breytingar á ýmsum lögum vegna eftirlits og leyfisveitinga Orkustofnunar.
Virðulegi forseti. Ég er hérna með smáræðustúf, vil leggja orð í belg. Þetta frumvarp hæstv. umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra leggur til að mælt verði fyrir um heimildir til töku þjónustugjalda vegna vinnu Orkustofnunar við afgreiðslu leyfisumsókna vegna auðlindanýtingar, afgreiðslu leyfa og eftirlit með þeim. Hér er í rauninni verið að lagfæra annmarka þá sem eru uppi eftir fullgildingu Árósasamningsins þar sem ýmsar breytingar voru gerðar á ákvæðum laga sem vörðuðu veitingu, endurskoðun og afturköllun leyfa vegna framkvæmda sem háðar voru umhverfismati. Leyfisveitingarvald var fært frá ráðherra til undirstofnunar og tók þá Orkustofnun við hlutverki leyfisveitanda frá ráðherra í þeim ýmsu málaflokkum sem frumvarpið gerir breytingar við. Það er því talið nauðsynlegt nú að bæta lagaumgjörð þessa vegna vaxandi umsvifa verkefna Orkustofnunar og þróunar í stjórnsýslu málaflokksins.
Með frumvarpi þessu er verið að veita Orkustofnun lagastoð fyrir heimild Orkustofnunar til töku þjónustugjalda vegna vinnu við leyfisumsóknir vegna auðlindanýtingar, útgáfu leyfa og eftirlits með þeim. Í samræmi við hina klassísku kenningu um nauðsyn lagaheimildar ef grípa eigi inn í frelsi og eignarrétt borgaranna er litið svo á að þeim mun tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem inngrip stjórnsýslunnar eru, þeim mun ótvíræðari lagaheimild þurfi til að koma. Gjaldtaka ríkisins, hvort sem það er í formi skatta eða þjónustugjalda, er einmitt íþyngjandi aðgerð sem þarfnast lagaheimildar, sérstaklega þegar stjórnvöld koma til greina með gjaldtöku í formi þjónustugjalda. Þessi sjónarmið eru undirliggjandi þáttur meginreglu stjórnsýslunnar að hún sé lögbundin. Þýðingarmikill kjarni reglunnar er fólginn í því að stjórnvöld geti ekki íþyngt mönnum með ákvörðunum sínum nema hafa til þess viðhlítandi heimildir í lögum. Við skýringu á valdheimildum stjórnvalda er almennt á því byggt að því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er þurfi að gera strangari kröfur til þess að lagaheimild sem ákvörðunin er reist á sé skýr.
Ég tel það vera mikilvægt að staldra aðeins við og fjalla hér örstutt um þjónustugjöld og hvernig eðli þeirra er frábrugðið almennum sköttum. Í kjölfar stjórnarskrárbreytinga sem áttu sér stað árið 1995 var m.a. skerpt á kröfu til skattlagningarheimilda. Gjöldum sem hið opinbera er heimilt að innheimta má skipta í tvo flokka; þ.e. skatta og þjónustugjöld. Í 40. gr. stjórnarskrárinnar kemur fram að engan skatt megi leggja né breyta né taka með lögum. Svo kemur síðar fram í 77. gr. að skattamálum skuli skipað með lögum og megi ekki fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Þjónustugjöld eru skilgreind af Páli Hreinssyni sem greiðslur, venjulega peningagreiðslur, sem tilteknir hópar, einstaklingar og lögaðilar verða að greiða hinu opinbera eða öðrum sem hefur heimild til að taka við þeim fyrir sérgreint endurgjald sem látið er í té og er greiðslunni ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir kostnaði við endurgjaldið. Grunneinkenni þjónustugjalda samkvæmt þessari skilgreiningu er að þau séu greiðsla sem notendur þjónustu þurfa að inna af hendi, yfirleitt til hins opinbera, og sem er ætlað að standa a.m.k. að einhverju leyti undir kostnaði við endurgjaldið. Þetta er ólíkt eðli skatta þar sem slíkt orsakasamband milli gjalds og þjónustu er ekki að finna, enda eru skattar einhliða ákvörðun ríkisvaldsins eftir almennum efnislegum mælikvarða og án sérgreinds endurgjalds frá hinu opinbera.
Á síðustu áratugum hefur í auknum mæli komið til þess að borgurunum, einstaklingum og lögaðilum, sé með svonefndum þjónustugjöldum gert að greiða hinu opinbera fyrir sérgreint endurgjald þess sem yfirleitt birtist í þjónustu eða leyfi sem látið er í té og greiðslunni er þá ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir kostnaði við endurgjaldið. Eins og með skatta hefur verið gengið út frá því í réttarframkvæmd að slík taka þjónustugjalds þurfi að byggjast á lagaheimild og þar komi fram á hvaða kostnaði megi byggja gjaldtökuna. Af hálfu dómstóla og umboðsmanns Alþingis hefur verið byggt á því að stjórnvöld sem innheimta þjónustugjöld þurfi hverju sinni að geta sýnt fram á með tölulegum upplýsingum á hverju sé byggt um kostnað við þjónustu. Þótt stjórnvöldum sé vissulega í einhverjum mæli játuð heimild til að byggja einstaka kostnaðarliði á mati breytir það ekki því að það þurfa að liggja fyrir nægilega traustir útreikningar. Það eru veigamikil rök sem liggja að baki þessu, enda þarf sá sem gert er að greiða þjónustugjaldið að geta fullvissað sig um að gjaldtakan sé í samræmi við viðeigandi lagaheimild, þ.m.t. hvað megi telja til kostnaðarins og þá þjónustu sem hann er að fá. Það er með öllu óheimilt að byggja fjárhæðir gjaldskrár sem sett er á grundvelli þjónustugjalda á sjónarmiðum um almenna tekjuöflun. Það er einmitt vert að hamra á því að þegar um þjónustugjöld er að ræða er óheimilt að byggja fjárhæð gjalds á sjónarmiðum um almenna tekjuöflun. Þjónustugjald má ekki vera hærra en sá kostnaður sem almennt hlýst af því að veita umrædda þjónustu eins og áður greinir.
Í umsögn Landsvirkjunar kemur fram að langir afgreiðslutímar Orkustofnunar hafi á undanförnum árum orsakað tafir á virkjunarframkvæmdum. Í umsögninni kemur einnig fram að mikilvægt sé að stjórnvöld leiti leiða til að stuðla að eðlilegum framgangi endurnýjanlegra orkuvinnsluverkefna til að tryggja orkuöryggi þjóðarinnar. Umsögnin er því jákvæð í garð frumvarpsins þar sem Landsvirkjun telur að fyrirhuguð gjaldtaka muni skila sér í aukinni skilvirkni og hraðari afgreiðslu umsókna og leyfa. Samorka veitti umsögn þegar málið var í samráðsgátt stjórnvalda en þar kom fram að ákvæði frumvarpsins hefðu verið of almennt orðuð með vísan til umfjöllunar í ársskýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 2019. Málið tók vissulega breytingum eftir það umsagnarferli og kveður frumvarpið í núverandi mynd skýrar á um að gjaldskrá taki mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skuli byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði eru rökstudd sem grundvöllur ákvörðunar gjaldsins.
Það er þó víst að gjaldtökuheimildir sem þessar eru ekki hafnar yfir vafa sem og að útfærsla þeirra sé vönduð. Nýverið bárust fréttir um að umboðsmaður Alþingis hafi tekið málsmeðferð hjá Orkustofnun til skoðunar vegna þeirra miklu tafa sem hafa verið á afgreiðslutíma hjá stofnuninni. Umboðsmaður vísaði til kvörtunar, að það hafi tekið Orkustofnun 26 mánuði að afgreiða mál eftir að upprunaleg kvörtun barst. Í tilkynningu umboðsmanns Alþingis stendur að þrisvar hafi verið leitað til hans vegna skorts á svörum frá Orkustofnun og að hann hafi í fjórgang spurst fyrir um málið en þrátt fyrir fullyrðingar Orkustofnunar um að málið væri sett í hæsta forgang drógust lyktir þess í yfir tvö ár. Málshraðareglan er formregla og ein af meginreglum stjórnsýslulaga en samkvæmt henni skulu ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt er. Enn fremur felst í henni að stjórnvaldi ber að skýra aðila máls frá því ef fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla málsins muni tefjast. Skal þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta.
Ég treysti mér ekki til að fullyrða hvort þessir verkferlar Orkustofnunar séu merki um manneklu vegna fjárskorts eða einhvers meiri háttar ágalla hjá stofnuninni. Umboðsmaður Alþingis hefur tekið Orkustofnun á teppið hvað varðar málsmeðferðartíma og sömuleiðis telur Landsvirkjun í umsögn sinni að gangi þetta frumvarp í gegn muni fyrirhuguð gjaldtaka skila sér í aukinni skilvirkni og hraðari afgreiðslu, alla vega hvað umsóknir og leyfi varðar. Hvað sem öðru líður held ég að þetta frumvarp sé skref í rétta átt til að tryggja betri fjármögnun á mikilvægu hlutverki Orkustofnunar, sérstaklega ef aukið fjármagn mun hafa einhver óbein áhrif á málshraða í ákvarðanatöku stofnunarinnar.
Í knöppu nefndaráliti meiri hluta atvinnuveganefndar er ítrekað að núgildandi gjöld séu ekki í samræmi við kostnað vegna vinnu við eftirlit og afgreiðslu leyfisumsókna hjá Orkustofnun. Sömu sjónarmið eru viðruð í nefndarálitinu en þar kemur fram að meiri hlutinn tekur undir ábendingu flestra umsagnaraðila um að mikilvægt sé að huga að því að innheimt þjónustugjöld endurspegli veitta þjónustu og beinir meiri hlutinn því til ráðuneytisins að tryggja að svo verði. Þessi tilmæli meiri hlutans eru áhugaverð, enda eru lagaákvæðin nokkuð afdráttarlaus hvað heimildir Orkustofnunar varðar. Vissulega þarf fjármála- og efnahagsráðherra að staðfesta gjaldskrána og huga að útfærslu hennar en um leið þarf að fara varlega og gæta þess að útfæra þjónustugjöldin með sanngjörnum og gagnsæjum hætti. Fólk þarf að skilja tilgang og ástæður fyrir gjaldtökunni. Með því móti getum við vonandi náð því takmarki að bæta þjónustu Orkustofnunar án þess að skaða samkeppnishæfni og frumkvöðlastarf í orkugeiranum.
Þrátt fyrir að lagaheimild í frumvarpinu teljist nægilega skýr sem stoð fyrir töku þjónustugjalda verður boltinn framvegis hjá ráðuneytinu að útfæra gjaldskrá og er það lykilatriði í framvindu málsins. Það er einnig vert að minna á mikilvægi þess að eftirlitsskyldir aðilar hafi aðkomu að gerð gjaldskrár og að kostnaðurinn fyrir umsækjendur verði fyrirsjáanlegri, samanber umsögn Orkustofnunar.
