154. löggjafarþing — 75. fundur,  20. feb. 2024.

mat á endurskoðun laga um Menntasjóð námsmanna.

577. mál
[14:06]
Horfa

háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra (Áslaug Arna Sigurbjörnsdóttir) (S):

Virðulegi forseti. Í upphafi kjörtímabils lagði ég strax áherslu á að hugað yrði að jöfnum tækifærum í víðum skilningi í íslensku háskólasamfélagi, enda felast lífsgæði hér á landi m.a. í aðgengi að háskólanámi óháð efnahag. Lög um Menntasjóð námsmanna eru þar í lykilhlutverki en meginhlutverk sjóðsins er að veita námsmönnum fjárhagslegan stuðning og tryggja þeim tækifæri til náms hér á landi og erlendis án tillits til efnahags. Mikilvægt er að námsmenn haldi áfram að sækja sér menntun utan landsteinanna til að auka fjölbreytni í námi og efla alþjóðleg tengsl. Vinna þarf að því að fólk með erlendan bakgrunn skili sér líka í auknum mæli í háskóla. Staðan nú getur haft í för með sér þá hættu að ákveðnir hópar einangrist og njóti ekki sömu tækifæri og aðrir til lífsgæða og atvinnu við hæfi. Í ráðuneyti háskólamála er unnið að því með háskólanum að þeir nái m.a. betur til einstaklinga af erlendum uppruna í íslensku samfélagi.

Þegar litið er til nemenda í háskólum er vaxandi meiri hluti konur og í stærsta skóla landsins er hlutfallið körlum í óhag. Þessa þróun þarf að stöðva, ekki síst þegar kemur að heilbrigðis- og menntavísindum þar sem hlutfall karla er mjög lágt á sama tíma og mikill skortur er á starfsfólki í slík störf. Við höfum unnið að því með háskólunum að fjölga drengjum í skólakerfinu og þá skiptir miklu máli að námsmenn og framtíðarvinnustaðir endurspegli samsetningu og fjölbreytileika samfélagsins og að öll geti þroskað hæfileika sína óháð því og án þess að vera talin fulltrúi ákveðins kyns eða hóps. Ísland stendur þess vegna frammi fyrir mikilli áskorun í menntun mannauðs okkar sem birtist m.a. í samanburði við nágrannalöndin en við erum þar með tiltölulega hátt hlutfall ungra karlmanna með litla menntun. Það þarf m.a. að leita leiða til að auka þátttöku þeirra í háskólanámi til að vinna gegn þeim skorti á sérfræðingum sem við glímum við í íslensku atvinnulífi. Áskoranir drengja virðast þó byrja á fyrri skólastigum og mikilvægt að vinna málið náið með yfirvöldum á fyrri skólastigum, menntamálaráðherra og um uppbyggingu menntunar og færni á Íslandi. Öflugt fjarnám er líka ein tryggasta leiðin til að tryggja jöfn tækifæri óháð búsetu og aðgengi að menntun.

Hér í dag mæli ég fyrir skýrslu um mat á endurskoðun laga um Menntasjóð námsmanna. Skýrslan er lögð fram á Alþingi í samræmi við ákvæði til bráðabirgða í lögum um Menntasjóð námsmanna sem samþykkt voru árið 2020.

Ný lög voru samþykkt á 150. löggjafarþingi, vorþingi Alþingis 2020, sem komu í stað eldri laga um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Við meðferð þess frumvarps sem varð að lögum um Menntasjóð námsmanna lagði meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar Alþingis til við 2. umræðu að lögin yrðu endurskoðuð innan þriggja ára frá því að þau kæmu til framkvæmda. Kveðið var á um að ráðherra skyldi kynna niðurstöður endurskoðunarinnar eigi síðar en á haustþingi 2023 og skýrslan var lögð fram í desember síðastliðnum.

Í skýrslunni er dregið fram tilefnið og markmiðið með þeim kerfisbreytingum sem fólust í setningu laga um Menntasjóð námsmanna. Lagt er mat á hvernig til hefur tekist í lagasetningunni að því marki sem það er raunhæft vegna þess skamma tíma sem liðinn er frá gildistöku laganna. Í skýrslunni eru líka birtar upplýsingar úr þjónustukönnun fjármála- og efnahagsráðuneytisins fyrir Menntasjóðinn. Þar er að finna samantekt úr ítarlegri skoðanakönnun meðal námsmanna á viðhorfum þeirra til námsaðstoðar og Menntasjóðs. Þá er greint frá athugasemdum og ábendingum um það sem betur má fara í lögunum frá námsmannahreyfingu, umboðsmanni skuldara og Menntasjóðnum en við fyrri lagasetningu var mikil áhersla lögð á mikið og náið samstarf við m.a. námsmenn í aðdraganda þeirra laga sem til umfjöllunar eru nú.

Í skýrslunni kemur fram að heildarlög um sjóðinn sem sett voru árið 2020 hafi vitaskuld falið í sér umtalsverðar breytingar á námslánakerfinu. Sumar þeirra hafi verið af hinu góða en nauðsynlegt sé að breyta lögunum til að ná markmiðsákvæðum um jöfn tækifæri til náms. Ný lög fólu m.a. í sér þá breytingu að nemendur áttu möguleika á því að hluta námslána yrði breytt í styrk en svo var ekki áður og í því fólst kannski stærsta efnisbreyting laganna.

Ef ég fer yfir helstu niðurstöður skýrslunnar þá sjáum við að mun færri námsmenn nýta sér námsstyrki en áætlanir gerðu ráð fyrir. Það er ánægja með nýtt styrkjakerfi en námsframvindukrafan sem er skilyrði umbreytingar námslánsins í styrk veldur talsverðri óánægju. Áhætta sem námsmenn bera af vaxtastigi námslána fram að útskrift sætir líka gagnrýni. Þungt og flókið regluverk námslánanna kostar um 20% af öllum framlögum ríkisins til námsaðstoðar í gegnum sjóðinn. Ekki er gert ráð fyrir framlagi ríkisins vegna kostnaðar sem hlýst af tekjutengdum afborgunum og vaxtaþaki námslána auk vaxtalauss tímabils námslána á meðan lántaki er í námi. Vaxtaáhætta sjóðsins, sem verður til vegna fjármögnunar útlána á öðrum vaxtakjörum en námsmenn greiða, er síðan ófjármögnuð og ábendingum fjármála- og efnahagsráðuneytisins um aðskilnað nýs styrkjakerfis og eldra námslánakerfis var ekki fylgt eftir.

Í stjórnarsáttmála frá árinu 2017 var lýst tveimur meginmarkmiðum fyrir Lánasjóð íslenskra námsmanna. Annars vegar yrði ráðist í endurskoðun námslánakerfisins í samstarfi við námsmannahreyfingarnar þar sem áhersla yrði lögð á jafnrétti til náms, skilvirkni og námsstyrkjakerfi að norrænni fyrirmynd. Í annan stað að skoðaðir yrðu kostir þess að nýta námslánakerfið og önnur kerfi sem hvata fyrir fólk til að setjast að í dreifðum byggðum. Sú niðurstaða endurskoðunar á lögum um Lánasjóð íslenskra námsmanna sem birtist í lögum um Menntasjóð námsmanna var, mætti segja, blanda af eldra námslánakerfi og styrkjakerfi að norrænni fyrirmynd með möguleika á styrk í formi 30% niðurfellingar af höfuðstól námsláns við námslok, að uppfylltu skilyrði um námsframvindu viðkomandi námsleiðar.

Í lögunum er jafnframt lýst ýmsum öðrum markmiðum. Teknir voru upp barnastyrkir vegna framfærslu barna lánþega. Það var val um greiðslufyrirkomulag lána við námslok og val um að binda greiðslubyrði láns við tekjur ef lánþegi væri yngri en 35 ára. Lán Menntasjóðs yrðu sjálfbær þannig að afborganir stæðu að fullu undir lánveitingum og lán yrðu að fullu greidd þegar lánþegi er 65 ára gamall. Heimild ráðherra var til að veita tímabundna ívilnun af endurgreiðslu lána vegna mönnunarvanda í tilteknum starfsstéttum eða á afmörkuðum landsvæðum og niðurfelling var á ábyrgðarmönnum á námslánum sem voru í skilum.

Í lögunum var gengið út frá því að bein framlög úr ríkissjóði stæðu undir rekstri Menntasjóðs, kostnaði af niðurfellingu hluta af höfuðstól námslána og barnastyrk. Tölulegar upplýsingar í skýrslunni leiða það í ljós að mun færri námsmenn hafa tekið námslán en áætlanir um fjármögnun sjóðsins gerðu ráð fyrir. Vísbendingar liggja ekki fyrir um að möguleiki á 30% námsstyrk af höfuðstól námsláns hafi leitt til þess að námsmenn ljúki námi á réttum tíma, enda eru nemendur að útskrifast rétt í þessu eða á síðasta ári hafi þeir byrjað í nýja kerfinu.

Könnun meðal námsmanna leiðir síðan í ljós að aðeins einn þriðji námsmanna velur að taka námslán þrátt fyrir möguleika á styrk til lækkunar höfuðstóls. Námsframvinduskilyrði fyrir niðurfellingu námslána styður ekki við færslu á milli námsbrauta eða þverfaglegt nám og þá er ekki gert ráð fyrir lagaskilum vegna námsframvindu fyrir þá lánþega sem höfðu þegar byrjað lántöku hjá LÍN og tóku síðan lán hjá Menntasjóði námsmanna.

Virðulegi forseti. Skýrslan leiðir því í ljós nokkra alvarlega meinbugi á þeim breytingum sem voru gerðar á lánakerfinu okkar. Miðað við hve fáir nýta sér kerfið miðað við hvað áætlanir gerðu ráð fyrir myndi ég segja að það væri ákveðin hætta á að markmiðsákvæði laga um Menntasjóð námsmanna um jöfn tækifæri væru í hættu. Þetta gefur tilefni til að bregðast við með ýmsum hætti og ég fæ að fara hér yfir nokkur atriði meðan mér gefst tími til.

Í fyrsta lagi var lágvaxtaumhverfi í íslensku samfélagi þegar lögin voru samþykkt og ekki virðist hafa verið gert ráð fyrir þeirri vaxtaþróun sem síðar varð. Námsmenn eru látnir bera áhættu af endanlegu vaxtastigi skuldabréfa í samræmi við vaxtaþróun allt frá upphafi lántöku til námsloka. Eina vörn námsmanna í þessu efni er vaxtaþakið sem er lögbundið við 9% á óverðtryggðum námslánum en á verðtryggðum lánum er það bundið við 4% umfram verðbólgu.

Í öðru lagi eru lán Menntasjóðs námsmanna ekki sjálfbær. Kostnaður vegna tekjutengdra afborgana og vaxtaþaks er ekki fjármagnaður og sjóðurinn ber vaxtaáhættu vegna fjármögnunar útlána á öðrum kjörum en sjóðurinn fjármagnar sig á.

Í þriðja lagi sætir styrkveitingin í formi umbreytingar hluta námslána í styrk ákveðinni gagnrýni, ekki síst vegna þess að reglan um námsframvindukröfu gerir bara ráð fyrir einni órofinni námsleið.

Í fjórða lagi var ábendingu fjármála- og efnahagsráðuneytisins um aðskilnað eldra námslánakerfis og nýs lána- og styrkjakerfis vegna áhættustýringar ekki fylgt og í ljós hefur komið að sjóðurinn er fjármagnaður með lántöku hjá eldra lánasafni LÍN.

Í fimmta lagi er umsýsla fyrir þungt og flókið regluverk námslána allt of umfangsmikið og kostnaðarsamt, allt of miklir fjármunir fara í umsýslu og regluverkið við að veita námslán eða allt um 20% af framlögum ríkisins til námsaðstoðar í gegnum sjóðinn.

Virðulegi forseti. Þrátt fyrir að aðeins séu rúm þrjú ár frá því að nýtt námslánakerfi var kynnt til sögunnar hafa strax komið í ljós augljós tækifæri til að bæta kerfið. Skýrslan er kannski örlítið umfangsmeiri heldur en lítil endurskoðun á núverandi lögum. Ég mun því á næstu vikum kynna frumvarp til breytinga á lögum um Menntasjóð námsmanna þar sem leitast verður við að ráða bót á brýnustu úrlausnarefnum laganna sem þingið getur komið sér saman um að þurfi og geta sé til að bregðast við með fljótum hætti í kjölfarið á þessari skýrslu. Þá er líka unnið að endurskoðun á úthlutunarreglum sjóðsins fyrir næsta skólaár þar sem líka verður leitast við að gera betur miðað við þær athugasemdir sem fram koma í skýrslunni. Að því loknu tel ég mikilvægt að halda áfram að vinna að breytingum sem ekki verður mögulegt að ráðast í strax á þessu vorþingi.

Hér hef ég reifað þær breytingar sem ég tel brýnastar til að bregðast við þeirri stöðu sem er uppi í kerfinu og þola ekki bið. Eins og ég nefndi eru síðan tækifæri til að vinna að auknu samráði um frekari breytingar á regluverki námslána og námsstyrkja og hvernig við viljum hafa námslánakerfið til framtíðar, hvernig þessi breyting reyndist, sem var heildarbreyting og samþykkt hér einróma í þingsal, og hvernig við getum gert enn þá betur. Þau áform þurfa að vera kynnt síðar en ég bind vonir við að Alþingi geti tekið sig saman um brýnustu breytingarnar sem mikilvægt er að ráðast í núna á vorþingi án þess að fara í algjöra heildarbreytingu á löggjöfinni sem ég tel ekki mögulegt að ráðast í fyrir sumarið.

Virðulegi forseti. Að lokinni þessari umræðu legg ég til að þessari skýrslu verði vísað til hv. allsherjar- og menntamálanefndar til umfjöllunar.