meðferð sakamála, meðferð einkamála, gjaldþrotaskipti o.fl.
Frú forseti. Ég mæli fyrir hönd meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar fyrir nefndaráliti um frumvarp til laga um breytingu á lögum um meðferð sakamála, lögum um meðferð einkamála og lögum um gjaldþrotaskipti. Með frumvarpi þessu er lagt til að gera breytingar á lögum um meðferð sakamála, á lögum um meðferð einkamála og lögum um gjaldþrotaskipti sem einkum miða að því að gera réttarfarslöggjöf hlutlausa um afhendingarmáta gagna, nýta tæknilausnir í réttarvörslukerfinu í ríkari mæli, festa varanlega í sessi heimildir til að nýta fjarfundarbúnað við rekstur einka- og sakamála fyrir dómi og heimila stafræna birtingu ákæra og annarra gagna við rannsókn og meðferð sakamála fyrir dómi.
Nefndin fjallaði um málið og fékk á sinn fund gesti og nokkrar umsagnir bárust. Þá barst minnisblað frá dómsmálaráðuneytinu og gerð er frekari grein fyrir því í nefndaráliti sem liggur fyrir. Í kjölfar umfjöllunar nefndarinnar um málið vill meiri hlutinn árétta sérstaklega helstu atriði sem nefndin fjallaði um við afgreiðslu málsins. Líkt og fyrr segir er í fyrsta lagi miðað að því að málsmeðferð í réttarvörslukerfinu verði gerð tæknilega hlutlaus og reglur um framlagningu gagna einfaldaðar.
Í öðru lagi er lagt til að gildandi bráðabirgðaheimildir lögreglu og dómstóla verði gerðar varanlegar til að nýta rafrænar lausnir og fjarfundarbúnað við rannsókn sakamála og við meðferð einka- og sakamála fyrir dómi, svo sem til að heyja þinghöld og taka skýrslu í gegnum fjarfundarbúnað.
Í þriðja lagi er loks lagt til að við lög um meðferð sakamála bætist nýtt ákvæði þar sem gert sé heimilt að birta ákæru ásamt fyrirkalli fyrir ákærða í stafrænu pósthólfi í miðlægri þjónustugátt stjórnvalda, island.is.
Hvað fyrsta atriðið varðar, um að málsmeðferð verði gerð tæknilega hlutlaus, miðast málsmeðferðarreglur réttarfarslaga og venjur við framkvæmd þeirra að miklu leyti við að gögn séu afhent á pappírsformi og oft í ákveðnum fjölda eintaka. Þá er gjarnan miðað við að samskipti af ýmsum toga séu bréfleg og skjöl séu undirrituð eigin hendi. Meðal helstu breytinga sem lagðar eru til með frumvarpinu er að reglur þar að lútandi verði einfaldaðar og til að mynda verði ekki lengur áskilið í lögum að gögn séu lögð fram í tilteknum fjölda eintaka eða skjöl undirrituð eigin hendi. Þá verði almennt miðað að því að málsmeðferð verði gerð tæknilega hlutlaus um þá aðferð sem beitt er hverju sinni við miðlun og framlagningu gagna sem og undirritun skjala. Í stað þess að ítarlega sé mælt fyrir um miðlunar- og afhendingarmáta gagna fyrir dómi verði dómstólasýslunni jafnframt falið að setja nánari reglur um það efni, auk þess sem Hæstarétti og Landsrétti verði heimiluð nánari reglusetning fyrir dómstigin tvö. Einnig verði tekin upp ákvæði bæði í lög um meðferð einkamála og lög um meðferð sakamála sem leggi málsmeðferð á stafrænan og rafrænan máta að jöfnu við málsmeðferð sem miðast við pappír líkt og nú er meginreglan.
Meiri hlutinn telur brýnt að þær reglur sem gilda um miðlun gagna milli aðila innan réttarvörslukerfisins og framlagningu gagna fyrir dómi séu til þess fallnar að stuðla að einfaldari samskiptum og skilvirkari vinnubrögðum, auk þess að vera í betra samræmi við þau vinnubrögð sem tíðkist í nútímaþjóðfélagi. Meiri hlutinn telur þær breytingar sem frumvarpið hefur í för með sér þannig mikilvægan lið í því að gera réttarvörslukerfið allt í senn nútímalegra, einfaldara og notendavænna, líkt og stefnt er að með framlagningu frumvarpsins.
Þá fjallaði nefndin í öðru lagi um þá breytingu sem lýtur að því að gildandi bráðabirgðaheimildir lögreglu og dómstóla, sbr. lög nr. 98/2023, verði gerðar varanlegar til að nýta rafrænar lausnir og fjarfundarbúnað við rannsókn sakamála og við meðferð einka- og sakamála fyrir dómi, svo sem til að heyja þinghöld og taka skýrslu í gegnum fjarfundarbúnað. Bráðabirgðaheimildum þessum var komið á fót í kjölfar heimsfaraldurs kórónuveiru og hafa þær reynst vel en falla að óbreyttu úr gildi 30. júní næstkomandi. Markmið þess að festa þær varanlega í sessi er að veita dómstólum og lögreglu við rannsókn máls meira svigrúm en áður til að ákveða að þinghald verði háð með notkun fjarfundarbúnaðar, þar með talið skýrslugjafir.
Þar sem nauðsynlegt sé að horfa til ýmissa atriða við ákvörðun um hvort þinghald verði haldið í gegnum fjarfundarbúnað sem og við framkvæmd þess er mælt fyrir um það í frumvarpinu að dómstólasýslunni verði falið að setja leiðbeinandi reglur um notkun fjarfundarbúnaðar fyrir dómi, þar á meðal um skýrslugjöf fyrir dómi, samanber nánari skýringar við frumvarpið um heimildir dómstólasýslunnar þess efnis og hvað geti falist í þeim.
Umsagnaraðilar lýstu almennt ánægju með framangreinda breytingu en bentu þó á nokkur atriði sem vert væri að huga að. Mikilvægt væri til að mynda að meginreglan yrði eftir sem áður sú að aðilar máls jafnt sem vitni mættu í eigin persónu fyrir dóm og litið yrði á heimild til að leyfa skýrslutökur með notkun fjarfundarbúnaðar sem þrönga undantekningarreglu frá meginreglunni um milliliðalausa málsmeðferð fyrir dómi. Það væri einkum mikilvægt í málum þegar um væri að ræða skýrslutökur af sakborningum eða brotaþolum sem alla jafna teldust lykilvitni í málum. Einnig var bent á að tilefni væri til að víkja nánar að ákveðnum atriðum í lagatexta eins og að vitni eða sérfræðingur yrði ekki fyrir óeðlilegum þrýstingi eða áhrifum við skýrslugjöf í gegnum fjarfundarbúnað og jafnframt að skýrslugjafi væri í einrúmi og við aðstæður sem hæfðu.
Auk þess er gerð athugasemd við að í 2. efnismgr. 3. gr. frumvarpsins, um að sakborningi verði ekki gert að taka þátt í þinghaldi í gegnum fjarfundarbúnað gegn vilja sínum, væri ekki gerður greinarmunur á því um hvers konar þinghöld væri að ræða. Nánar tiltekið væri ekki gerður greinarmunur á því hvort taka ætti fyrir mál er varðar þvingunarráðstafanir líkt og kröfu um gæsluvarðhald eða hvort um þingfestingu eða aðalmeðferð máls væri að ræða. Mikilvægt væri að tryggja réttindi sakbornings að þessu leyti, t.d. þegar um þingfestingu og aðalmeðferð máls væri að ræða.
Í minnisblaði dómsmálaráðuneytis kom fram að í frumvarpinu sé mælt fyrir um heimild til að nýta fjarfundarbúnað við meðferð einka- og sakamála fyrir dómi en meginreglan yrði eftir sem áður sú að málsaðilar og vitni gefi skýrslu við meðferð mála fyrir dómi í eigin persónu á dómþingi. Þá er áréttað að þeim reglum sem dómstólasýslunni er ætlað að setja sé ætlað að vera leiðbeinandi og einkum til þess að stuðla að samræmi við framkvæmd þess þegar mætt er til þinghalds með notkun fjarfundarbúnaðar. Sem fyrr yrði það á forræði dómara að gæta að réttindum hlutaðeigandi við meðferð mála lögum samkvæmt, þar á meðal samkvæmt stjórnarskránni og mannréttindasáttmála Evrópu.
Meiri hlutinn tekur undir þetta og telur rétt að umrædd bráðabirgðaheimild verði fest varanlega í sessi og að dómstólum og lögreglu við rannsókn mála verði þannig tryggt varanlega frekara svigrúm til að ákveða við tilteknar aðstæður að þinghöld verði háð og skýrslur gefnar með notkun fjarfundarbúnaðar. Meiri hlutinn leggur jafnframt áherslu á að meginreglan verði áfram sú að þingfesting máls, aðalmeðferð og skýrslutökur fari fram í eigin persónu, enda sé fyrst og fremst um að ræða heimild sem beita má við tilteknar aðstæður og að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Þá tekur meiri hlutinn undir röksemdir ráðuneytisins í þá veru að það sé almennt á ábyrgð dómara að gæta að réttindum málsaðila þegar slíkum búnaði er beitt þótt dómstólasýslunni sé falið að setja leiðbeinandi reglur um notkun hans.
Meiri hlutinn beinir því jafnframt til ráðuneytisins að fylgjast með reynslu af framkvæmd laganna og eftir atvikum kanna hvort tilefni sé til að tiltaka nánar í lagatexta ýmis atriði er varða notkun fjarfundarbúnaðar.
Í þriðja lagi fjallaði nefndin ítarlega um þá breytingu sem gera á með 32. gr. frumvarpsins þar sem lagt er til að við lög um meðferð sakamála bætist nýtt ákvæði þar sem gert er heimilt að birta ákæru, ásamt fyrirkalli, fyrir ákærða í stafrænu pósthólfi í miðlægri þjónustugátt stjórnvalda, island.is. Teljist hún þá réttilega birt þegar ákærði hafi staðfest móttöku hennar þar. Hið sama gildir um önnur gögn sem birta skal á sama hátt og ákærur. Líkt og rakið er í greinargerð með frumvarpinu komu fyrst og fremst þrjár leiðir til greina við birtingu framangreindra gagna í stafrænu pósthólfi og þeim er lýst nánar í greinargerð sem leiðum a, b og c. Í frumvarpinu kemur fram að gerð sé tillaga um að velja leið sem lýsa megi sem samblandi af leið b og c, nánar tiltekið að ákæra teljist réttilega birt í stafrænu pósthólfi þegar viðkomandi hafi staðfest móttöku hennar þar. Ekki sé hins vegar gerð krafa um að viðkomandi hafi kynnt sér efni ákæru eða að efni hennar hafi komist til vitundar hans. Þessi leið hafi verið valin þar sem hún þótti sameina kosti þess að gera birtingar stafrænar, svo sem varðandi kostnað og tímasparnað, án þess að vega að réttaröryggi. Framkvæmd birtingar er síðan lýst nánar í kafla 3.4. í greinargerð með frumvarpinu.
Umsagnaraðilar voru að mörgu leyti jákvæðir í garð þessarar breytingar og telja að hún tryggi betur friðhelgi einkalífs og persónuvernd þeirra sem birta þarf fyrir. Þá töldu umsagnaraðilar almennt tímabært að stíga skref í átt að því að koma birtingu umræddra gagna í stafrænan farveg. Á hinn bóginn gerðu einhverjir umsagnaraðilar athugasemdir við þá leið sem lagt er til að farin verði í frumvarpinu varðandi mat á því hvenær ákæra teljist réttilega birt. Bent er á að fyrirhuguð leið sé í andstöðu við 7. gr. laga um stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt stjórnvalda, þar sem fram kemur að skjal teljist réttilega birt þegar það sé gert aðgengilegt í stafrænu pósthólfi. Þá var bent á að með breytingunni væri verið að búa til tvöfalt kerfi á birtingum ákæra með tilheyrandi kostnaði, óhagræði og þyngri málsmeðferð. Einnig væru óþarfakvaðir lagðar á kærendur um að fylgjast með því hvort viðkomandi hafi skráð sig inn í pósthólfið eftir að gagn hafi verið gert aðgengilegt þar. Þá var dregið í efa að þær auknu kröfur sem leið b hefði í för með sér umfram hinar tvær þjónuðu hagsmunum borgarans eða að ávinningur yrði meiri af henni, auk þess sem þessi leið geti orðið tæknilega erfið í framkvæmd. Sumir bentu þó á að birting ákæru í stafrænu pósthólfi væri mun tryggari og vænlegri kostur fyrir viðtakanda en þær birtingarleiðir sem lögin gerðu nú þegar ráð fyrir. Mikilvægt væri að gæta samræmis við fyrrnefnt ákvæði laga um stafrænt pósthólf þannig að réttaráhrif birtingar miðist í öllum tilvikum við það tímamark þegar skjal teldist aðgengilegt. Loks bentu sumir umsagnaraðilar á að ekki væri gerð krafa um að sá sem birta ætti fyrir hefði kynnt sér efni ákæru eða að efni hennar hefði komist til vitundar hans og töldu ótækt að hægt yrði að komast hjá birtingu með því að viðkomandi væri í sjálfsvald sett hvort hann staðfesti móttöku gagnanna eða ekki.
Í minnisblaði dómsmálaráðuneytis er áréttað um þessi atriði að mikilvægt sé að gæta fyllstu varfærni vegna réttinda viðtakanda þegar gögn af þessu tagi eru birt í stafrænu pósthólfi stjórnvalda, sbr. 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar, um réttláta málsmeðferð fyrir dómi, og 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, um rétt sakaðs manns til að taka til varna. Meginregla laga um meðferð sakamála sé sú að birta skuli ákæru og fyrirkall fyrir ákærða sjálfum og við frávik frá þeirri meginreglu skuli ekki ganga lengra en nauðsyn krefur svo að viðhalda megi eðlilegri hagkvæmni og skilvirkni í réttarvörslukerfinu. Þá er áréttað að sú birtingarleið sem fyrirhugað er að fara samkvæmt frumvarpinu feli í sér að þegar viðkomandi skráir sig inn í hið stafræna pósthólf, eftir að ákæra hefur verið gerð aðgengileg þar, birtist honum gluggi þar sem gerð sé grein fyrir því að verði pósturinn opnaður verði birtingaraðila send staðfesting á móttöku skjalsins. Jafnframt verði í þeim glugga að finna nánari upplýsingar um að opni viðkomandi ekki póstinn verði annarra leiða leitað til birtingar gagnsins, eftir atvikum með aðkomu lögreglu. Ákveði ákærði á hinn bóginn að opna póstinn berst birtingaraðila sjálfkrafa staðfesting á móttöku án þess að vakta þurfi það sérstaklega. Jafnframt birtast þá nánari leiðbeiningar um rétt til aðstoðar verjanda eigi það við, auk frekari upplýsinga um málsmeðferð sem og fyrirkall er greinir stað og stund þingfestingar máls o.fl. Þykir þessi leið einkum sameina þá kosti að tryggja vitneskju ákærða um birtingu ákæru og auka skilvirkni við birtingar án þess að vegið sé að réttindum sakaðra manna. Með þessu yrði einnig komist hjá því að vakta hið stafræna pósthólf og leggja þær byrðar á herðar borgurunum sem kynni að leiða af réttaráhrifum sakadóma og því að þurfa að leita endurupptöku dóma. Ráðuneytið bendir jafnframt á að sú leið sem lagt er til að verði valin í frumvarpinu gangi eins langt í skilvirkum birtingarmáta og tækt þykir gagnvart réttindum sakaðra manna.
Meiri hlutinn tekur undir framangreindar röksemdir ráðuneytisins og telur að þessar breytingar feli almennt í sér réttarbót. Þá leggur meiri hlutinn áherslu á að um nýja aðferð við birtingu þessara gagna sé að ræða sem sé viðbót við hinar hefðbundnu birtingarleiðir sem tíðkast samkvæmt gildandi lögum en ekki sé ætlunin að afnema aðra birtingarhætti. Að mati nefndarinnar er einnig tímabært að birtingu umræddra gagna verði beint í þann farveg sem stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt stjórnvalda bjóði upp á og þá á þann hátt sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu. Það hafi enda marga kosti í för með sér og sé einnig í samræmi við þá þróun sem eigi sér almennt stað hvað varðar stafræna birtingu opinberra skjala. Þá telur meiri hlutinn að um varfærna leið sé að ræða sem tryggi rétt sakhæfra manna eins og kostur er og stuðli að frekari vernd friðhelgi einkalífs þeirra og persónuvernd. Meiri hlutinn beinir því þó til ráðuneytisins, eftir því sem tilefni er til, að umrætt ákvæði verði endurskoðað innan tveggja ára með hliðsjón af fenginni reynslu og athugasemdum og ábendingum umsagnaraðila.
Þá telur meiri hlutinn brýnt að huga vel að réttindum þeirra sem ýmist kjósa að vera ekki með rafræn skilríki og standa þannig fyrir utan kerfi stafrænnar birtingar opinberra skjala eða eru í viðkvæmri stöðu og er af ýmsum ástæðum erfitt eða ómögulegt að nýta sér þann birtingarkost, svo sem vegna tungumálaörðugleika, fötlunar eða veikinda. Mikilvægt er að ákæruvaldinu sé gert viðvart við skráningu skjals á kennitölu í þeim tilvikum þegar einstaklingur er ekki skráður fyrir rafrænum skilríkjum og geti þá notað aðrar færar leiðir til að birta ákæru og önnur gögn fyrir þeim einstaklingum. Meiri hlutinn áréttar í ljósi framangreinds mikilvægi þess að almennt verði gætt að réttindum þessara hópa við framkvæmd stafrænnar birtingar.
Að lokum leggur meiri hlutinn til nokkrar minni háttar breytingar á frumvarpinu sem eru tæknilegs eðlis og þarfnast ekki frekari útskýringa.
Að framansögðu virtu leggur meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð hefur verið grein fyrir. Undir nefndarálit meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar rita, auk þeirrar sem hér stendur, hv. þingmenn Bryndís Haraldsdóttir, Dagbjört Hákonardóttir, Hafdís Hrönn Hafsteinsdóttir, Líneik Anna Sævarsdóttir og Jódís Skúladóttir.
