verndar- og orkunýtingaráætlun og umhverfismat framkvæmda og áætlana.
Frú forseti. Ég flyt hér frumvarp til laga um breytingu á lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun og lögum um umhverfismat framkvæmda og áætlana, um stærðarviðmið virkjana. Flutningsmenn þessa frumvarps, ásamt þeirri sem hér stendur, eru hv. þingmenn Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs, Orri Páll Jóhannsson, Jódís Skúladóttir, Bjarni Jónsson og Steinunn Þóra Árnadóttir.
Þær breytingar sem hér eru lagðar til bera ekki mikið yfir sér en varða engu að síður grundvallaratriði í nálgun okkar á orkunýtingu og samspili hennar við vernd náttúrunnar. Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011, rammaáætlun, eins og við þekkjum það, og lögum um umhverfismat framkvæmda og áætlana, nr. 111/2021, þ.e. lögum um umhverfismat. Breytingarnar lúta að stærðarviðmiðum virkjunarkosta sem eru flokkaðir í orkunýtingarflokk með 10 MW uppsett rafafl eða meira.
Markmið þessa frumvarps er að breyta þeim viðmiðum sem hingað til hafa verið lögð til grundvallar þegar kemur að leyfisveitingum vegna smávirkjana, þ.e. virkjunum upp að 10 MW. Það er mat flutningsmanna að tryggja verði heildarsýn, ítarlega umfjöllun og upplýsingaöflun um virkjunarkosti yfir 1 MW í ljósi reynslunnar af núverandi viðmiði, þ.e. þessum 10 MW, með öðrum orðum að lækka stærðarviðmiðin niður í 1 MW. Annmarkar núgildandi viðmiðs eru áréttaðir í fjölda álitsgerða Skipulagsstofnunar og fleiri opinberra leyfisveitenda og eru þau dæmi rakin nánar í greinargerð þessa frumvarps. Þau sjónarmið snúa einkum að veikleika þess að uppsett afl segi alfarið til um hvaða framkvæmdir séu teknar í rammaáætlun, enda segir framleiðslugeta lítið til um umhverfisáhrif virkjana.
Í ljósi reynslunnar hafa þeir stjórnsýsluferlar sem til staðar eru ekki dugað sem skyldi til að tryggja hagsmuni umhverfisins. Þar má benda á fjölda smávirkjana, þ.e. virkjana sem eru undir þessu viðmiði, 10 MW, sem hafa og geta haft í för með sér veruleg og jafnvel óafturkræf umhverfisáhrif. Með vísan til þessa telja flutningsmenn skýrt að uppfæra og endurskoða þurfi skilyrði og viðmið er snúa að leyfisveitingum til virkjunarframkvæmda.
Hugtakið smávirkjun er aðeins að finna á einum stað í íslenskum lögum. Það er í lögum um niðurgreiðslur húshitunarkostnaðar frá 2002 og snýr að bráðabirgðaákvæði þar sem Orkustofnun var, í samvinnu við iðnaðarráðuneytið, falið að gera úttekt á möguleikum á nýtingu smávirkjana á landsbyggðinni. Ekki eru tilgreind stærðarmörk eða skilgreining á því hvað virkjun skuli hafa til að bera til að teljast smávirkjun.
Á síðari árum hefur verið rætt um vatnsaflsvirkjanir með uppsett rafafl undir 10 MW sem smávirkjanir, bæði í daglegu tali og í opinberri umræðu. Má í því samhengi benda á skýrslu starfshóps um smávirkjanir sem fengið hafði það verkefni að gera úttekt á verkferlum tengdum leyfisveitingum og eftirliti vegna virkjunarframkvæmda. Skýrsla þessi kom út í janúarlok 2008. Í kafla 2.1.1, um virkjanir sem falla undir starfssvið starfshópsins, er vísað til þágildandi laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, og 3. viðauka við þau, en í lið 3.0.3 er skylda til umhverfismats vatnsaflsvirkjana miðuð við 10 MW. Verksvið starfshópsins tók samkvæmt þessu til vatnsaflsvirkjana á stærðarbilinu 200 kW til 10 MW og má líta á það sem skilgreiningu starfshópsins á stærðarviðmiðum smávirkjana.
Í skýrslu Össurar Skarphéðinssonar, þáverandi iðnaðarráðherra, um raforkumálefni, sem lögð var fram á 135. löggjafarþingi á árunum 2007 og 2008, segir að nokkrir aðilar hafi, með leyfi forseta, „fengið leyfi fyrir smávirkjunum (<10 MW)“ og nokkrum árum síðar í skýrslu Katrínar Júlíusdóttur, þáverandi iðnaðarráðherra, um raforkumálefni, segir að smávirkjanir séu „þær virkjanir sem eru með uppsett afl minna en 10 MW“.
Það er því ekki fyrr en á fyrsta áratug þessarar aldar að sú skilgreining festi sig í sessi að vatnsaflsvirkjun undir 10 MW væri smávirkjun. Það viðmið sem hér um ræðir, og lagt er til að taki breytingum nái frumvarp þetta fram að ganga, á rætur sínar að rekja til gildistöku laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið. Þann 1. janúar 1994 voru fyrst sett sérlög hér á landi um mat á umhverfisáhrifum. Árið 1992 lagði Eiður Guðnason, þáverandi umhverfisráðherra, fram frumvarp til laga um umhverfismat sem samið var í umhverfisráðuneytinu. Í 6. gr. frumvarpsins var fjallað um umhverfismatsskyldar framkvæmdir og sett stærðarviðmið varðandi þær. Vert er að nefna að 6. gr. frumvarpsins varð að 5. gr. við samþykkt laganna. Í frumvarpinu var gert ráð fyrir því að vatnsaflsvirkjanir yfir 10 MW yrðu umhverfismatsskyldar og enn fremur miðlunarlón og stíflumannvirki sem yrðu til þess að meira en 5 km² lands færu undir vatn.
Í athugasemdum við 6. gr. frumvarps þess er varð að lögum um umhverfismat, nr. 63/1993, sagði að þar væru upp taldar framkvæmdir sem ávallt væru háðar umhverfismati. Væri þar fyrst og fremst um umfangsmiklar framkvæmdir að ræða sem ástæða væri til að ætla að hefðu veruleg áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag. Var þess getið að framkvæmdir sem taldar voru upp í 1.–5. tölulið væru einkennandi fyrir íslenskar aðstæður og voru vatnsaflsvirkjanir yfir 10 MW þar á meðal. Því viðmiði var ekki breytt í meðförum þingsins, sbr. 1. tölulið 5. gr. laganna. Hins vegar var 5 km² viðmið lækkað í 3 km². Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum um umhverfismat segir að þar hafi verið byggt á efnisreglum tilskipunarinnar en lagað að íslenskri löggjöf.
Þar sem um var að ræða tilskipun var aðildarríkjunum veitt ákveðið svigrúm við innleiðingu hennar. Í 1. viðauka tilskipunarinnar voru taldar upp allar þær framkvæmdir sem skyldu háðar umhverfismati til samræmis við ákvæði 5.–10. gr. tilskipunarinnar. Í 2. mgr. 4. gr. tilskipunarinnar var hins vegar kveðið á um að það væri stjórnvalda í hverju ríki fyrir sig að ákvarða hvort skylda ætti þau verkefni sem tilgreind eru í 2. viðauka í umhverfismat áður en framkvæmd væri samþykkt. Ríki gætu því ákveðið hvort þörf væri á mati sérstaklega í hverju verkefni fyrir sig og/eða hvort setja ætti viðmið eða lágmörk þegar ákvörðun er tekin um hvort umhverfismat verði gert að skyldu, sbr. a- og b-lið ákvæðisins. Sú varð raunin hér að 10 MW viðmiðið leit dagsins ljós.
Hjörleifur Guttormsson, þáverandi alþingismaður, tók til máls í umræðum um málið er það kom fyrst til umræðu á þingfundi 18. september 1992 og vék að áðurnefndum viðmiðunarmörkum í 6. gr. með eftirfarandi orðum, með leyfi forseta:
„Varðandi 6. gr. sem útfærir nánar hvaða framkvæmdir skuli háðar umhverfismati þá sýnist mér að það séu viðmiðunarmörkin sem þurfi að athuga og meta hvar dregin skuli. Ég er ekki sannfærður um að menn hafi hitt naglann á höfuðið þarna og það er kannski hæstv. ráðherra ekki heldur, ég veit það ekki. Það er auðvitað álitamál hvar svona mörk eru dregin. Þetta á að ná til veigameiri framkvæmda. En á það ber að líta að það fer talsvert eftir eðli máls og sérstaklega eftir því umhverfi sem í hlut á hvaða áhrif framkvæmd af ákveðinni stærð getur haft á umhverfið. T.d. getur fegurðargildi lands eða svæðis mælt gegn því að yfirleitt sé hróflað við því og það beri fremur að friðlýsa svæðið og undanskilja þar alla mannvirkjagerð en ráðast í framkvæmdir.“
Undir þessi sjónarmið get ég tekið. 10 MW stærðarviðmið er ekki að finna í tilskipuninni og er þess vegna íslensk smíð. Hugtakið smávirkjun var hvorki notað í frumvarpi til laga nr. 63/1993 né í lögunum sjálfum, en talað var um umfangsmiklar framkvæmdir í athugasemdum við lagafrumvarpið og mörkin dregin við 10 MW. Viðmiðið virðist því hafa komið til með lögum um mat á umhverfisáhrifum frá 1993, hafa orðið til í umhverfisráðuneytinu við gerð frumvarpsins og verið miðað við „íslenskar aðstæður“ eins og þar segir. Velta má vöngum yfir því hvort um hafi verið að ræða fyrstu gullhúðun Evrópuinnleiðinga en sitt sýnist líklega hverjum um það. Óljóst er hvað fólst í því að miða við íslenskar aðstæður og ekki er hægt að segja til um það á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Allar götur síðan hefur 10 MW viðmiðið haldið sér. Líkur eru á að það viðmið hafi smám saman fallið að hugtakinu smávirkjun, sem hafði verið notað í margvíslegu samhengi löngu áður en EES-samningurinn og lög um umhverfismat komu til.
Með innleiðingu tilskipunar 96/92/EB frá Evrópusambandinu um sameiginlegar reglur um innri markað á sviði raforku og samþykkt raforkulaga, nr. 65/2003, var fyrsti vísirinn að markaðsbúskap innan orkugeirans innleiddur í íslenska löggjöf. Markmið laganna var að koma á þjóðhagslega hagkvæmu raforkukerfi og samræma íslensk lög að samkeppnisumhverfi Evrópusambandsins.
Með lögfestingu ákvæða um raforkuviðskipti og sölu raforku inn á hið almenna raforkukerfi þar sem skilið var á milli samkeppnis- og sérleyfisstarfsemi varð til hvati fyrir ólíka aðila til að framleiða orku. Þessi grundvallarbreyting hafði ekki síst áhrif á áform um virkjunarframkvæmdir undir 10 MW sem urðu hagkvæmur virkjunarkostur með innleiðingunni.
Frá samþykkt raforkulaganna fyrir 20 árum hefur eftirspurn eftir framkvæmda- og virkjunarleyfum fyrir virkjanir með uppsett rafafl undir þessum viðmiðum aukist verulega. Þróunin hefur verið á þá vegu að sóst er eftir leyfum fyrir stærri smávirkjanir með framleiðslugetu allt að 10 MW. Dæmi um slíkar framkvæmdir er t.d. Brúarvirkjun á Suðurlandi sem er 9,9 MW. Sömuleiðis má benda á áform um sambærilega orkuöflun við Hagavatn sunnan Langjökuls og Geitdalsárvirkjun á Austurlandi. Áform um Einbúavirkjun og Svartárvirkjun í Bárðardal gera ráð fyrir 9,8 MW í hvoru tilfelli fyrir sig og gert var ráð fyrir að Hnútuvirkjun í Hverfisfljóti yrði allt að 9,3 MW. Orkubú Vestfjarða hefur uppi áform um að reisa 9,7 MW vatnsaflsvirkjun í Selárdal, Kvíslatunguvirkjun, sem myndi nýta vatnsafl sem rennur um Þjóðbrókargil.
Síðustu ár hafa verið gerðar umtalsverðar breytingar á lagaumhverfi er snýr að verndun umhverfis og sjálfbærni náttúruauðlinda um leið og stefnt er að því að ná loftslagsmarkmiðum og markmiðum um orkuskipti. Litlar breytingar hafa þó átt sér stað þegar kemur að skilyrðum til leyfisveitinga vegna framkvæmda sem geta haft áhrif til langframa á bæði umhverfi og nýtingu auðlinda.
Virðulegi forseti. Í fyrirhuguðum virkjunarframkvæmdum sem hér voru nefndar virðist ekki alltaf ljóst hvort sú framkvæmd sem um ræðir sé hagkvæmasta lausnin, hvort uppsett afl geti jafnvel orðið meira en umsókn tekur til og hvort möguleiki sé til stækkunar síðar sem fleyti viðkomandi framkvæmd þá yfir þetta 10 MW viðmið. Þá hefur þróun síðustu ára verið sú að umsóknum um virkjunarleyfi vegna vatnsaflsvirkjana sem eru alveg við þessi stærðarmörk sem kveða á um að framkvæmd skuli háð umhverfismati hefur fjölgað. Að sama skapi hefur þeim tilfellum fjölgað þar sem framleiðslugeta hlutaðeigandi virkjunarkosts hefur verið metin meiri en 10 MW og sýnir það mikilvægi umhverfismats en tilgangur þess er m.a. að tryggja að snemma í ferlinu liggi fyrir upplýsingar um möguleg umhverfisáhrif og eftir atvikum þær mótvægisaðgerðir sem fyrirhugaðar eru.
Í þessu sambandi má benda á dómaframkvæmd Evrópudómstólsins, með tilliti til vatnatilskipunar Evrópusambandsins sem innleidd var hér á landi með lögum um stjórn vatnamála árið 2011 og beitt var í úrskurði nr. 3/2023, þegar úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála felldi úr gildi ákvörðun Orkustofnunar um að veita Landsvirkjun virkjunarleyfi fyrir Hvammsvirkjun í neðri hluta Þjórsár, að ekki eigi að vera hægt að skipta upp verkefnum til að komast hjá því að þau teljist háð umhverfismati. Ekki á að vera hægt að komast hjá tilgangi laganna með því að búta framkvæmdir niður þegar sýnt þykir að uppsöfnuð áhrif þeirra séu líkleg til að hafa veruleg áhrif á umhverfið.
Í nefndaráliti meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar vegna þriðja áfanga rammaáætlunar segir m.a., með leyfi forseta:
„Stærðarviðmið virkjunarkosta sem undir rammaáætlun falla hafa sætt gagnrýni, sér í lagi í ljósi þess að virkjunarkostur rétt undir viðmiði áætlunarinnar getur haft í för með sér viðlíka rask á náttúru og kostur sem yrði á grundvelli laganna að fara í gegnum mat verkefnisstjórnar. Meiri hlutinn telur brýnt að þessi viðmið verði skoðuð sérstaklega í ljósi reynslunnar af lagaumgjörðinni og þeirra virkjunarframkvæmda sem sökum stærðarviðmiða hafa ekki farið í gegnum málsmeðferð á grundvelli laganna.“
Undir þessi sjónarmið getum við sem flytjum þetta mál tekið heils hugar.
Í ljósi reynslunnar er ljóst að þeir stjórnsýsluferlar sem eru til staðar hafa ekki dugað sem skyldi til að tryggja hagsmuni umhverfisins og má þar benda á fjölda smávirkjana sem hafa umhverfisáhrif langt umfram þau stærðarviðmið sem nú eru í gildi. Eins og ég hef hér rakið og hefur komið fram í umfjöllun um smávirkjanir sem eru á mörkum þess að falla undir 10 MW stærðarviðmið þá er ljóst að þær geta haft verulega neikvæð umhverfisáhrif. Jafnvel hefði verið tilefni til að meta þær með öðrum virkjunarkostum í rammaáætlun. Tilgangurinn með rammaáætlun og lögum um umhverfismat framkvæmda og áætlana er að tryggja að búið sé að meta og eftir föngum taka tillit til umhverfissjónarmiða vegna umfangs, eðlis og staðsetningar áður en ákvörðun um framkvæmd er tekin. Það telst varla samræmast markmiði laganna að framkvæmdir sem er fyrirséð að hafa veruleg umhverfisáhrif sæti ekki ítarlegu ferli rammaáætlunar.
Virðulegi forseti. Með hliðsjón af framangreindu telja flutningsmenn að tímabært sé að endurskoða og breyta þeim viðmiðum sem hingað til hafa verið lögð til grundvallar þegar kemur að leyfisveitingum vegna smávirkjana, þ.e. upp að 10 MW, og það er mat flutningsmanna frumvarpsins að mikilvægi heildarsýnar og ítarlegrar umfjöllunar um virkjunarkosti yfir 1 MW vegi þungt í ljósi reynslunnar af gildandi séríslensku viðmiði. Fæstar virkjanir eru afturkræfar og því mikilvægt að náttúran njóti alltaf vafans. Að þessu sögðu legg ég til að málið fari til umhverfis- og samgöngunefndar.
