum er ekki svarað í úttekt Ríkisendurskoðunar.
En, virðulegi forseti, byrjum á því sem Ríkisendurskoðun leitaðist sjálf við að svara. Við úttekt sína á sölu eignarhluta ríkisins í Íslandsbanka leitaðist Ríkisendurskoðun einkum við að svara eftirfarandi spurningum, með leyfi forseta:
„1. Hvernig samræmdist framkvæmd sölu á 22,5% hlut ríkisins í Íslandsbanka 22. mars 2022 ákvæðum laga um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum, og laga um Bankasýslu ríkisins?
2. Var framkvæmd sölunnar í samræmi við tillögu og minnisblað Bankasýslu ríkisins um sölumeðferð á eftirstæðum eignarhlut í Íslandsbanka og greinargerð fjármála- og efnahagsráðherra vegna framhalds á sölu á hlutum ríkisins í bankanum?
3. Hvernig var endanlegt söluverð og stærð eignarhlutarins sem var seldur ákveðin?
4. Hvernig var staðið að úthlutun hlutabréfa til fjárfesta í söluferlinu?“
Tekið er fram í inngangi skýrslu Ríkisendurskoðunar að úttektin hafi verið unnin á grundvelli laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga, nr. 46/2016, en með þeim sé embættinu falið að hafa eftirlit með fjárhagslegum hagsmunum ríkisins í umboði Alþingis. Enn fremur er tekið fram á sama stað að það falli utan verksviðs Ríkisendurskoðunar að taka afstöðu til ágreiningsefna um lagatúlkun og að embættinu beri að gæta varúðar við að álykta almennt um túlkun og skýringu laga, enda sé öðrum aðilum falið það hlutverk að lögum.
Þannig að þrátt fyrir að ætlunin hafi verið að leita svara við því hvort framkvæmdin samræmdist lögum um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum og lögum um Bankasýslu ríkisins geta niðurstöður Ríkisendurskoðunar, samkvæmt framangreindu, ekki talist fela í sér mat eða álit á því hvort lögum hafi verið fylgt eða þau brotin. Í skýrslunni er enda enga afgerandi afstöðu að finna um hvort framkvæmd sölunnar hafi samrýmst lögum um sölu á eignarhlutum ríkisins eða lögum um Bankasýslu ríkisins. Þá er ekkert fjallað um það í skýrslunni, ekki neitt, hvort salan sé í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar eins og sjá má af afmörkun Ríkisendurskoðunar í upphafi skýrslunnar.
Virðulegur forseti. Umfjöllun nefndarinnar um skýrslu ríkisendurskoðanda hefur verið ítarleg og umfangsmikil en er þó þeim annmörkum háð að nokkrir aðilar úr fræðasamfélaginu þáðu ekki boð nefndarinnar um að deila sérfræðiþekkingu sinni um efnisatriði skýrslunnar með nefndinni. Sömuleiðis gagnrýnir minni hlutinn að meiri hlutinn hafi fellt tillögu minni hlutans þess efnis að óska eftir sjálfstæðu lögfræðiáliti sem fæli í sér mat á stjórnsýslulegum þætti sölunnar á hlut ríkisins í Íslandsbanka 22. mars 2022 með tilliti til meðferðar valds og ákvarðanatöku við söluna. Minni hlutinn gerir alvarlega athugasemd við þau vinnubrögð meiri hlutans að koma í veg fyrir að nefndin hafi getað aflað nauðsynlegra gagna við meðferð málsins.
Forseti. Tryggvi Gunnarsson, fyrrverandi umboðsmaður Alþingis, bendir á í talpunktum sem hann lagði fram á fundi sínum með nefndinni að ekki sé fjallað um það í skýrslu Ríkisendurskoðunar hvort framkvæmdaraðilar útboðsins hafi gætt meginreglna stjórnsýsluréttar, svo sem rannsóknarreglna eða hæfisreglna, þrátt fyrir að þau lög eigi við um söluferlið. Þá sé heldur ekki fjallað um það hvort skilyrði upplýsingalaga um skráningu gagna vegna stjórnvaldsákvarðana hafi verið uppfyllt, þrátt fyrir að í skýrslunni sé að finna margar ábendingar um skort á skráningu og skjalfestingu viðmiða og beitingu þeirra. Loks sé það ekki greint í skýrslunni hvort framkvæmd sölunnar hafi verið í samræmi við EES-reglur, til að mynda reglur um ríkisaðstoð.
Ríkisendurskoðandi brást við athugasemdum Tryggva Gunnarssonar í viðtali við RÚV þar sem hann sagðist líta svo á að með talpunktunum velti Tryggvi upp spurningum um lögfræðileg úrlausnarefni sem vert væri að veita gaum en væru ekki í verkahring Ríkisendurskoðunar. Þegar minni hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar leitaðist við því að fá svar við þessum spurningum með því að óska eftir sjálfstæðu lögfræðiáliti var svarið: Nei.
Það er því a.m.k. ekki alls kostar satt og rétt sem fram kom í máli fjármálaráðherrans í fyrra um að ekkert vildi hann frekar en að öllum spurningum um ferlið væri svarað. Sumum spurningum á ekki að svara. En það er ekki nóg að koma í veg fyrir að þessum spurningum verði svarað vegna þess að þrátt fyrir að ekkert sé fjallað um stjórnsýslulög í úttekt ríkisendurskoðanda og þrátt fyrir að meiri hlutinn hafi hafnað sjálfsagðri beiðni minni hlutans um að fara yfir stjórnsýslu ráðherra með sjálfstæðu lögfræðiáliti, þrátt fyrir þetta, hefur fjármálaráðherra þvert á móti haldið því fram að skýrslan sýni fram á að hann hafi farið að stjórnsýslulögum í einu og öllu. Sem dæmi má nefna að á opnum fundi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar með ráðherra sagði hann, með leyfi forseta: „Hér hefur farið fram athugun ríkisendurskoðanda á því hvernig lögum og stjórnsýslureglum var fylgt við útboðið.“
Ráðherrann leggur þetta þannig upp að fyrst Ríkisendurskoðun fjallar ekki um stjórnsýslulög í skýrslu sinni hljóti að leiða af því að allt hafi verið í himnalagi með stjórnsýslu ráðherra. En, virðulegur forseti, það verður ekki bæði sleppt og haldið í þessum efnum. Afmörkun ríkisendurskoðanda tekur ekki til stjórnsýslulaga og því er ekki hægt að halda því fram að eitthvað sem ekki er fjallað um í skýrslunni sýni fram á eitt eða neitt. Minni hlutinn telur mikilvægt að ítreka að úttekt ríkisendurskoðanda fól ekki í sér athugun á því hvort farið hefði verið að stjórnsýslulögum líkt og fjármálaráðherra hefur haldið fram, enda var það ekki hluti af þeim spurningum sem lagt var upp með. Þú færð ekki svör við spurningum sem þú spyrð ekki.
Þó er rík ástæða til að kanna hvort svo hafi verið, m.a. vegna þeirra athugasemda sem fram koma í skýrslunni sjálfri um skort á jafnræði milli kaupenda, um mikla vankanta á upplýsingaöflun og upplýsingagjöf með tilliti til rannsóknarreglu stjórnsýslulaga, um huglægt mat Bankasýslunnar við úthlutun hlutabréfanna með tilliti til skilyrða um að málefnaleg sjónarmið liggi að baki stjórnvaldsákvörðunum og um mögulegt valdframsal ráðherra til Bankasýslunnar þegar hann gaf stofnuninni umboð til að undirrita samninga fyrir hönd ríkisins og um það hvers eðlis það hafi verið og hvort ráðherra hafi yfirleitt verið heimilt að veita slíkt umboð. Loks er mikilvægt að fá úr því skorið hvort hæfisreglum stjórnsýslulaga hafi verið fylgt við söluferlið.
Eins og alkunnugt er orðið þá var faðir fjármála- og efnahagsráðherra, Benedikt Sveinsson, meðal kaupenda í útboðinu, en hann keypti hluti að andvirði 55 millj. kr. í gegnum fjárfestingarfélag sitt, Hafsilfur ehf. Fjármálaráðherra hefur andmælt því að reglur stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi eigi við um sölumeðferðina, gagnvart honum a.m.k. Hins vegar er alveg skýrt skv. 2. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga að opinber starfsmaður er vanhæfur til meðferðar máls ef hann er skyldur aðila máls í beinan legg. Þá er vert að nefna að í ljósi umfangsmikilla viðskipta föður fjármála- og efnahagsráðherra um áratugaskeið í íslensku viðskiptalífi hvíldi enn ríkari skylda á ráðherra að tryggja að slíkur hagsmunaárekstur sem átti sér stað yrði ekki að veruleika.
Þá er ástæða til að árétta að í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 155/2012 segir: „Þegar tilboð í eignarhlut liggja fyrir skal Bankasýsla ríkisins skila ráðherra rökstuddu mati á þeim. Ráðherra tekur ákvörðun um hvort tilboð skuli samþykkt eða þeim hafnað og undirritar samninga fyrir hönd ríkisins um sölu eignarhlutarins.“ Ákvörðunin er í höndum og á ábyrgð fjármála- og efnahagsráðherra.
Hæstv. fjármálaráðherra hefur hins vegar haldið því fram að honum hafi ekki borið skylda til að kanna sérstakt hæfi sitt gagnvart kaupendum í útboðinu vegna þess að Bankasýslunni hafi verið falið að framkvæma söluna og að honum hafi ekki verið kunnugt um aðkomu föður síns að kaupunum. Ríkisendurskoðandi tók undir þessa túlkun ráðherra á opnum fundi með stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd þegar hann svaraði því til, aðspurður um hvort ráðherra bæri ekki að gæta að hæfi sínu, að hann fengi ekki séð að „kviknað hefði á“ skyldu ráðherrans til að gæta að hæfi sínu. Þó er rétt að ítreka að úttekt Ríkisendurskoðunar fjallar ekki að neinu leyti um hæfisreglur stjórnsýslulaga.
Þá hefur á opnum fundi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar verið fullyrt af fulltrúum Bankasýslunnar og lögmönnum þeirra að reglur stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi eigi ekki við ef stjórnvaldið sem tekur ákvörðun veit ekki gagnvart hverjum hún tekur umrædda ákvörðun. Þannig hafi vanþekking Bankasýslunnar á mótaðilum sínum í útboðinu, sú staðreynd að þeir könnuðu ekki hverjir stæðu raunverulega að baki tilboðum í eignarhlutinn, orðið þess valdandi að ekki væri þörf á að þeir könnuðu sérstakt hæfi sitt gagnvart kaupendum í útboðinu eins og stjórnsýslulög gera kröfu um að stjórnvald geri að eigin frumkvæði. Hvorki fjármála- og efnahagsráðherra né Bankasýsla ríkisins töldu því nokkurt tilefni til þess að hafa frumkvæði að því að gæta að sérstöku hæfi sínu við undirbúning og ákvarðanatöku um söluna í samræmi við hæfisreglur stjórnsýsluréttar. Minni hlutinn lýsir furðu sinni á því að sú vanræksla Bankasýslunnar, og eftir atvikum fjármála- og efnahagsráðherra, að uppfylla rannsóknarskyldu sína samkvæmt stjórnsýslulögum, og hafa þannig að minnsta kosti vitneskju um gagnvart hverjum hún tekur ákvörðun, geti talist grundvöllur fyrir því að vanrækja frumkvæðisskyldu sama stjórnvalds um að kanna sérstakt hæfi sitt til að taka ákvörðun.
Minni hlutinn telur gagnrýnisvert að ríkisendurskoðandi hafi að engu leyti fjallað um hæfisreglur stjórnsýslulaga í skýrslu sinni en engu að síður oft sagt það opinberlega í kjölfarið að ekki hafi verið ástæða fyrir málsaðila til að gæta að hæfi sínu. Að mati minni hlutans hafa þessi mótsagnakenndu skilaboð frá ríkisendurskoðanda ekki verið til þess fallin að upplýsa um málsatvik heldur hafi þau þvert á móti rýrt getu almennings og þingsins til að mynda sér upplýsta afstöðu til álitaefnisins.
Það er mikilvægt að fá úr þessu skorið, virðulegi forseti, vegna þess að þessi lög eru sett til að vernda hagsmuni almennings. Þau eru sett með það að markmiði að almenningur geti treyst á að stjórnvöld taki ákvarðanir byggðar á sanngjörnum og eðlilegum forsendum og að allir spili eftir sömu leikreglum í samfélaginu. Ríkisstjórnin veit þetta alveg, virðulegi forseti.
Þegar ríkisstjórnin lagði af stað í þá vegferð að selja eignarhluti ríkisins í bönkunum lét hún vinna fyrir sig svokallaða hvítbók um framtíðarsýn fyrir fjármálakerfið sem kom út árið 2018. Starfshópurinn sem skrifaði hvítbókina lét Gallup framkvæma könnun um viðhorf almennings til fjármálageirans þar sem kom fram m.a., með leyfi forseta:
„Orð eins og græðgi og spilling virðast með því fyrsta sem mörgum kemur í hug þegar fjármálageirinn er nefndur til sögunnar. […] Könnunin bendir til þess að vantraustið risti djúpt og að það muni taka langan tíma að byggja upp traust á ný. Tíu ár frá fjármálaáfalli hafa reynst of skammur tími til að vinna traustið til baka.“
Það var því mikið undir við sölu á hlutum ríkisins í Íslandsbanka. Mikill meiri hluti þjóðarinnar var andvígur sölunni og því má segja að enn meiri ábyrgð hafi legið á ríkisstjórninni að vanda vel til verka við söluna en ella. En í staðinn fyrir að vanda sig, í staðinn fyrir að undirbúa hvert skref af kostgæfni og með tilliti til þess áfalls sem þjóðin varð fyrir þegar bankakerfið á Íslandi hrundi fyrir rúmum áratug var ákveðið að nota söluaðferð sem enginn í stjórnkerfinu hafði reynslu af að nota til þess m.a. að selja til aðila sem þjóðin hafði vissulega reynslu af að tækju þátt í bankakerfinu frá því í hruninu. Afleiðingarnar af þessu, virðulegi forseti, eru alvarlegar. Traust á bönkunum og Alþingi hefur tekið skarpa dýfu og telja 83% þjóðarinnar að staðið hafi verið illa að sölunni og 80% vilja skipa sjálfstæða rannsóknarnefnd Alþingis til að fara yfir söluferlið.
Forseti. Í útboðinu tók þátt nokkur fjöldi erlendra fjárfesta. Fram kom í máli fulltrúa Ríkisendurskoðunar á opnum fundi stjórnskipunar-og eftirlitsnefndar að ekki hefði farið fram rannsókn á því hverjir stóðu raunverulega að baki fjölda þeirra tilboða sem fengu úthlutað hlutabréfum í Íslandsbanka við sölumeðferðina. Þá er heldur ekki vitað hvort einhverjir aðilar hafi í raun keypt hluti fyrir hönd annarra aðila og þannig „leppað“ kaupin til að raunverulegur kaupandi gæti haldið nafnleynd gagnvart seljanda og almenningi.
Vegna þessara annmarka var ekki unnt að tryggja að kaupin uppfylltu þau markmið sem stefnt var að í greinargerð fjármála- og efnahagsráðuneytis eða rökstuddu mati Bankasýslunnar, né heldur með þeim lagaákvæðum sem gilda um sölumeðferð ríkiseigna varðandi jafnræði aðila. Það er nauðsynlegt að fá skýr svör við því hvort einhverjir aðilar hafi annaðhvort keypt eða keypt umfram það sem þeim bar samkvæmt úthlutunarreglum sölunnar.
Að mati minni hlutans er mikilvægt að ganga úr skugga um að aðilar nátengdir sölunni hafi ekki farið á svig við hæfisreglur með því að nota milliliði til að kaupa fyrir sig hlut í bankanum. Í öðru lagi skiptir máli að alveg öruggt sé að erlendir aðilar eða innlendir hafi keypt hlutinn fyrir eigið fé en hafi ekki verið fjármagnaðir af Íslandsbanka sjálfum eða öðrum bönkum á Íslandi. Ef svo væri gæti það orðið til þess að veikja eigið fé banka á Íslandi eins og gerðist í fyrra einkavæðingarferli. Loks skiptir það máli vegna þess að þeir erlendu aðilar sem tóku þátt í útboðinu höfðu úrslitavald um ákvörðun á verði hlutanna í útboðinu, sem var 117 kr. á hlut. Ljóst er að ef kanna á slík tengsl til hlítar er skipun rannsóknarnefndar Alþingis eina úrræðið sem komið getur því til leiðar. Það kom bersýnilega í ljós við rannsókn á aðkomu bankans Hauck & Aufhäuser því að það var ekki fyrr en fjórtán árum eftir einkavæðingu bankans að rannsóknarnefnd Alþingis tókst að upplýsa að Hauck & Aufhäuser hefði raunar verið leppur fyrir aðra aðila og að endanlegur ábyrgðaraðili kaupanna hefði verið Kaupþing.
En því miður, virðulegi forseti, þá er mér ljóst að fjármálaráðherra vill alls ekki fá svör við öllum spurningum, þvert á það sem hann heldur fram. Það sést best á því að fjármálaráðherra hefur lagst hart gegn því að sett verði á fót rannsóknarnefnd til að fara yfir alla þá þætti sem út af standa í þessu máli, allt frá því að skýrsla ríkisendurskoðanda kom út. Hann hefur lýst því yfir að hann líti svo á að sú aðgerð myndi setja sig á sakamannabekk.
Nú reynir á stóru orðin hjá hv. þingmönnum stjórnarmeirihlutans: Þora þau að standa með orðum sínum frá því í fyrra um að skipuð verði rannsóknarnefnd ef spurningum er ósvarað eftir athugun Ríkisendurskoðunar? Þorir einhver í þessum stjórnarmeirihluta að standa vörð um eftirlitshlutverk Alþingis gagnvart framkvæmdarvaldinu? Þora þau að setja fjármálaráðherra á sakamannabekk, eins og hann orðaði það? Ég vona að þeir hv. þingmenn sem lýstu því svo hetjulega yfir hér í fyrra, hv. þingmenn Orri Páll Jóhannsson, Steinunn Þóra Árnadóttir, Óli Björn Kárason, Guðrún Hafsteinsdóttir, Ingibjörg Isaksen og Jóhann Friðrik Friðriksson, komi hérna upp og svari þessum spurningum.
