kosningalög o.fl.
Frú forseti. Ég mæli fyrir hönd stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar fyrir nefndaráliti um frumvarp til laga um breytingu á kosningalögum, lögum um starfsemi stjórnmálasamtaka og sveitarstjórnarlögum sem er 945. mál á þessu löggjafarþingi.
Með frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á kosningalögum, nr. 112/2021, lögum um starfsemi stjórnmálasamtaka, nr. 162/2006, og sveitarstjórnarlögum, nr. 138/2011. Breytingum á kosningalögum og lögum um starfsemi stjórnmálasamtaka er ætlað að lagfæra vankanta sem komu í ljós við sveitarstjórnarkosningarnar árið 2022. Með þeim er einnig komið til móts við ábendingar í greinargerð undirbúningsnefndar fyrir rannsókn kjörbréfa vegna alþingiskosninga árið 2021 og settar verða reglur um úthlutun á listabókstöfum vegna sveitarstjórnarlaga. Breytingin sem lögð er til á sveitarstjórnarlögum einfaldar reglur um framkvæmd íbúakosninga.
Þá er lagt til að í kosningalögin komi reglugerðarheimild fyrir ráðherra sem heimili honum að setja reglugerðir, annars vegar um umboðsmenn stjórnmálaflokka og hins vegar um óleyfilegan kosningaáróður í nágrenni kjörstaða og kosningaspjöll. Enn fremur felst það í frumvarpinu að nokkrar reglugerðarheimildir kosningalaganna verði rýmkaðar til að treysta framkvæmd kosninga.
Í tengslum við umfjöllun nefndarinnar um málið var rætt við fjölda gesta sem lýstu flestir ánægju með efni frumvarpsins og töldu að með því væri brugðist við ábendingum og athugasemdum sem hafa komið fram um kosningalögin og einnig að það tæki á ýmsum álitamálum sem komu upp við sveitarstjórnarkosningar árið 2022. Nefndin tekur undir þetta álit og beinir því til ráðuneytis og landskjörstjórnar að kynna rækilega breytingarnar sem leiða af frumvarpinu.
Meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar bendir á að með gildandi kosningalögum var leitast við að setja rammalöggjöf um framkvæmd kosninga sem í eðli sínu getur ekki mælt fyrir um framkvæmd kosninga og tilhögun á kjörstað í hörgul. Í eldri kosningalögum voru svo dæmi sé tekið ákvæði um gerð og ástand blýanta, pappírsþykkt og fleira, framkvæmdaatriði sem ekki þótti ástæða til að binda í lög heldur væru þau betur komin í reglugerð. Nefndin tekur þó fram að löggjafanum ber ávallt að fara varlega við að framselja vald til framkvæmdarvaldsins og einungis þegar þörf er talin á slíku framsali. Nefndin kannaði því sérstaklega þær reglugerðarheimildir sem lagðar eru til með frumvarpinu.
Hvað varðar heimild til reglugerðar um kosningaáróður varð nefndin þess áskynja við umfjöllun um frumvarpið að ekki ríki alls staðar sami skilningur á því hvað teljast skuli til kosningaáróðurs og ekki væri það heldur nægilega skýrt hverjar valdheimildir kjörstjórna væru til að bregðast við kosningaáróðri eða hindra hann. Með hliðsjón af þessu telur nefndin brýnt að ráðherra, að fengnum tillögum landskjörstjórnar, setji reglugerð um viðbrögð við kosningaáróðri þar sem hugtök eru skýrð og viðmið sett þannig að allar kjörstjórnir taki á kosningaáróðri með sama hætti.
Nefndin lítur svo á að umboðsmenn stjórnmálahreyfinga gegni mikilvægu hlutverki við kosningar og beinir því til landskjörstjórnar að hún stuðli að fræðslu umboðsmanna þannig að þeir fái rækt hlutverk sitt sem best. Atbeini umboðsmanna við eftirlit með framkvæmd kosninga er meðal þess sem treystir kosningaframkvæmd og eykur traust almennings á því að kosningar séu lýðræðislegar og í samræmi við lög og reglur. Það er því mikilvægt að réttarstaða þessara fulltrúa stjórnmálaflokkanna sé skýr en á það hefur skort og þess orðið vart að umboðsmenn sem kæmu að kosningaframkvæmd, svo sem atkvæðatalningu, með mismunandi hætti í kjördæmum landsins. Nefndin telur því mikilvægt að kveðið verði á um réttindi og skyldur umboðsmanna stjórnmálahreyfinga í reglugerð og þá um þau úrræði sem þeim standa til boða. Nefndin leggur áherslu á að verkefnið verði tekið traustum tökum, vandað verði til verka og það unnið í góðu samráði við kjörstjórnir, stjórnmálaflokka og almenning.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á ákvæðum sveitarstjórnarlaga um íbúakosningar en markmið þeirra er að einfalda framkvæmd slíkra kosninga. Að mati innviðaráðuneytisins hafa sveitarfélög haft takmarkað svigrúm til framkvæmda á íbúakosningum, jafnvel þeirra sem eru ráðgefandi. Er þar fyrst og fremst horft til skilyrða um leynilegar kosningar og að um kosningarrétt og kjörskrá skuli fara eftir kosningalögum. Þá feli tilvísanir sveitarstjórnarlaga í kosningalög í sér að framkvæmd íbúakosninga verði óhjákvæmilega umfangsmeiri en þörf er á. Með frumvarpinu er því lagt til að kosningalög muni ekki taka íbúakosningar sveitarfélaga heldur muni þær eingöngu fara fram á grundvelli sveitarstjórnarlaga og reglugerðar sem sett skal á grundvelli laganna.
Nefndin telur íbúakosningar mikilvægar til að auka lýðræðislega þátttöku íbúa sveitarfélaga í málefnum þeirra og mikilvægt sé að unnt sé að framkvæma þær greiðlega, án óhóflegra og óþarfra umsvifa en áréttar að aldrei má þó víkja frá þeirri grundvallarkröfu til kosninga að þær séu lýðræðislegar.
Breytingin sem hér er lögð til veldur því að landskjörstjórn mun ekki lengur gegna fræðsluhlutverki varðandi íbúakosningar heldur verður ráðuneyti sveitarstjórnarmála með það hlutverk og skorar nefndin á ráðuneytið að sinna því af kostgæfni.
Í frumvarpinu er lögð til sú breyting að skylda kjörstjóra til að póstleggja atkvæðaseðla á kjördegi falli niður og að framvegis verði það á ábyrgð kjósenda að koma atkvæði sínu til skila. Nefndin bendir á að meginreglan er sú að kjósendur sjá sjálfir um að koma atkvæði sínu til skila og lítur svo á að rétt sé að afnema undanþáguna frá því sem hefur verið í kosningalögunum. Telur nefndin mikilvægt að árétta hér ábyrgð kjósanda á atkvæði sínu.
Nefndin fjallaði jafnframt um upplýsingagjöf við atkvæðagreiðslur utan kjörfunda. Við sveitarstjórnarkosningarnar árið 2022 var fundið að upplýsingagjöf um framboðslista og frambjóðendur á kjörstöðum. Voru sérstaklega nefnd dæmi um upplýsingar um listabókstafi í tilviki sameiginlegra framboða. Fyrir nefndinni kom fram að landskjörstjórn og ráðuneytið hafi hafið endurskoðun reglugerðar sem um þessi mál fjallar með það fyrir augum að einfalda framkvæmdina. Nefndin hvetur landskjörstjórn og ráðuneytið til að vinna áfram að endurskoðun reglugerðarinnar.
Fram hafa komið ábendingar um að ákvæði kosningalaga um kostnaðarskiptingu ríkis og sveitarfélaga vegna framkvæmda kosninga væru ekki nægilega skýr. Lagt er til að áfram verði fylgt þeirri meginreglu að kostnaður við aðrar kosningar en sveitarstjórnarkosningar falli á ríkissjóð en að sveitarfélögin standi straum af kostnaði við sveitarstjórnarkosningar í meginatriðum. Þó er lagt til að fleiri kostnaðarliðir vegna sveitarstjórnarkosninga verði greiddir af ríkissjóði en nú er. Í þessu sambandi má nefna kostnað vegna kjörgagna og áhalda sem landskjörstjórn lætur sveitarfélögum í té.
Enn fremur er lagt til í frumvarpinu að kostnaður vegna atkvæðagreiðslu utan kjörfundar á grundvelli 2. mgr. 69. gr. kosningalaga falli á sveitarfélögin enda er ákvörðun um slíka atkvæðagreiðslu ávallt tekin af sveitarfélagi án nokkurs atbeina ríkisins.
Í frumvarpinu er lagt til að skýrar verði en nú kveðið á um að úrskurði úrskurðarnefndar kosningamála megi bera undir dómstóla. Lagt er til að lögfestur verði þriggja vikna frestur til að bera úrskurði undir dómstóla og að slík mál fái flýtimeðferð. Þykir nefndinni þetta rétt í ljósi þess hversu brýnt það er að leyst verði úr ágreiningsmálum vegna framkvæmdar og niðurstöðu kosninga eins fljótt og unnt er.
Nefndin fjallaði um ákvæði kosningalaga um óbundnar kosningar og einnig um úrskurðarnefnd kosningamála án þess að leggja þó til breytingar á þeim. Fram kom að stefnt er að því að endurskoða ákvæði um óbundnar kosningar áður en næstu sveitarstjórnarkosningar fara fram. Hvað úrskurðarnefnd kosningamála varðar var í kosningalögum komið á fót úrskurðarnefnd kosningamála. Stofnun hennar fól í sér umtalsverðar réttarbætur en með því var einnig komið til móts við tilmæli Öryggis- og samvinnustofnunar Evrópu. Fyrir nefndinni kom fram ábending um að bæta þyrfti umgjörð úrskurðarnefndarinnar og beinir nefndin því til ráðuneytisins að tryggja starfsaðstæður nefndarinnar betur en nú er gert.
Nefndin leggur til eftirtaldar breytingar á frumvarpinu: Í fyrsta lagi er lögð til breyting er varðar hæfisreglur í 5. gr. frumvarpsins þannig að við a-lið 1. efnismgr. 5. gr. bætist orðið eða. Með þessari breytingu er tryggt að fullt samræmi sé milli a- og b-liðar í frumvarpinu og girt fyrir að b-liðurinn verði talinn hafa víðtækari skírskotun en a-liður.
Í öðru lagi leggur nefndin til að hæfisregla kjörstjóra úr eldri lögum verði innleidd í gildandi kosningalög en hún er þess efnis að kjörstjóri skuli víkja ef hann sjálfur er í framboði.
Í þriðja lagi er lögð til sú breyting með c-lið 13. gr. frumvarpsins að 39. gr. kosningalaga breytist á þann veg að einungis kjörstjórnarmenn séu útilokaðir frá því að vera meðmælendur framboðslista en eins og nú er geta kjörstjórnarfulltrúar ekki verið meðmælendur. Er breytingunni bæði ætlað að skýra ákvæðið og koma í veg fyrir að fjöldi fólks sé hindraður í því að mæla með framboðslista.
Í fjórða lagi er lögð til sú breyting á 3. mgr. 76. gr. kosningalaga að nægilegt verði að koma utankjörfundaratkvæðum í einhverja kjördeild þess kjördæmis sem kjósandi er á kjörskrá í.
Í fimmta lagi var lagt til í frumvarpi hæstv. dómsmálaráðherra það nýmæli að næmisgreining skuli fara fram þegar niðurstaða talningar liggur fyrir hjá yfirkjörstjórnum í alþingiskosningum og við forsetakjör og þjóðaratkvæðagreiðslu. Enn fremur var lagt til að yfirkjörstjórnir sveitarfélaga skuli setja sér viðmið um fyrir fram skilgreindan atkvæðafjölda sem getur haft áhrif á niðurstöðu sveitarstjórnarkosninga. Í næmisgreiningu felst að greina minnstu mögulegu hreyfingu atkvæða sem getur haft áhrif á úrslit kosninga og getur haft mikla þýðingu til að skapa forsendur og viðmið um það hvenær skuli endurtelja atkvæði við almennar kosningar.
Tillaga frumvarpsins um næmisgreiningu kemur til vegna ábendinga í greinargerð undirbúningsnefndar fyrir rannsókn kjörbréfa. Þar kom fram m.a. að nauðsynlegt væri að Alþingi markaði sér stefnu um hvaða viðmið eigi að gilda um endurtalningu atkvæða við almennar kosningar en slík viðmið gætu átt heima í kosningalögum. Með því væri mögulegt að taka af öll tvímæli um lögmæti endurtalningar. Rök fyrir slíkri stefnumótun löggjafans væru þau að með viðmiðum um endurtalningu atkvæða mætti tryggja vandaða framkvæmd kosninga.
Fyrir nefndinni kom ítrekað fram að ýmsum spurningum væri ósvarað um framkvæmd næmisgreiningar og endurtalningar. Má þar helst nefna að ekki liggur fyrir hvaða áhrif ágreiningsseðlar geta haft á næmisgreiningu og þá sé mikilvægt að fá úr því skorið hvernig endurtalningu atkvæða yrði raunverulega háttað. Þá var því velt upp hvort miða ætti við hlutfallstölu greiddra atkvæða fremur en fasta tölu atkvæða og bent var á að sú tímasetning sem lögð var til varðandi endurtalningu væri ekki ákjósanleg þar sem tryggja þyrfti nauðsynlega hvíld talningarfólks.
Að mati nefndarinnar er tillaga frumvarpsins um næmisgreiningu skref í þá átt að svara ábendingu undirbúningsnefndar fyrir rannsókn kjörbréfa. Hins vegar telur nefndin að taka þurfi tillöguna til frekari skoðunar og útfærslu. Mikilvægt sé að leitað sé svara við þeim spurningum sem upp hafa komið og í ljósi þess að samkvæmt greinargerð með frumvarpinu hefði þurft að endurtelja í helmingi kosninga frá 2003 þarf viðmiðið að vera að fullu útfært svo komast megi hjá álitamálum um framkvæmdina.
Að mati nefndarinnar er rétt að útfærsla þessara atriða sé betur skoðuð, mikilvægt að næmisgreining sé vel framkvæmanleg og öllum skiljanleg. Nefndin vill benda á að nú er í gildi reglugerð nr. 431/2022, um talningu atkvæða, en sú reglugerð var ekki í gildi við alþingiskosningarnar 2021. Ráðuneytið og landskjörstjórn vinna nú að endurskoðun hennar og er í skoðun hvort styrkja megi hana enn frekar svo að hún myndi góðan ramma utan um þá ferla sem viðhafa skal við talningu atkvæða. Leggur nefndin því til að tillaga um næmisgreiningu verði felld brott úr frumvarpinu. Leggur nefndin til að ráðherra skipi starfshóp til að vinna að nánari útfærslu á næmisgreiningu. Í þeim starfshópi eigi sæti fulltrúar landskjörstjórnar, yfirkjörstjórna kjördæma og annarra hagaðila. Við skipun í starfshópinn verði gætt að jafnræði milli fulltrúa landsbyggðar og höfuðborgarsvæðis. Nefndin beinir því einnig til ráðherra að tryggja aðkomu sjónarmiða frá ólíkum stjórnmálahreyfingum að vinnunni.
Í sjötta lagi er lagt til að ákvæði um uppkosningu verði breytt þannig að fari uppkosning fram vegna þess að kosning heils lista í kjördæmi eða sveitarfélagi hafi verið úrskurðuð ógild skuli sá listi ekki vera á meðal framboðslista við uppkosninguna. Er með þessu tekinn af allur vafi um að þótt framboðslisti væri úrskurðaður ógildur gæti hann samt sem áður verið í kjöri við uppkosningu en þannig mátti skilja ákvæði kosningalaga um þetta. Í tengslum við uppkosningu kom fram við umfjöllun nefndarinnar að ákvæði um uppkosningu væru efnislítil og telur nefndin að skerpa þurfi á reglum sem um uppkosningu gilda. Beinir nefndin því til dómsmálaráðuneytisins og landskjörstjórnar að taka málið til frekari skoðunar.
Í sjöunda lagi er lögð til breyting sem varðar skyldu kjörstjóra til að afhenda kjörstjórn kjörkassa. Er lagt til að í stað þess að kjörstjóra sé skylt að senda kjörkassa svo tímanlega að hann sé kominn til kjörstjórnar áður en kjörfundi er slitið geri kjörstjóri og kjörstjórn með sér samkomulag um afhendingu kjörkassans og honum skuli fylgja viðeigandi skrá skv. 1. mgr. 77. gr. kosningalaga.
Þá eru lagðar til minni háttar eða lagatæknilegar breytingar sem ekki þarfnast sérstakrar umfjöllunar. Vísast að öðru leyti til ítarlegrar umfjöllunar um breytingartillögur í nefndarálitinu.
Að framansögðu virtu leggur nefndin til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð hefur verið grein fyrir og lagðar eru til á sérstöku þingskjali.
Undir nefndarálitið rita, auk þeirrar sem hér stendur, hv. þingmenn Þórunn Sveinbjarnardóttir, Lilja Rannveig Sigurgeirsdóttir, Halla Signý Kristjánsdóttir, Friðjón R. Friðjónsson, Sigmar Guðmundsson, Ásthildur Lóa Þórsdóttir, Steinunn Þóra Árnadóttir og Þórhildur Sunna Ævarsdóttir.
Virðulegi forseti. Kosningalöggjöfin var tekin til gagngerrar endurskoðunar og ákveðið var að móta heildstæð lög sem tækju utan um kosningar til sveitarstjórna, Alþingis, forsetakjör, íbúakosningar og þjóðaratkvæðagreiðslur, en eins og kom fram í ræðunni minni áðan er nú lagt til að kljúfa íbúakosningar frá kosningalögunum til hægðarauka og efla sveitarstjórnir til að nýta íbúakosningar sem verkfæri í aukinni lýðræðislegri þátttöku íbúa í sveitarstjórnarmálum sem að mínu mati er gott mál. Vilji sveitarstjórnir nýta sér íbúakosningar í sinni vinnu eiga reglurnar um þær ekki að vera óþarflega íþyngjandi.
Í ljósi þessara breytinga færist meðferð íbúakosninga, fræðsla, kvartanir og kærur til innviðaráðuneytisins frá dómsmálaráðuneytinu. Nefndin staldraði við þetta í sinni umfjöllun og vill hvetja innviðaráðuneytið til að veita þessu verkefni sérstaka athygli og tryggja að sú þekking sem þarf til að standa vel að kosningum nái að verða til og þróast áfram innan ráðuneytisins.
Þá er í frumvarpinu einnig að finna breytingar á reglum um hæfi kjörstjórnarmanna og kjörstjóra og lagt til að um þá gildi sérstök hæfisregla. Er þessi breyting lögð til vegna þeirrar stöðu sem skapaðist við undirbúning kosninga til sveitarstjórna vorið 2022. Voru umsagnaraðilar sáttir við þessar breytingar en nefndin skoðaði þær tillögur mjög vel.
Nokkrar umræður sköpuðust í nefndinni um þá breytingu að kjördagur sveitarstjórnarkosninga yrði færður aftur um viku eða á þriðja laugardag í maí í stað annars laugardags. Sú sem hér stendur vonar að þessi tímasetning reynist betri en sú breyting sem var gerð með kosningalögunum.
Þá eru frestir þegar kosningar verða vegna þingrofs færðir nær kjördegi. Markmiðið hér er að bregðast við þeim knappa fresti sem framboð hefðu annars til að skila inn framboðslistum og safna meðmælum. Öðru er sem sagt breytt til samræmis við þetta. Atkvæðagreiðsla utan kjörfundar hefst þá 23 en ekki 29 dögum fyrir kosningar. Er þetta í fullu samræmi við ábendingar Öryggis- og samvinnustofnunar Evrópu um að atkvæðagreiðsla utan kjörfundar ætti ekki að hefjast fyrr en að framboðsfresti liðnum. Breytingin leiðir óhjákvæmilega til þess að sá tími sem kjósendur hafa til að greiða atkvæði utan kjörfundar styttist. Vil ég því sérstaklega vekja athygli á þessu hér og ítreka hversu ofboðslega mikilvægt það er að fræðsla og upplýsingar frá landskjörstjórn miði að þessu breytta fyrirkomulagi svo öllum verði ljóst um þessar breytingar.
Þá er einnig lagt til bráðabirgðaákvæði um rafræna kjörskrá en óljóst er hvenær rafræn kjörskrá verður tiltæk þótt lögin geri vissulega ráð fyrir henni sem meginreglu. Í bráðabirgðaákvæðinu er lagt til að notuð verði prentuð kjörskrá þar til landskjörstjórn, í samráði við ráðuneytið og Þjóðskrá Íslands, hefur tekið ákvörðun um innleiðingu rafrænnar kjörskrár, því þó að hugbúnaður verði klár þarf að breyta reglum og verkferlum þegar rafræn kjörskrá verður tekin í gagnið. Við viljum auðvitað að vandað sé til verka í þessari framkvæmd en nefndin leggur þó áherslu á að rafræn kjörskrá verði að veruleika sem fyrst.
Nefndin ræddi líka og hefur rætt áður dræma þátttöku í kosningum. Kjörsókn fer hnignandi og eðlilega höfum við áhyggjur af þeirri þróun. Það er hlutverk okkar hér í þessum sal að gefa þessu gaum og leita leiða til að efla lýðræðislega þátttöku í samfélaginu almennt. Þessu samtali hefur auðvitað ekki verið lokið innan nefndarinnar en við höfum einnig átt samtal við landskjörstjórn um málefnið og munum halda áfram að ræða þessa áskorun á vettvangi nefndarinnar þó svo að umræðan eigi auðvitað að eiga sér stað sem víðast. Ég vildi nýta tækifærið til að nefna þetta hér því að þó lýðræðið sé miklu meira en bara kosningar þá er það þannig að kosningarrétturinn er grundvallarréttindi þegna í lýðræðislegum ríkjum.
Að lokum vil ég þakka nefndinni fyrir afskaplega gott samstarf í þessu máli. Það er mjög mikilvægt að samstaða sé í þinginu um þær breytingar sem gerðar eru á kosningalöggjöfinni. Það eykur traust á framkvæmdinni og traust á starfi okkar hér á Alþingi að í þessum málum skyldi okkur öllum takast að vinna þétt saman, kalla fyrir nefndina alla þá sérfræðinga sem við töldum mikilvægt að fá til okkar og skoða allar hliðar á þessum breytingum sem eru gerðar.
