Evrópska efnahagssvæðið.

Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um Evrópska efnahagssvæðið, sem varðar ákvæði bókunar 35 við EES-samninginn sem kveður á um skyldu EFTA-ríkjanna innan EES til að tryggja stöðu rétt innleiddra EES-reglna að Landsrétti. Hér er um að ræða endurflutt mál frá 153. löggjafarþingi með afmörkuðum breytingum sem ég geri grein fyrir hér á eftir.

Þetta er mál sem hefur verið töluvert til umræðu síðan það kom fyrst fram og umræðan því miður ekki alltaf verið nægilega upplýst. Það má eflaust leita líka inn á við þegar kemur að ráðuneyti og stjórnsýslu hvað það varðar. Síðustu misseri hefur umræðan um málið þó dýpkað að mínu mati og hafi einhver velkst í vafa um tilefni og nauðsyn lagasetningar í þessu tilviki þá var svokallaður fæðingarorlofsdómur Hæstaréttar frá því í febrúar á síðastliðnu ári meiri háttar forsendubreyting í málinu og hlýtur að knýja okkur til athafna. Ég kem nánar að dómnum síðar. Ég vil um leið undirstrika að síðustu misseri og síðustu ár, þar sem ég hef tekið þátt í utanríkismálanefnd, hefur málið einmitt dýpkað, m.a. að tilstuðlan þáverandi ráðherra, bæði með skýrslugjöf og framlagningu, en við vitum líka eins og er að það var ákveðinn pólitískur ómöguleiki sem leiddi til þess að þetta mál fór ekki í gegn.

Virðulegi forseti. Frumvarpið er í grunninn ritað af starfshópi sem í sátu dr. Gunnar Þór Pétursson prófessor, sem einnig var formaður hópsins, Sigríður Á. Andersen, þá lögmaður og fyrrverandi dómsmálaráðherra, Anna Jóhannsdóttir, skrifstofustjóri í utanríkisráðuneytinu, Páll Þórhallsson, skrifstofustjóri forsætisráðuneytis, og Gunnar Atli Gunnarsson, þáverandi aðstoðarmaður hæstaréttardómara. Frumvarpið er lagt fram í sem næst óbreyttri mynd utan þess sem orðalag ákvæðisins varðandi stjórnvaldsfyrirmæli hefur verið gert skýrara þannig að ekki leiki vafi á því að sá hluti ákvæðisins eigi bara við þegar tvenn stjórnvaldsfyrirmæli skarast. Þá hefur greinargerðin verið uppfærð vegna upplýsinga sem komið hafa fram síðan frumvarpið var fyrst lagt fram, m.a. um dómaframkvæmdina, sem er mjög mikilvægt.

Með frumvarpinu er leitast við að tryggja fullnægjandi innleiðingu bókunar 35 við EES-samninginn í íslenskan rétt en bókunin hefur verið hluti af þjóðréttarskuldbindingum Íslands allt frá gildistöku samningsins. Tilgangur þessa nýja ákvæðis er að einstaklingar og lögaðilar njóti að fullu réttinda sinna á grundvelli EES-samningsins og að standa vörð um samninginn með því að ekki leiki lengur vafi á því að þjóðréttarskuldbindingar Íslands séu uppfylltar. Ég undirstrika að einstaklingar og lögaðilar njóti af fullu réttinda sinna samkvæmt EES-samningnum. Það er m.a. hlutverk okkar hér á þingi að tryggja að svo verði. Lagt er til nýtt ákvæði sem felur í sér afmarkaða og sértæka forgangsreglu. Það kveður á um að ef skýrt og óskilyrt lagaákvæði, sem réttilega innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum, er ósamrýmanlegt öðru almennu lagaákvæði skuli hið fyrrnefnda ganga framar nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað. Hið sama á við um skuldbindingar sem eru innleiddar með stjórnvaldsfyrirmælum ef þau eru ósamrýmanleg öðrum stjórnvaldsfyrirmælum.

Gildissvið reglunnar sem hér er lögð til er að ýmsu leyti takmarkað. Þannig tekur þetta gildissvið einungis til tilvika þegar tvö íslensk ákvæði í almennum lögum, eða eftir atvikum stjórnvaldsfyrirmælum, eru ósamrýmanleg. Hér er alls ekki átt við óinnleiddar EES-reglur eða reglur sem ekki hafa verið teknar upp í EES-samninginn. Reglan raskar ekki rétthæð réttarheimilda og kveður þannig ekki á um að stjórnvaldsfyrirmæli sem réttilega innleiða skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum gangi framar lagaákvæðum. Þá takmarkast gildissviðið við ákvæði sem eru að mati íslenskra dómstóla nægjanlega skýr og óskilyrt. Í því felst m.a. að það nær einungis til ákvæða sem eru þannig úr garði gerð að þau stofni til réttinda sem einstaklingar eða lögaðilar geta reist dómkröfur á innan lands. Með vísan í almenn lagaákvæði er átt við almenn lög, sett frá Alþingi, en ekki stjórnarskrá sem ávallt gengur framar almennum lögum.

Í frumvarpinu er farin sambærileg leið við innleiðingu bókunar 35 og gert var í upphafi á hinum Norðurlöndunum, einkum í Noregi. Í norsku innleiðingunni er reyndar gengið lengra og mælt fyrir um að eldri stjórnvaldsfyrirmæli gætu einnig fengið forgang umfram yngri lög norska Stórþingsins. Meiri hluti þeirra umsagna sem bárust utanríkismálanefnd við meðferð málsins á 153. löggjafarþingi voru á þá leið að í frumvarpinu fælist mikilvæg réttarbót. Þá hafa fleiri málsmetandi einstaklingar komið fram síðan og stutt nauðsyn þess að koma á þessari réttarbót sem felst í frumvarpinu. Í kjölfar framlagningar frumvarpsins á 153. löggjafarþingi óskaði utanríkisráðuneytið eftir álitsgerð Þorgeirs Örlygssonar, fyrrverandi forseta Hæstaréttar og fyrrverandi dómara við EFTA-dómstólinn, um hvort og þá að hvaða marki svigrúm löggjafans til lagasetningar yrði takmarkað yrði frumvarp þetta að lögum, með hliðsjón af þeirri grundvallarreglu íslenskrar stjórnskipunar að fyrri löggjafarþing geti ekki bundið hendur þeirra sem á eftir koma.

Hinn 10. maí 2023 skilaði Þorgeir Örlygsson áliti sínu sem er fylgiskjal með frumvarpinu núna. Niðurstaða Þorgeirs er sú að verði þetta frumvarp að lögum þá takmarki það í engu svigrúm löggjafans til lagasetningar og fer efni þess því ekki í bága við fyrrgreinda grundvallarreglu íslenskrar stjórnskipunar. Þetta er alveg skýrt. Sú forgangsregla sem kveðið er á um í 1. gr. frumvarpsins lýtur að innbyrðis samspili laga annars vegar og stjórnvaldsfyrirmæla hins vegar, sem handhafar íslensks ríkisvalds hafa réttilega sett, að því marki sem þau eru ósamrýmanleg. Forgangsreglan er í samræmi við tvíeðlisskipulag reglna lands- og þjóðréttar, enda nær ákvæðið einungis til EES-skuldbindinga sem hafa verið innleiddar í íslenskan rétt. Þá hefur Alþingi fullt og óskorað vald síðar meir til að fella umrætt ákvæði úr gildi, verði frumvarpið að lögum. Forræði Alþingis er algert. Jafnframt getur Alþingi sett lög sem ganga gegn réttilega innleiddum EES-reglum, sé skýr vilji þess, enda þótt það kunni að hafa afleiðingar vegna þeirra þjóðréttarlegu skuldbindinga sem við höfum undirgengist með EES-samningnum.

Virðulegi forseti. Það er mikilvægt að taka hér nokkurt rými til að fjalla um dóm Hæstaréttar frá 28. febrúar 2023, í máli nr. 24, fæðingarorlofsdóminn sem er eins og áður segir meiri háttar forsendubreyting í málinu, m.a. út frá þeim gögnum sem hefur verið kallað eftir hér fyrr í dag. Málið varðaði rétt íslenskrar konu til fæðingarorlofsgreiðslna en hún byggði rétt sinn á innleiddri EES-reglu sem gagnstæð innlend ákvæði laga neituðu þessari konu um. Reyndi þar á hvort skýringarreglu 3. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, yrði beitt sem eiginlegri forgangsreglu. Niðurstaðan er allrar athygli verð. Hér er um að ræða nýlegt dæmi þar sem rétturinn staðfestir fyrri framkvæmd sína varðandi túlkun á 3. gr. laga nr. 2/1993, að hún feli einungis í sér skýringarreglu. Dómstólar ætli sér ekki að breyta framkvæmd sinni. Það er verið að beina því til þingsins að breyta þessu ef við ætlum að uppfylla skilyrði EES. Hæstiréttur slær því föstu að bókun 35 sé ekki fyllilega innleidd hér á landi, eða eins og segir í dómnum, með leyfi forseta:

„Þannig hefur ekki verið lagt til grundvallar að það ákvæði “ — sem er þá skýringarreglan í 3. gr. laga nr. 2/1993 — „feli í sér almenna forgangsreglu í samræmi við bókun 35 við samninginn.“

Hæstiréttur tiltekur dæmi um sams konar forgangsreglur í lögum og lögð er til í frumvarpinu og gerir ekki athugasemdir við þær. Niðurstaðan leiðir til þess að ung kona verður af greiðslu í fæðingarorlofi. Þetta er í fyrsta skipti sem Hæstiréttur var fullskipaður eftir dómstólabreytinguna, sem er til merkis um það mikilvægi sem Hæstiréttur taldi málið hafa. Var niðurstaðan einróma sem bætir enn á fordæmisgildi dómsins. Og ég hefði haldið að við ættum að hlíta Hæstarétti Íslands.

Síðan þá hafa gengið tveir dómar Hæstaréttar sem höggva í sama knérunn. Íslenskir dómstólar hafa þar með staðfest það sem fjöldi fræðimanna hefur haldið fram í áraraðir: Innleiðing Íslands á ákvæði bókunar 35 er ekki fullnægjandi. Úr þessari stöðu þarf að leysa til að tryggja að EES-samningurinn virki sem skyldi og þar með tryggja að fólk og fyrirtæki geti notið réttar síns samkvæmt samningnum.

Ég vil líka, með leyfi forseta, vitna til greinar í nýlegu afmælisriti EFTA-dómstólsins eftir áðurgreindan Þorgeir Örlygsson og Benedikt Bogason. Benedikt er núverandi forseti Hæstaréttar. Í þessu nýlega afmælisriti EFTA segir, með leyfi forseta:

„Það er okkar skoðun að í ljósi þeirrar óvissu sem uppi er varðandi hvort Ísland hafi innleitt bókun 35 við EES-samninginn með fullnægjandi hætti, og vegna þeirrar ósamkvæmni sem gætt hefur í dómaframkvæmd hér á landi varðandi þetta, sé það mikilvægt að íslenski löggjafinn leysi úr vandanum og setji í lög skýrt og óskilyrt ákvæði á þessu sviði og virði þannig þær skuldbindingar sem koma fram í bókun 35.“

Það er samkvæmt þessu alveg skýrt að löggjafinn einn getur hér rétt af lögin.

Virðulegi forseti. Það hefur verið látið að því liggja í umræðunni að í málinu felist eitthvert fullveldisframsal en bókun 35 hefur ekki breyst frá upphafi samningsins og þegar hann fékk þinglega meðferð fyrir rúmum 30 árum síðan. Með frumvarpinu er einungis leitast við að tryggja það sem löggjafinn taldi sig hafa gert í upphafi, og dómstólaframkvæmdin til að byrja með, þótt þeir hafi síðan breytt framkvæmdinni eins og ég hef rakið hér á undan og er líka rakið í greinargerðinni með frumvarpinu. Þannig er einfaldlega verið að efna það sem var lofað við samningsgerðina fyrir 30 árum síðan.

Virðulegi forseti. Mér finnst þetta öðru fremur vera réttlætismál. Þessi staða hefur valdið því að einstaklingar og lögaðilar, m.a. hér heima, hafa ekki í öllum tilvikum getað byggt á og náð fram þeim réttindum sem samningurinn sjálfur, þessi mikilvægi samningur, áskilur einstaklingunum og þessum lögaðilum sem ég nefndi. Mér finnst það eftirtektarvert ef Alþingi Íslendinga ætlar ekki einmitt að tryggja réttindi þessara einstaklinga og lögaðila með því að fullnægja okkar skuldbindingum samkvæmt samningnum. Hefur þetta á þann hátt komið niður á réttaröryggi þeirra og þeim réttmætu væntingum sem borgararnir geta gert til EES-samningsins eftir rúmlega 30 ára sögu hans sem hluta af íslenskum rétti. Þegar á að fara að veifa fullveldinu til að hafa rétt af fólki þá erum við að mínu mati komin á hættulegar villigötur. Því hefur verið hreyft hvort það sé bara ekki í lagi, að fólk geti bara sótt skaðabætur frá ríkinu í staðinn. Er ekki bara best að það dembi sér í dómsmál? En það er ekki bara óskilvirkt, kostnaðarsamt og tímafrekt úrræði fyrir borgarana sem þurfa auk þess að þekkja rétt sinn og oft að hafa eitthvert bakland til að fara í slík mál. Hvar er jafnræðið í því að ríkið segi við borgarana: Ég veit alveg að ég er að brjóta á þér en þú verður bara að stefna mér. Bara fínt, skítt og laggó, þú verður bara að stefna mér. Ég notaði orðið valdníðsla hér í gær og það orð hefur verið notað af minna tilefni hér.

Virðulegi forseti. Því er einnig haldið fram að frumvarpið sé brot á stjórnarskrá. Ef svo væri hefði Hæstiréttur væntanlega vikið að því í orðum í dómi sínum frá því í febrúar á síðasta ári, miðað við umfjöllun fullskipaðs réttar í því máli. Þeir Þorgeir og Benedikt hefðu sömuleiðis væntanlega imprað á þessu og einnig sá fjöldi málsmetandi lögfræðinga sem hafa tjáð sig um málið og styðja það. En svo er ekki. Þorgeir hefur staðfest með álitsgerð það mat sitt. Ég er því alla vega þess fullviss að það sem hér er lagt til sé algerlega í samræmi og innan ramma stjórnarskrár. Annars myndi ég ekki leggja það til.

Virðulegi forseti. Eftirlitsstofnun EFTA hefur nú um árabil, í nær 15 ár, gert athugasemdir við innleiðingu Íslands á bókuninni. Fyrir liggur að næsta skref stofnunarinnar væri málshöfðun fyrir EFTA-dómstólnum til staðfestingar á því að Ísland hafi brotið gegn skuldbindingum sínum samkvæmt EES-samningnum vegna innleiðingar á bókun 35 hér á landi. Sumir hafa talað fyrir því að láta málið einfaldlega fara þá leið, að við bíðum eftir dómi EFTA-dómstólsins og látum þannig aðra segja okkur hvað við eigum að gera, best að láta á það reyna. Hæstiréttur hefur hins vegar talað og ég sé engan hag í því að spyrja EFTA-dómstólinn um þetta mál þegar Hæstiréttur Íslands hefur talað mjög skýrt í þessu máli. Og því síður ættu þeir sem sjá fullveldisframsal í hverju horni að ganga fram hjá niðurstöðu Hæstaréttar og spyrja erlendan dómstól í staðinn. Slíkum málarekstri til viðbótar fylgir einnig áhætta og jafnframt getur hreinlega minnkað svigrúm okkar til að bregðast við stöðunni. Það svigrúm höfum við núna. Ég segi þess í stað að við eigum að taka ábyrgð á málinu og leysa það á okkar forsendum og líka að tryggja og auka réttaröryggi einstaklinga og lögaðila hér í landi til að byggja raunverulega rétt sinn á EES-samningnum. Og einmitt nákvæmlega til þess erum við í stjórnmálum að taka ábyrgð á málum og leysa þau á okkar forsendum hér í þessum þingsal.

Virðulegi forseti. Það er auðvitað mikilvægt að ítreka að enda þótt talið sé nauðsynlegt að leiða í lög þetta ákvæði verður að teljast fremur ólíklegt að það reyni oft á það. Það verður að segjast eins og er að það er frekar ólíklegt að það reyni oft á það. Árekstur laga í gegnum tíðina er frekar fátíður. Áfram er gert ráð fyrir að fyrst verði leitast við að leysa úr ágreiningi með því að ná fram samræmisskýringu skv. 3. gr. EES-laganna, þ.e. einungis þegar það er ekki hægt kæmi til skoðunar að beita ákvæði því sem hér er verið að leggja til. Allt er þetta gert til þess að tryggja fólki og fyrirtækjum réttindi sín, m.a. hér á landi. Ég vil t.d. nefna að væri bókun 35 rétt innleidd gæti það einnig haft þýðingu neytendum í vil í þeim málum sem nú eru í dómskerfinu og varða vaxtaákvæði fasteignalána. Til dæmis má leiða að því líkur að niðurstaða samkvæmt nýlegum dómi Héraðsdóms Reykjaness hefði verið á annan veg hefði bókun 35 verið rétt innleidd. Mörg þessara mála bíða dóms eða eru nú í áfrýjunarmeðferð.

Virðulegi forseti. Ég hef nú gert grein fyrir efni frumvarpsins og vil að öðru leyti vísa til þeirrar efnismiklu greinargerðar sem fylgir því en þar er ítarlega fjallað um tilefni þess og efni og hvet ég þingheim allan og almenning líka til að skoða greinargerðina. Ég lít svo á að tildrög og forsendur lagasetningarinnar liggi nú ljósar fyrir og um það efni hafi nú þegar á síðustu misserum og árum farið fram heilmikil umræða. Þar er, eins og áður greinir, umræddur dómur Hæstaréttar grundvallarforsendubreyting núna á síðasta ári. Nú þurfum við einfaldlega að sammælast um að gera bragarbót á, virða niðurstöðu Hæstaréttar og beina sjónum að því ákvæði sem lagt er til og fara vel með það. Á ólgutímum viljum við ekki heldur að það sé vafi um að við séum að uppfylla skuldbindingar okkar samkvæmt EES-samningnum þegar við þurfum e.t.v. meira en nokkru sinni fyrr að reiða okkur á það samstarf. Það hef ég á þessum skamma tíma í embætti utanríkisráðherra þegar reynt í samtölum mínum við fólk, bæði í Evrópusambandinu og utan þess. EES-samningurinn umvefur ekki allt, hann er hluti af okkar innri markaði, en hann er oft lykillinn að samtölum og skilningi og samvinnu á öðrum mikilvægum sviðum sem við þurfum að gæta hagsmuna okkar í.

Virðulegi forseti. Að umræðu lokinni þá óska ég eftir því að málinu verði vísað til hv. utanríkismálanefndar.