fjárlög 2025.
Herra forseti. Ég mæli hér fyrir nefndaráliti meiri hluta fjárlaganefndar vegna fjárlaga fyrir árið 2025. Ég vil fyrst þakka öllum þeim sem hafa aðstoðað nefndina í vinnu sinni, bæði starfsfólki ráðuneyta og umsagnaraðilum. Umsagnirnar gegna mikilvægu hlutverki í vinnu nefndar en óvenjulegar aðstæður núna gerðu það að verkum að ekki reyndist mögulegt að kalla flesta umsagnaraðila til fundar við nefndina eins og venja er.
Ákveðið var að flýta afgreiðslunni í ljósi stöðunnar, þess að kosningar til Alþingis voru boðaðar með skömmum fyrirvara. Nær allir ráðherrar náðu þó að koma á fund nefndarinnar með kynningu á fyrirhuguðum breytingum á fjárhagsramma sinna málefnasviða. Auk umsagna sem fjalla um frumvarpið í heild sinni barst nefndinni fjöldi erinda sem fólu í sér beiðnir um fjárstuðning. Nefndin fylgdi áfram því verklagi sem mótast hefur á síðastliðnum árum og felst í því að senda slíka beiðni til viðkomandi ráðherra. Það er í samræmi við ábyrgð ráðherra samkvæmt lögum um opinber fjármál. Í verklaginu felst einnig að kallað er eftir afstöðu og rökstuðningi ráðuneytanna vegna einstakra mála sem fram komu í umsögnum og á fundum nefndarinnar.
Meginmarkmið frumvarpsins miðast við að skapa skilyrði fyrir lægri verðbólgu og þar með lægri vöxtum án þess að atvinnuleysi fari úr böndunum. Aðhald verður í ríkisútgjöldum en forgangsröðun fjármuna verður í þágu velferðarkerfisins og brýnna samfélagslegra verkefna. Í nýrri þjóðhagsspá kemur skýrt fram að verðbólga sé að lækka og það hafi dregið úr eftirspurn í hagkerfinu sem er nú að ná góðu jafnvægi. Í þessu ljósi hefur fjármála- og efnahagsráðuneyti endurmetið aðhaldsstigið og gert er ráð fyrir lækkun tekna á næsta ári sem endurspeglar hægari vöxt efnahagsumsvifa og lægri verðbólgu. Lægri hagsveifluleiðréttar tekjur raska hvorki né seinka vaxtalækkunum Seðlabankans. Það er mat ráðuneytisins að aðhald ríkisfjármála hafi ekki breyst frá því að frumvarpið var lagt fram og minni hagsveiflutekjur gefa ekki tilefni til að grípa til sérstakra ráðstafana. Því er ljóst að taumhald peningastefnunnar og aðhald í ríkisfjármálum styður nú við þá þróun að vextir og verðbólga fari lækkandi. Raunvextir, þ.e. munurinn á verðbólgu og meginvöxtum Seðlabankans, eru nú verulegir eða tæplega 4%. Þetta er talsvert taumhald peningastefnunnar. Þannig er nú að myndast umtalsvert svigrúm til að lækka vexti, ekki bara í ljósi lækkandi verðbólgu heldur einnig vegna minni eftirspurnar og einnig hefur dregið úr hagvexti. Í nefndarálitinu má finna töflu þar sem er sýnt hvernig þessi þróun hefur verið og hvernig raunvextir hafa þróast síðasta árið og rúmlega það. Þessi tafla sýnir þróun verðbólgu, meginvaxta og raunvaxta á síðastliðnum árum.
Mikill munur er á verðbólgunni núna og fyrir um ári síðan. Samkvæmt nýjustu mælingu Hagstofu Íslands stendur ársverðbólga nú í 5,1% en fyrir um ári síðan var ársverðbólga um 8%. Mestu munar þar um að hægst hefur á hækkun húsnæðisverðs. Þá hefur almennt dregið úr eftirspurn í hagkerfinu en í ár er ekki gert ráð fyrir að það verði hagvöxtur.
Eins og kemur fram á myndinni eru raunvextir nú í hámarki miðað við þróun síðustu ára, þ.e. á myndinni sem ég vitna í í áliti meiri hluta. Raunvextir hafa verið jákvæðir frá því um miðbik síðasta árs. Þá náði vaxtastig hámarki en í ágúst 2023 fóru vextirnir í 9,25%. Um það leyti fór verðbólga að lækka sem að vissu leyti skýrist af miklu taumhaldi í peningastefnu. Jafnframt kemur fram á myndinni að umtalsvert svigrúm er að myndast til að lækka vexti þar sem raunvextir hafa farið hækkandi fram eftir árinu í ár með lækkandi verðbólgu.
Fjárlaganefnd setti sér markmið um að heildarhalli ríkissjóðs ykist ekki umfram það sem þegar var komið fram eftir að ríkisstjórnin kynnti tillögur sínar um lækkun tekna frá því sem kom fram í frumvarpinu sjálfu þegar það var lagt fram. Þær tillögur leiða til 17,6 milljarða kr. halla til viðbótar við 41 milljarðs kr. halla í frumvarpinu. Samtals er þá áætlað að heildarhalli á næsta ári gæti orðið um 58,6 milljarðar kr. eða 1,2% af vergri landsframleiðslu. Það er lækkun frá áætlun þessa árs þar sem hallinn er áætlaður 75 milljarðar kr. eða 1,7% af vergri landsframleiðslu.
Miklu máli skiptir að frumjöfnuður, þ.e. afkoman án vaxtatekna og gjalda, sé jákvæður. Með því móti skapast svigrúm til að greiða niður skuldir og laga þannig vaxtajöfnuðinn sem aftur stuðlar að því að heildarjöfnuður verði jákvæður. Áætlað er að frumjöfnuður verði jákvæður um 18 milljarða kr. á næsta ári. Í fjármálaáætlun 2025–2029 er áætlað að heildarjöfnuður batni smám saman og verði orðinn jákvæður árið 2029.
Heildaráhrif breytingartillagna á afkomu ríkissjóðs. Gerðar eru breytingartillögur við sundurliðun 1, þ.e. tekjuáætlun frumvarpsins, um 27.830,5 millj. kr. til lækkunar tekna, og við sundurliðun 2, sem eru gjaldaheimildir málefnasviða og málaflokka, um samtals 6,2 milljarða kr. til lækkunar gjalda. Einnig er gert ráð fyrir að efnahags- og viðskiptanefnd leggi til hækkun kolefnisgjalds að því marki að tekjur aukist um 4 milljarða kr. Heildarafkoma verður þá neikvæð um 58,5 milljarða kr. en sú afkoma rúmast vel innan þess ramma sem gildandi fjármálastefna leyfir. Halli nemur þá 1,2% af vergri landsframleiðslu.
Breytingartillögur á tekjuhlið fjárlaga. Eins og fram kemur í kaflanum um breyttar efnahagshorfur er sáralítil breyting á helstu efnahagsmælikvörðum fyrir næsta ár en mesti munurinn felst í lægri hagvaxtarspá fyrir yfirstandandi ár. Það leiðir til þess að uppreikningur tekna er af lægri grunni en ella og þar með lækkar tekjuáætlun næsta árs.
Þá hefur efnahags- og viðskiptanefnd lagt til margvíslegar breytingar sem hafa áhrif á tekjuáætlunina. Þar vegur langþyngst að frestað er áformum um upptöku kílómetragjalds á bensín- og dísilbíla. Sú ákvörðun veldur því að fallið er frá niðurfellingu vörugjalda af bensíni og olíu. Samtals var gert ráð fyrir að nettóáhrif þessara breytinga næmu um 6,9 milljörðum kr. Tekjuáætlun fjárlaga hefur verið uppfærð miðað við ofangreindar forsendur og samtals er áætlað að frumtekjur lækki um 27,8 milljarða kr. frá frumvarpinu. Þar vegur langþyngst að tekjur af virðisaukaskatti eru áætlaðar 12,5 milljörðum kr. lægri en áður. Einnig er áætlað að erfðafjárskattur lækki um 2,5 milljarða kr. og áætlaðar arðgreiðslur og hlutdeild í tekjum ríkisfyrirtækja lækka um 3,6 milljarða kr. Nú þegar er lögfest hækkun á tekjuskatti lögaðila úr 20% í 21% og talin skila um 6,8 milljörðum kr. Þá er áætlað að tekjuskattur einstaklinga lækki en á móti vegur hækkun á tekjuskatti lögaðila. Áætlað er að áhrif breytinga á gjaldtöku af ferðamönnum skili samtals 2,8 milljörðum kr.
Meiri hlutinn vekur sérstaklega athygli á tillögu sinni til efnahags- og viðskiptanefndar um álagningu kolefnisgjalds fyrir 3. umræðu fjárlaga en í henni felst að fjárlaganefnd beinir því til efnahags- og viðskiptanefndar að taka álagningu kolefnisgjalds til gagngerrar endurskoðunar fyrir 3. umræðu. Í því felst að lögð er til um 55% hækkun gjaldstofns þannig að gera megi ráð fyrir því að tekjur ríkissjóðs hækki um 3,8 milljarða kr. frá því sem nú liggur fyrir. Aðgerðin er þá með tvíþætt markmið: Annars vegar að halda áfram á þeirri braut að skattleggja eldsneyti meira en ráð var fyrir gert í anda loftslagsmarkmiða og hins vegar er þessi aðgerð nauðsynleg til þess að afkoma ríkissjóðs versni ekki frá því sem ráð var fyrir gert með nýrri þjóðhagsspá. Hér er þó rétt að geta að í fyrirhuguðu frumvarpi um kílómetragjald var reiknað með að kolefnisgjaldið myndi hækka um 7,6 milljarða.
Breytingartillögur á gjaldahlið. Á útgjaldahlið er gert ráð fyrir að breytingartillögur fjárheimilda nemi samtals 6,2 milljörðum kr. til lækkunar. Frumgjöld lækka um 9,7 milljarða kr. en vaxtagjöld aukast um 3,5 milljarða kr. Hækkun vaxtagjalda skýrist af frestun á sölu Íslandsbanka og aukinni lántöku vegna uppfærðrar tekjuáætlunar.
Framlög til heilbrigðismála hækka um 2,4 milljarða kr. af nokkrum tilefnum. M.a. er verið að styrkja rekstrargrunn heilbrigðisstofnana á landsbyggðinni um 1 milljarð kr. auk 600 millj. kr. í viðbót til hjúkrunar- og endurhæfingarstofnana. Ríkisstjórnin samþykkti nýlega sérstaka aðgerðaáætlun vegna ofbeldis meðal barna og hækka fjárheimildir nokkurra málefnasviða hjá þremur ráðuneytum vegna þessa, auk þess sem hækkuð eru framlög til sveitarfélaga vegna þjónustu í þágu farsældar barna. Samtals nema þessar aðgerðir um 1,7 milljörðum kr. til hækkunar gjalda hjá heilbrigðisráðuneyti, dómsmálaráðuneyti og mennta- og barnamálaráðuneyti. Framlög til háskólastigsins hækka um 1 milljarð kr. til að mæta nemendafjölgun í háskólum.
Gerð er tillaga um 2 milljarða kr. hækkun vegna breytingar á framlagi til jöfnunar örorkubyrði almennra lífeyrissjóða. Með breytingunni lækkar jöfnunarframlagið um 2,7 milljarða kr. frá fyrra ári í stað þess að lækka um 4,7 milljarða kr. eins og lagt var upp með í frumvarpinu. Einnig eru tillögur til lækkunar gjalda, t.d. framlags til Atvinnuleysistryggingasjóðs, um 1,7 milljarðar kr. í samræmi við uppfærða þjóðhagsspá.
Þá er lögð til hliðrun í uppbyggingu nýs Landspítala þannig að dregið verði úr framkvæmdum á næsta ári um sem nemur 2,5 milljörðum kr. Í þessu sambandi er bent á að til viðbótar við 18,4 milljarða kr. framlag á fjárlögum næsta árs er einnig gert ráð fyrir verulegum uppsöfnuðum afgangi í lok þessa árs. Þótt þessir hlutir séu á hreinu þá er kannski rangt að tala um hliðrun vegna þess að allar skuldbindingar varðandi framkvæmdir sem snúa að nýjum Landspítala á næsta ári eru fjármagnaðar. Það er ekki notað rétt orð þegar við tölum um hliðrun vegna þess að allar skuldbindingar fyrir næsta ár eru fullfjármagnaðar.
Gerðar eru nokkrar breytingartillögur sem tengjast framlengingu á úrræðum vegna náttúruhamfaranna við Grindavík, samtals að fjárhæð 650 millj. kr. Eðli máls samkvæmt er eðlilegt að á móti komi tillögur um lækkun almenns varasjóðs fjárlaga. Eftir sem áður er afgangur í varasjóði næsta árs sem nemur um 17 milljörðum kr. eða um 2 milljörðum kr. umfram lögbundið lágmark. Meiri hlutinn telur það raunhæfa fjárveitingu, sérstaklega í ljósi þess að nú eru gerðar tillögur vegna málefna Grindavíkur.
Ábendingar meiri hluta nefndarinnar. Meiri hlutinn vekur athygli á tveimur samgöngumálum sem fengið hafa umfjöllun á vettvangi nefndarinnar. Annars vegar vill meiri hluti fjárlaganefndar árétta að sökum þess hve kosningar til Alþingis fara fram á óvenjulegum tíma hefur ekki tekist að leggja fram nýja samgönguáætlun til fimm ára fyrir Alþingi. Þar með er nákvæm forgangsröðun verkefna ekki til staðar í þingskjölum. Fyrir liggur forgangsröðun í gildandi samgönguáætlun 2020–2024 sem dregist hefur að ljúka. Þar liggja fyrir tillögur um framkvæmdir, bæði varðandi vegi, flugvelli og hafnir. Það er því ekkert því til fyrirstöðu að Vegagerðin, í samráði við innviðaráðuneyti, geti gert samninga við verktaka eins og í hefðbundnu árferði. Einnig liggur fyrir heimild til að ráðstafa fé úr Hafnabótasjóði á næsta ári.
Heildarframlög til nýframkvæmda í vegakerfinu hækka milli ára og nema 27,4 milljörðum kr. á næsta ári. Veigamestu framkvæmdirnar verða á Vestfjörðum, m.a. vegna Dynjandisheiði og Gufudalssveitar, á Reykjanesbraut og á hringvegi um Hornafjarðarfljót. Áætlanir gera ráð fyrir að þeim framkvæmdum ljúki að mestu á árinu 2025 og því verði aukið svigrúm til nýrra framkvæmda á árinu 2026. Nefndin gerir ráð fyrir að þá liggi fyrir samþykkt samgönguáætlun til fimm ára.
Í álitinu er fjallað aðeins um Ölfusárbrú. Fjárlaganefnd hefur ásamt umhverfis- og samgöngunefnd fjallað um byggingu og væntanlegan rekstur á nýrri Ölfusárbrú. Í 6. gr. fjárlaga er að finna heimild til að undirgangast skuldbindingar fyrir hönd ríkissjóðs vegna útboðs á Ölfusárbrú gegn því að sérstök gjaldtaka fyrir akstur um hana standi undir kostnaði. Forsendur verkefnisins hafa breyst mikið frá upphaflegum áætlunum og nú verður ekki hjá því komist að leggja til að veitt verði ný heimild fyrir skuldbindingunni, sem tekur mið af því að fjármagna þarf verkefnið að hluta með framlagi af fjárlögum. Óskað er eftir þeirri heimild í þingmáli nr. 300, um skatta og gjöld, þar sem gerð er tillaga um breytingu á lögum um samvinnuverkefni um samgönguframkvæmdir. Þar kemur fram að framkvæmdir geti ekki farið af stað nema ný heimild verði samþykkt á Alþingi. Þá er rétt að halda til haga að eftir sem áður er brýnt að veggjöld standi undir kostnaðinum að langmestu leyti. Meiri hlutinn telur ekki viðunandi að miða við 50% af heildarkostnaði framkvæmdarinnar eins og þó er gefinn ádráttur um í bráðabirgðaákvæðinu. Þess í stað verði miðað við að ná öllum áföllnum kostnaði með veggjöldum. Þá bendir meiri hlutinn á nauðsyn heildarendurskoðunar laganna um samvinnuverkefni í ljósi reynslunnar af Hornafjarðarfljóti og Ölfusárbrú. Rétt er að ítreka að framkvæmdin hefur engin áhrif á útgjöld samkvæmt fjárlögum fyrr en að loknum framkvæmdatíma eftir þrjú ár.
Ég vil rétt að lokum, frú forseti, þakka fjárlaganefnd fyrir góða samvinnu og góða vinnu á sérstökum tímum þetta haustið. — Ég hef lokið máli mínu, frú forseti.
