réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
Frú forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, en að málinu standa allir þingmenn Samfylkingarinnar og er það endurflutt frá síðasta þingi.
Með frumvarpinu er lagt til að heimildir stjórnvalda til að víkja frá meginreglu 1. mgr. 7. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins um auglýsingaskyldu verði þrengdar. Þannig er hnykkt á því að flutningur embættismanna sé undantekning frá almennri meginreglu um auglýsingaskyldu. Um slíka ákvörðun gildir réttmætisregla stjórnsýsluréttar en samkvæmt henni skulu allar ákvarðanir og athafnir stjórnvalda byggjast á málefnalegum sjónarmiðum. Lagt er til að tilteknir embættismannaflokkar verði undanþegnir gildissviði 36. gr. laganna og að óheimilt verði að skipa í embætti ráðuneytisstjóra með flutningi. Er þessi breyting í samræmi við það svigrúm sem löggjafinn hefur til að undanskilja ákveðna hópa embættismanna frá flutningsheimild 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 5. mgr. sömu greinar.
Meginreglan um auglýsingaskyldu við skipun í opinber störf var lögfest árið 1954. Í greinargerð með frumvarpi til laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem varð að lögum nr. 38/1954, segir, með leyfi forseta:
„Er það réttlætismál og jafnræðis, að öllum þeim sem hugur leikur á tilteknu opinberu starfi, sé veittur þess kostur að sækja um það. Ríkinu ætti þá einnig að vera meiri trygging fyrir því, að hæfir menn veljist í þjónustu þess.“
Að baki reglunni búa þannig grundvallarsjónarmið um að jafnræðis sé gætt þegar kemur að ráðstöfun á takmörkuðum fjölda sérhæfðra starfa hjá hinu opinbera, samanber m.a. álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 5864/2009 og 6137/2010, en auk þess hefur verið litið á auglýsingaskylduna sem mikilvæga vörn gegn geðþóttastjórnsýslu og klíkuráðningum, leið til að auka gagnsæi og traust gagnvart handhöfum opinbers valds. Með auglýsingu starfa er tryggt að allir þeir sem áhuga hafa geti sótt um starf og verði metnir á grundvelli hæfni sinnar, menntunar, verðleika og eftir atvikum framtíðarsýn sinni á rekstur og verkefni þess embættis eða þeirrar stofnunar sem um er að ræða. Skerpt var á reglunum með nýjum lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, og hefur umboðsmaður Alþingis ályktað, með vísan til forsögu ákvæðisins og lögskýringargagna, að túlka verði hvers kyns undanþágur frá meginreglunni um auglýsingaskyldu þröngt, samanber m.a. álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 5519/2008 og F109/2022.
Á undanförnum árum hefur færst í aukana að veitingarvaldshafar víki sér undan auglýsingaskyldunni, jafnvel við skipun og setningu í æðstu faglegu embætti stjórnkerfisins. Í umfjöllun sem birtist á vef umboðsmanns Alþingis hinn 28. apríl 2021 kemur fram að þrátt fyrir skýr ákvæði laga og skýran vilja löggjafans til að tryggja jafnræði og gagnsæi í ráðningarmálum fari veitingarvaldshafar ítrekað fram hjá auglýsingaskyldunni. Þá hafi „ítrekaðar ábendingar umboðsmanns um að tiltekin framkvæmd sé ekki í samræmi við lög og reglur á þessu sviði í ýmsum tilvikum aðeins leitt til þess að fundin er önnur leið til þess að haga málum á skjön við reglurnar í stað þess að laga framkvæmdina að þeim“. Nú er svo komið að helmingur af núverandi ráðuneytisstjórum var fluttur í embætti ráðuneytisstjóra án þess að staðan væri auglýst og frá því að ríkisstjórn Katrínar Jakobsdóttur tók við árið 2017 hafa sex af þeim átta sem enn eru ráðuneytisstjórar tekið við embætti án þess að faglegt umsóknarferli færi fram.
Í evrópsku stjórnskipulagi og í þeim ríkjum sem byggja á frjálslyndu lýðræðisfyrirkomulagi er alla jafna gerður mjög skýr greinarmunur á pólitískri yfirstjórn annars vegar og æðstu stjórn embættismannakerfisins hins vegar. Þeir sem tilheyra hinni pólitísku forystu eru valdir af ráðherra án auglýsingar og sérstakra hæfnisskilyrða en aðrir starfsmenn skulu eingöngu skipaðir eða ráðnir á grundvelli verðleika, svo sem starfsreynslu, menntunar eða annarrar skilgreindrar hæfni. Í Noregi, Svíþjóð og Finnlandi fara ráðherrar og sérstakir aðstoðarráðherrar með pólitíska forystu í ráðuneytum auk þess sem ráðherrar ráða sér pólitíska ráðgjafa sem ekki hafa boðvald gagnvart embættismönnum og starfsmönnum. Í Danmörku hafa ráðherrar sérstakan embættismann sér til ráðgjafar en á Íslandi fylgja ráðherrum aðstoðarmenn sem hafa sams konar stöðu og pólitískir ráðgjafar í Svíþjóð og Noregi.
Skilin milli embættismanna annars vegar og stjórnmálamanna hins vegar hafa löngum verið óljósari á Íslandi en í nágrannalöndunum. Í sögu Stjórnarráðs Íslands 1964–2004, VII. kafla 1. bindis, er bent á að eftir að Íslendingar fengu heimastjórn árið 1904 hafi reynst takmarkaður áhugi fyrir því hjá Alþingi og ráðamönnum að skilja embættismannakerfið frá hinu pólitíska valdi. Rík hefð sé fyrir fyrirgreiðslustjórnmálum á Íslandi þar sem ráðningar pólitískra samherja séu áberandi. Með setningu laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969, var ráðherra fengin heimild til að kveðja mann utan ráðuneytis sér til aðstoðar enda hyrfi hann úr starfi um leið og ráðherra. Með þessari heimild sköpuðust forsendur til að styrkja pólitíska forystu ráðuneytanna en engu að síður, segir í sögu Stjórnarráðsins, tíðkaðist áfram að skipað væri í æðstu embætti ráðuneyta á pólitískum forsendum. Að þessu er vikið í kafla 21.4.7 í 7. bindi skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008. Bent er á að þótt starfsmenn séu ráðnir á pólitískum forsendum hverfi þeir ekki úr starfi um leið og sá pólitíski ráðherra sem réð þá og þetta geti valdið þeim ráðherra sem á eftir kemur vandræðum. „Einnig geta slíkar stöðuveitingar haft þær afleiðingar að sérfræðiþekking á málefnasviði ráðuneytisins veikist ef margar stöður eru skipaðar starfsmönnum sem ráðnir voru á veikari faglegum forsendum og þá jafnvel fyrst og fremst á pólitískum grundvelli,“ segir í skýrslunni. „Slík aðstaða getur haft afdrifaríkar afleiðingar við aðstæður eins og hér á landi, þar sem ráðuneyti eru jafnan fremur fámenn með tilliti til þeirra verkefna sem þau hafa með höndum.“ Taldi rannsóknarnefndin að við umbætur á Stjórnarráði Íslands yrði að horfast í augu við að „ráðherrar virðast margir hverjir hafa talið að þörf væri á að fjölga pólitískum aðstoðarmönnum í ráðuneytum til að annast pólitíska stefnumótun og aðra vinnu af þeim toga“ og taka yrði af skarið um hvort breyta ætti lögum svo heimilt yrði að ráða fleiri pólitíska starfsmenn til að liðsinna ráðherrum.
Við þessu var að nokkru leyti brugðist með nýjum heildarlögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, þar sem mælt er fyrir um að ráðherrar geti ráðið sér aðstoðarmann eða aðstoðarmenn, aðstoðarmenn skuli á hverjum tíma ekki vera fleiri en nemur tveimur fyrir hvern ráðherra en heimilt sé samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnar að ráða þrjá til viðbótar ef þörf krefur.
Í sömu lögum er fjallað um ráðuneytisstjóra, hlutverk þeirra og fyrirkomulag við skipun í embætti. Ráðuneytisstjórar eru auðvitað æðstu stjórnendur ráðuneyta að ráðherrum sjálfum undanskildum. Hlutverk ráðuneytisstjóra er yfirstjórn verkefna ráðuneytis og að sjá til þess að starfsemi þess og afgreiðsla mála sé í samræmi við lög og gildandi reglur, skráðar jafnt sem óskráðar. Það er óumdeilt að samkvæmt gildandi lögum og þessu í raun samnorræna fyrirkomulagi sem ég hef lýst hér tilheyra ráðuneytisstjórar hinu faglega embættismannakerfi. Ef einhver pólitískur vilji stendur til að breyta því, svo sem að taka upp fyrirkomulag þar sem pólitískir aðstoðarráðherrar gegna lykilhlutverki í ráðuneytum eða færa stjórnkerfi Íslands nær því sem tíðkast í Bandaríkjunum þar sem stór hluti starfsmannakerfis alríkisins er pólitískt ráðinn, verður að taka ákvörðun um það hér á Alþingi. Hún verður aðeins tekin hér með breytingum sem rúmast innan marka stjórnskipunarlaga.
Í núgildandi lögum um Stjórnarráð Íslands er mælt fyrir um að ráðuneytisstjórar skuli skipaðir að undangengnu mati hæfnisnefndar, sbr. 18. og 19. gr. laganna. Í 21. gr. sömu laga kemur fram að um heimildir ráðherra til að flytja embættismenn á milli embætta innan Stjórnarráðs Íslands fari samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og öðrum lögum eftir því sem við á. Ekki verður þó séð að löggjafinn hafi ætlað slíkum ákvæðum að þjóna ráðamönnum sem almenn hjáleið fram hjá auglýsingaskyldunni og hinu lögbundna hæfnismati, enda er tekið skýrt fram í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 115/2011 að eðlilegt sé að viðhafa samræmi við skipun ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra þeirra. Í greinargerðinni segir, með leyfi forseta:
„Með auglýsingu starfa er tryggt að allir þeir sem áhuga hafa geti sótt um og keppt um starf innan Stjórnarráðs Íslands á grundvelli hæfni sinnar, menntunar og annarra verðleika. Ávallt ber að ráða hæfasta umsækjandann til starfans. Mikilvægt er að menn geti treyst því að faglega sé staðið að skipun embættismanna og ráðningu starfsmanna í Stjórnarráðinu. Hæfnisnefndir við skipun æðstu embættismanna gegna mikilvægu hlutverki í því sambandi.“
Með hliðsjón af þessu er auðvitað brýnt að ráðuneytisstjórar séu bæði í ásýnd og reynd, og þegar ég tala um ásýnd er ég að tala um skipulagsferlið, óháðir stjórnmálamönnum, stjórnmálaflokkum og flokkspólitískum hagsmunum. Í ljósi þess veigamikla hlutverks sem ráðuneytisstjórar gegna í stjórnkerfinu, sem æðstu faglegu stjórnendur ráðuneyta, er lagt til í þessu frumvarpi að við 36. gr. starfsmannalaganna bætist málsgrein um að ákvæðið gildi ekki þegar skipað er í embætti ráðuneytisstjóra.
Í frumvarpinu er einnig mælt fyrir um að dómarar, embættismenn við dómstóla og dómstólasýsluna og embættismenn sem starfa á vegum Alþingis og eftirlitsstofnana þess, þ.e. skrifstofustjóri Alþingis, umboðsmaður Alþingis og ríkisendurskoðandi, verði með öllu undanskildir ákvæðinu. Það sama þarf auðvitað að gilda um framkvæmdastjóra Mannréttindastofnunar Íslands þegar þeirri stofnun verður komið á fót ef Alþingi ber gæfu til að samþykkja það mikilvæga lagafrumvarp sem hæstv. forsætisráðherra mælti hér fyrir fyrr í dag. Með þessu ákvæði er tekinn af allur vafi um að ákvæði 36. gr. starfsmannalaga heimili ekki flutning milli þessara þriggja valdþátta ríkisins og að 36. gr. taki aðeins til flutnings embættismanna á vegum framkvæmdarvaldsins. Með þessu er líka verið að bregðast við þeirri uppákomu og því hættulega fordæmi, vil ég leyfa mér að segja, sem var sett þegar þáverandi ríkisendurskoðandi var fluttur yfir til nýs menningar- og viðskiptaráðuneytis og skipaður ráðuneytisstjóri. Þetta gerðist 27. janúar 2022, með vísan til 36. gr. Slík beiting ákvæðisins þar sem verið er að vippa embættismönnum milli valdþátta ríkisins er ógn við sjálfstæði þeirra eftirlitsstofnana sem starfa á vegum Alþingis sem liður í eftirlitshlutverki þess gagnvart framkvæmdarvaldinu.
Sjálfstæði dómara er auðvitað tryggt mjög rækilega með lögum, sbr. 59. og 70. gr. stjórnarskrárinnar, 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem hefur verið lögfestur hér á landi, og 43. gr. laga um dómstóla, nr. 50/2016. Þannig njóta dómarar ríkrar verndar gagnvart handhöfum framkvæmdarvalds og er algerlega á hreinu að flutningsheimildir starfsmannalaganna ná ekki til þeirra. Engu að síður, vegna þessarar óhefluðu beitingar á 36. gr. árið 2022 þar sem verið var að beita henni með hætti sem ég alla vega hafði ekki hugmyndaflug til að ætla að yrði nokkurn tímann gert, finnst okkur flutningsmönnum rétt að eyða líka öllum vafa um þetta og kveða á um það líka með afgerandi hætti að 36. gr. nái ekki til hæstaréttardómara, skrifstofustjóra Hæstaréttar, landsréttardómara, skrifstofustjóra Landsréttar, héraðsdómara og framkvæmdastjóra dómstólasýslunnar. Þetta kann að vera algerlega óþarft en ég held að okkur veiti ekkert af þessum öryggisventli eftir það sem á undan er gengið.
Ólafur Jóhannesson, lagaprófessor og fyrrum forsætisráðherra, skrifaði í riti sínu Stjórnarfarsréttur árið 1950, með leyfi forseta:
„Sjaldan er meiri hætta á misbeiting valds og hlutdrægni heldur en einmitt við stöðuveitingar. Nú á tímum er hið raunverulega veitingarvald oftast nær í höndum pólitískra ráðherra, sem freistast oft til að misnota það til framdráttar flokksmönnum sínum.“
Svei mér þá ef þessi ágæti forystumaður Framsóknarflokksins hitti ekki bara naglann á höfuðið.
Ég hef hér reifað efni frumvarpsins, virðulegur forseti, og fært rök fyrir þeim breytingum sem það felur í sér með vísan til hinnar frjálslyndu lýðræðishefðar, þess hvernig hlutunum er háttað í löndunum í kringum okkur, til gildandi laga og þeirra sjónarmiða sem búa að baki þeim lögskýringargögnum og vilja löggjafans sem má lesa út úr þeim. Í grunninn snýst frumvarpið bara um það að setja veitingarvaldshöfum auknar skorður og auka þannig traust landsmanna gagnvart stjórnkerfinu.
Eftir að ég mælti fyrir málinu á síðasta löggjafarþingi barst umsögn um það frá Félagi háskólamenntaðra starfsmanna Stjórnarráðsins. Þar segir, með leyfi forseta:
„Með það að leiðarljósi að allar ráðningar hins opinbera miði að því að styrkja faglegan grundvöll stjórnsýslunnar telur félagið umrætt frumvarp vera til bóta og styður framgang þess.“
Það geri ég líka og legg til að málinu verði vísað til hv. velferðarnefndar að umræðu lokinni og hlakka til að fylgja því eftir á þeim vettvangi. Ég trúi ekki öðru en að það verði að lögum.
