ráðstöfun eignarhlutar í Íslandsbanka hf.
Ég mæli hér fyrir hönd meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar fyrir nefndaráliti um frumvarp til laga um ráðstöfun eignarhlutar í Íslandsbanka hf. Ég ætla að leyfa mér að fara aðeins yfir umfjöllun nefndarinnar, helstu atriði, samráð o.s.frv. og svo í kjölfarið snerta aðeins á framhaldsnefndarálitinu.
Frumvarpið felur í sér nýtt fyrirkomulag við að fara með eignarhlut ríkisins í fjármálafyrirtækjum þar sem lögð er áhersla á ríkari aðkomu Alþingis og aukið gagnsæi, jafnræði og upplýsingagjöf til almennings. Söluaðferðin sem frumvarpið leggur til er fullmarkaðsett útboð. Þá gerir frumvarpið ráð fyrir einu eða fleiri útboðum sem opið verður öllum fjárfestum. Söluaðferðir á eignarhlut ríkissjóðs eru skýrlega afmarkaðar í frumvarpinu.
Nefndin fjallaði um málið og fékk á sinn fund gesti frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu, Kauphöllinni, Samtökum atvinnulífsins, Viðskiptaráði Íslands, Öldu – félagi um sjálfbærni og lýðræði, Hagsmunasamtökum heimilanna, Seðlabanka Íslands, Samkeppniseftirlitinu, Alþýðusambandi Íslands, Persónuvernd og Trausta Fannari Valssyni. Nefndinni bárust átta umsagnir auk minnisblaðs frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu og eru þau öll aðgengileg á síðu málsins á vef Alþingis. Nefndarálitið liggur frammi.
Í umsögnum til nefndarinnar kom meðal annars fram að salan á hlut ríkisins væri skynsamleg ráðstöfun á fjármunum ríkissjóðs þar sem ráðstafa mætti endurgjaldinu til niðurgreiðslu skulda. Jafnframt var tekið undir meginreglur frumvarpsins um gagnsæi, hagkvæmni, hlutlægni og jafnræði. Loks var nefnt að ríkið ætti ekki að stunda atvinnurekstur í samkeppni við einkaaðila. Eignarhald ríkisins á bönkum væri áhættusamt og á skjön við það sem tíðkast í öðrum vestrænum ríkjum. Í umsögn sem nefndinni barst frá Kauphöllinni var því sérstaklega fagnað að eignarhlutur ríkisins yrði seldur með almennu útboði. Nefnt var að almenn útboð kunna að vera flóknari í framkvæmd en þau hafi þann kost að vera gagnsærri og góð leið til að tryggja jafnan aðgang fjárfesta, stórra sem smárra. Og um þetta hefur verið ákall í íslensku samfélagi. Jafnframt kom fram að kostir felast í því að efla þátttöku almennings í hlutabréfaviðskiptum, en það styrkir fjármögnunarumhverfi íslenskra fyrirtækja og eykur gagnsæi og aðhald með atvinnulífinu.
Meiri hlutinn tekur undir þessi atriði og telur að frumvarpið sé í fullu samræmi við áætlun ríkisstjórnarinnar um að ráðstafa eftirstandandi eignarhlut ríkisins í Íslandsbanka, en nú þegar liggi fyrir heimild ráðherra í fjárlögum 2024 um að ráðstafa eignarhlutnum og markmið ríkisstjórnarinnar um að draga úr eignarhaldi í fjármálakerfinu. Þá er meiri hlutinn sammála umsagnaraðilum að með sölunni verði unnt að draga úr fjárhagslegri áhættu ríkissjóðs og lækka skuldahlutfall hans. Meiri hlutinn telur jákvætt þetta nýja fyrirkomulag við sölu bankans þar sem lögð sé aukin áhersla á aðkomu Alþingis.
Meiri hlutinn fagnar fyrrgreindum meginreglum sem fram koma í 3. gr. frumvarpsins. Gagnsæi verður tryggt þar sem skilyrði útboðsins verða þátttakendum ljós og upplýsingar um söluna aðgengilegar að því loknu. Þá byggist fyrirkomulag og ákvarðanir á fyrirframákveðnum reglum en með því verður gætt að hlutlægni. Jafnræði felst í því að kaupendur, sem eins er ástatt um, munu sitja við sama borð. Loks verður sala á eignum ríkisins ætíð að grundvallast á hagkvæmi og má ganga út frá því að með útboði þar sem fylgt er fyrrgreindum meginreglum verði því markmiði náð. Enn fremur þykir meiri hlutanum mikilvægt að ráðherra skal skv. 4. mgr. 5. gr. frumvarpsins fela óháðum aðila að gera úttekt á því hvort þessum meginreglum hafi verið fylgt.
Meiri hlutinn fjallaði um sérstakt hæfi, sbr. II. kafla stjórnsýslulaga, en í 1. mgr. 5. gr. frumvarpsins kemur fram að ákvæði II. kafla stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi til meðferðar máls gilda ekki ef farið er með ráðstöfun hluta í samræmi við 4. gr. um markaðssett útboð. Á sú regla samkvæmt orðanna hljóðan því aðeins við um ráðstöfun hlutanna.
Mér finnst þetta alveg sérstaklega mikilvægt og ætla að endurtaka þessa setningu: Á sú regla því aðeins við um ráðstöfun hlutanna.
Í athugasemdum við 5. gr. frumvarpsins kemur fram að almennt útboð á borð við það sem kveðið er á um í frumvarpinu sé þess eðlis að ekki verður talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið ráði för við ákvörðunartöku, sbr. til hliðsjónar 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Þar segir m.a. að ekki sé um vanhæfi að ræða ef ekki verður talin hætt á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun. Meiri hlutinn áréttar að í skýringum við 2. mgr. 3. gr. í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum sagði um ákvæðið að hér gæti átt við mál þar sem lagaskilyrði ákvörðunar væru að öllu leyti lögbundin og ekkert eða afar lítið mat væri eftirlátið starfsmanninum. Jafnframt yrðu lagaskilyrðin að vera auðskýrð eða komin fastmótuð venja á túlkun þeirra. Þá bendir meiri hlutinn á að almennt eru gerðar strangari kröfur til hæfis þeirra sem fara með matskenndar heimildir en þegar ákvarðanir og athafnir byggjast á fastmótuðum lagaákvæðum. Með þetta í huga lítur meiri hlutinn svo á að hér sé um að ræða frumvarp þar sem fram komi fastmótaðar reglur í 4. gr. um framkvæmd á markaðssettu útboði sem eftirlætur hvorki ráðherra né öðrum svigrúm til mats við ráðstöfun hluta. Aftur á móti fellst meiri hlutinn á að heppilegast sé, til að girða fyrir ágreining um framangreinda túlkun, að tekið sé fram með beinum hætti að hæfisreglurnar komi ekki til skoðunar ef um markaðssett útboð samkvæmt frumvarpinu er að ræða. Í þeim efnum vísar meiri hlutinn til álits umboðsmanns Alþingis frá 5. október 2023 í máli nr. F132/2023. Þar var sérstaklega bent á að telji stjórnvöld rök standa til þess að haga beri meðferð máls á þann hátt að reglur um sérstakt hæfi eigi ekki við um tiltekin atriði geti þau lagt fram frumvarp til lagabreytinga sem taldar eru nauðsynlegar í því skyni.
Þá fjallaði meiri hlutinn um val á söluaðilum. Í 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins segir að semja skuli við þar til bæran eða þar til bæra aðila um gerð útboðslýsingar og utanumhald um tilboðsbækur. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að í hefðbundnu markaðssettu útboði sé gjarnan gerður samningur við söluaðila, sambærilegt og gert var í fyrri útboðum með eignarhluti í bankanum. Þá segir að í samræmi við ábendingar Ríkisendurskoðunar, í kjölfar fyrra útboðs sem fram fór í mars 2022, sé lagt til að Íslandsbanki komi ekki beint að sölunni.
Meiri hlutinn bendir á að Fjármálaeftirlit Seðlabanka Íslands hefur lokið athugun á framkvæmd Íslandsbanka við sölumeðferð og í útboði á eignarhlut ríkisins sem fram fór í mars 2022. Jafnframt hefur Fjármálaeftirlitið lokið athugun á framkvæmd Landsbankans í umræddu útboði. Athugun á þætti annarra fjármálafyrirtækja stendur hins vegar enn yfir. Að þessu gættu beinir meiri hlutinn því til ráðherra að taka mið af athugun Fjármálaeftirlitsins eftir fremsta megni við val á söluaðila eða aðilum. Jafnframt áréttar meiri hlutinn að mikilvægt sé að öðlast traust almennings á útboðinu og því þarf að hafa meginreglur 3. gr. að leiðarljósi við valið.
Meiri hlutinn fjallaði að auki um umsögn sem barst frá Persónuvernd. Þar var tekið fram að öll vinnsla persónuupplýsinga verði að falla undir einhverja þeirra heimilda sem taldar eru upp í 9. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, sbr. 1. mgr. 6. gr. reglugerðar (ESB) 2016/679. Kæmi helst til álita að vinnsla með persónuupplýsingar á grundvelli frumvarpsins væri á grundvelli 3. töluliðar 9. gr. laganna um nauðsyn vinnslu til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila eða 5. töluliðar 9. gr. laganna um nauðsyn vinnslu vegna verks sem unnið er í þágu almannahagsmuna eða við beitingu opinbers valds sem ábyrgðaraðili fer með. Þá var minnt á að vinnsla persónuupplýsinga þarf að fullnægja öllum kröfum sem fram koma í 1. mgr. 8. gr. laganna. Í 3. mgr. 5. gr. frumvarpsins er sú skylda lögð á ráðherra að birta opinberlega sundurliðaðar upplýsingar um hver og ein viðskipti með eignarhluti, þ.m.t. kennitölur. Persónuvernd taldi að þótt tilgangur ákvæðisins, að gæta að gagnsæi, jafnræði og upplýsingagjöf til almennings, sbr. 3. gr. frumvarpsins, gæti talist málefnalegur, sbr. skilyrði 2. töluliðar 8. gr. laga nr. 90/2018, mætti vinnsla persónuupplýsinga ekki fara umfram það sem nauðsynlegt væri miðað við tilgang vinnslunnar, sbr. 3. tölulið sömu greinar. Áleit Persónuvernd að opinber birting lista yfir alla kaupendur væri umfangsmikil vinnsla og ekki nauðsynleg til að ná framangreindum tilgangi.
Meiri hlutinn getur ekki tekið undir framangreint mat Persónuverndar. Markmið frumvarpsins um gagnsæi er grundvöllur fyrir trausti almennings á útboðinu. Þar sem ákvæði stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi munu ekki gilda um ráðstafanir samkvæmt frumvarpinu telur meiri hlutinn að enn frekari ástæða sé til að gagnsæi verði gert hátt undir höfði, líkt og ákall hefur verið um í íslensku samfélagi. Loks kemur skilmerkilega fram í frumvarpinu að birta skal nöfn kaupenda að loknu markaðssettu útboði og ætti það því að vera öllum ljóst þegar tekin er ákvörðun um kaup á hlutum. Að öðru leyti vísar meiri hlutinn til minnisblaðs ráðuneytisins sem er á sama máli.
Í greinargerð með frumvarpinu er fjallað um að ríkið eigi 42,5% í Íslandsbanka. Íslandsbanki hóf í fyrra endurkaup á eigin bréfum í samræmi við heimild hluthafa til stjórnar bankans um að kaupa allt að 10% hlutafjár. Atkvæðavægi ríkisins hefur þar af leiðandi aukist örlítið ef leiðrétt er fyrir eigin hlutum bankans, þó að hlutur ríkisins sé enn sá sami. Meiri hlutinn tekur fram að jafnvel þótt hlutur ríkisins hefði aukist heimilar frumvarpið sölu alls eignarhlutar ríkissjóðs í Íslandsbanka, hver sem hann kunni að vera. Þá sagði í minnisblaði ráðuneytis að ekkert í frumvarpinu aftraði Íslandsbanka frá því að taka þátt í fyrirhuguðu útboði sem kaupandi í samræmi við fyrrgreinda heimild stjórnar til kaupa á eigin hlutafé. Ráðuneytið tók þó fram að það hefði ekki frekari upplýsingar hvort þátttaka í útboðinu rúmist innan gildandi endurkaupaáætlunar bankans.
Þá áréttar meiri hlutinn varðandi umsögn Samkeppniseftirlitsins að markmiði um fjölbreytt eignarhald á hlutum í Íslandsbanka hafi verið náð og með fyrirhugaðri ráðstöfun á eignarhlutum ríkisins mun eignarhaldið haldast fjölbreytt. Frumvarpið gerir ráð fyrir opnu útboði og þar af leiðandi verður ekki unnt að leggja mat á kosti kaupenda umfram það sem leiðir af almennum lögum. Þá bendir meiri hlutinn á að eftirlit Samkeppniseftirlitsins og Fjármálaeftirlits Seðlabanka Íslands samkvæmt lögum mun að sjálfsögðu gilda um eigendur Íslandsbanka.
Loks fjallar meiri hlutinn um ábendingar Seðlabanka Íslands varðandi hugtakanotkun og frekari skýringar á einstaka ákvæðum frumvarpsins. Til að mynda kom fram í umsögn Seðlabankans að skilgreina þyrfti betur hlutverk og ábyrgð ráðherra og annarra þeirra aðila sem koma að útboði, sbr. 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn bendir á að frumvarpið hefur ekki að geyma ákvæði um verkaskiptingu milli stofnana við framkvæmd útboðsins. Engin verkefni séu falin öðrum en ráðuneytinu og því enginn vafi um það hvar ábyrgð á tilteknum verkþáttum liggi. Skyldur og heimildir ráðherra til að fela ráðgjöfum umsjón og utanumhald tiltekinna verkþátta samkvæmt ákvæðinu hefur ekki í för með sér framsal á ábyrgð. Viðkomandi aðilar munu starfa fyrir hönd ráðuneytisins. Um þetta er síðan fjallað ítarlegra í álitinu sem liggur hér frammi.
Meiri hluti efnahags- og viðskiptanefndar leggur til breytingar á frumvarpinu: Annars vegar er lögð til breytingu og orðalagi í samráði við ráðuneytið í 4. gr. frumvarpsins um lágmarkstilboð í tilboðsbók B. Tillit er tekið til þess að lögaðilar þurfa að fara í tilboðsbók B óháð efnahag þeirra. Því sé eðlilegt að lögaðilar geti gert tilboð fyrir fjárhæð niður að hámarksskerðingu einstaklinga, þ.e. 2 millj. kr., frekar en að sú bók byrji í 20.000.001 kr. eða að ekkert lágmark sé í tilboðsbók B, eins og skilja mætti af orðalagi frumvarpsins. Hins vegar er lögð til breyting er varðar heiti frumvarpsins. Réttara þótti að tiltaka að það varðaði ráðstöfun eignarhluta ríkisins í Íslandsbanka hf.
Undir þetta rita nefndarmenn meiri hlutans. Ég ætla að leyfa mér að fara örstutt yfir framhaldsnefndarálitið, reifa það örstutt.
Nefndin tók málið til umfjöllunar að nýju og fékk fulltrúa frá fjármála- og efnahagsráðuneyti og Arctica Finance og Ásgeir Brynjar Torfason á sinn fund. Auk þess barst nefndinni minnisblað frá ráðuneytinu þar sem lagðar eru til frekari breytingar á 4. gr. frumvarpsins, að höfðu samráði við fjármálaráðgjafa. Ég held að það sé, frú forseti, óþarfi að fara mjög ítarlega í þær breytingar enda eru þær ekki viðamiklar, en ég ætla að fara aðeins yfir þær.
„Við 4. gr. a.
2. málsl. 2. mgr. orðist svo: Söluþóknun til söluaðila skal nema 0,75% af heildarverðmæti seldra hluta.
b. 1. málsl. 3. mgr. orðist svo: Markaðssettu útboði skal skipt í tilboðsbók A og tilboðsbók B.
c. Á eftir orðunum „fyrir birtingu útboðslýsingar“ í 1. málsl. a-liðar 3. mgr. komi: eða síðasta dagslokagengi.“
Að framansögðu virtu leggur meiri hluti efnahags- og viðskiptanefndar til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem ég hef hér gert grein fyrir.
Undir álitið rita, auk þess sem hér stendur, hv. þingmenn Teitur Björn Einarsson, Diljá Mist Einarsdóttir, Steinunn Þóra Árnadóttir og Þórarinn Ingi Pétursson.
Undir framhaldsnefndarálitið rita, auk þess sem hér stendur, hv. þingmenn Teitur Björn Einarsson, Diljá Mist Einarsdóttir, Jóhann Friðrik Friðriksson og Steinunn Þóra Árnadóttir.
Ég hef lokið yfirferð minni, frú forseti, um þetta mál og læt staðar numið.
