verndar- og orkunýtingaráætlun.

Hæstv. forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun, eða lögum um rammaáætlun eins og lagabálkurinn er oftast kallaður.

Eins og kunnugt er hefur ferli rammaáætlunar á köflum reynst þungt í vöfum og tekið langan tíma. Pólitísk tregða, sérstaklega á síðustu tólf árum, við að leggja fram og afgreiða rammaáætlun með reglulegum hætti á Alþingi er á meðal orsaka þess hve hægt hefur gengið að koma af stað nýframkvæmdum. Auðvitað hefur það haft í för með sér að það hefur ekki verið nægilegt framboð virkjunarkosta í orkunýtingarflokki rammaáætlunar, ekki nægt framboð fýsilegra og hagkvæmra kosta. Þetta er á meðal orsaka þess að það hefur skapast þetta mikla ójafnvægi milli framboðs og eftirspurnar á raforkumarkaði þar sem framleiðsla hefur ekki haldið í við vaxandi umsvif í samfélaginu. Ný ríkisstjórn er staðráðin í að bæta úr þessari stöðu og ég mælti hér áðan fyrir grundvallarmáli sem felur í sér róttæka einföldun á leyfisferlum umhverfis- og orkumála. Það eru breytingar sem taka einkum til þess sem gerist eftir að virkjunarkostur hefur ratað í orkunýtingarflokk rammaáætlunar. En til þess að ná árangri og til þess að það hafi eitthvað upp á sig líka að mæla fyrir um sérstaka forgangsmeðferð virkjunarkosta sem hefur verið raðað í orkunýtingarflokk rammaáætlunar, þá þarf líka að tryggja aukna festu og aukna skilvirkni í rammaáætlunarferlinu. Ný ríkisstjórn er einhuga um þetta.

Við erum að gera þetta í tveimur skrefum. Fyrra skrefið er stigið með þessu frumvarpi sem felur í sér breytingar sem byggja í meginatriðum á vinnu starfshóps sem var leiddur af Hilmari Gunnlaugssyni hæstaréttarlögmanni, starfshópi sem var skipaður af forvera mínum, hv. þm. Guðlaugi Þór Þórðarsyni, og skilaði af sér tillögum núna fyrir síðustu áramót. Starfshópurinn var starfandi út árið 2024, mig minnir að hann hafi verið skipaður í febrúar eða mars. Það sem þetta frumvarp felur í sér eru í rauninni þær tillögur hópsins sem ég tel til þess fallnar að liðka fyrir, skapa aukna festu og skilvirkni í ferli rammaáætlunar. Þetta er fyrra skrefið í endurskoðun á þeirri lagaumgjörð sem ný ríkisstjórn stendur í.

Síðara skrefið verður stigið síðar með sérstöku frumvarpi sem felur í sér breytingar á fleiri lagabálkum og er ætlað að tryggja samspil milli ferlis rammaáætlunar og pólitískrar stefnumörkunar stjórnvalda um raforkuöflun til framtíðar. Þetta er mál sem ég geri ráð fyrir að komi inn í samráðsgátt á næstu dögum og hingað inn í þingið væntanlega á næstu vikum, í síðasta lagi í haust. Ég tel ástæðu til að undirbúa það vel og fara í meiri háttar samráð um það hvernig þetta nákvæmlega er gert, því það skiptir mjög miklu máli að jarðbinda svolítið rammaáætlunarferlið út frá pólitískri stefnumótun um raforkuöflun til framtíðar. Þá erum við að tala um töluleg markmið. Þetta er algjört grundvallaratriði. Þarna sjá kannski hv. þingmenn ákveðna samfellu, við erum þá að binda saman ákveðnar skyldur stjórnvalda út frá raforkulögum. Við erum að tryggja samræmi rammaáætlunarferlisins við þá stefnumörkun sem fer fram um aukna raforkuöflun sem hlýtur alltaf að byggja að einhverju leyti á þeim orkuspám sem liggja fyrir en þetta er þá pólitísk stefnumótun af því að orkuspárnar byggja auðvitað bara á hlutlægum viðmiðum um metna orkuþörf en það þarf meira til. Það þarf líka pólitíska stefnumótun og pólitíska yfirlýsingu um að það sé vilji til þess að ráðast í þessa auknu orkuöflun og tengsl þessa við rammaáætlunarferlið. Það er þetta síðara skref sem ég er að tala um. Þar ætlum við líka að eyða óvissu um það hvernig vindorkan passar inn í þessi ferli til framtíðar.

Þjóðir heims eru að leita allra leiða til að afla grænnar orku og hjá t.d. Evrópusambandinu er að verða mjög hröð réttarþróun í þessa veru, að gera alla leyfisferla skilvirkari og einfaldari án þess þó að gefa afslátt af eðlilegum umhverfiskröfum og almenningssamráði. Þetta er bara mjög í takti við það sem þar sem við erum að gera með þessum samhangandi lagabreytingum sem ég fór yfir. Hér verðum við auðvitað að stíga ákveðin skref til að skapa betri sátt um þessi mál í samfélaginu. Það hefur ríkt rosaleg togstreita á milli þeirra sem vilja hraða orkuuppbyggingu og svo þeirra sem vilja fyrst og fremst vernda og vilja kannski fara mjög hægt og stíga mjög varfærnisleg skref þegar kemur að orkunýtingu. Við þurfum að vera með almennilegt ferli sem skapar jafnvægi hvað þetta varðar, jafnvægi milli verndar og nýtingar, sem tryggir líka að orkuöflunin fari fram á sjálfbæran hátt og í sátt við samfélagið. Það er auðvitað forsenda þess að við getum líka skapað traust til ákvarðana stjórnvalda í þessum efnum. Það kallar á lagaumhverfi sem er gagnsætt og skilvirkt þar sem er tekið mið af bestu fyrirliggjandi upplýsingum og rannsóknum og þar sem liggur fyrir lágmarks faglegt mat áður en meiri háttar ákvarðanir eru teknar og að öllum hagaðilum sé tryggð ákveðin aðkoma að ferlinu.

Það hefur ítrekað verið bent á mikilvægi þess að auka skilvirkni í ferli rammaáætlunar, tryggja sátt um þessar leikreglur og ég er sannfærður um að það sé svo sannarlega hægt að tryggja að fyrir liggi bestu upplýsingar á hverjum tíma og um leið auka skilvirkni og hraða í ferlinu.

Í stefnuyfirlýsingu nýrrar ríkisstjórnar kemur fram að það verði ráðist í aukna orkuöflun á kjörtímabilinu til að styðja við verðmætasköpun og orkuöryggi um allt land og til þess að halda góðum gangi í orkuskiptum. Til að svo megi verða þarf að endurskoða lagaumgjörð rammaáætlunar og markmið þessa frumvarps er að bæta og flýta málsmeðferð, skýra betur þessar leikreglur sem gilda.

Nú skulum við fara yfir þessar helstu breytingar. Frá því að lög um rammaáætlun tóku gildi hefur það verið reglan að verkefnisstjórn rammaáætlunar skili af sér niðurstöðum á fjögurra ára fresti. Þannig var þetta hugsað og Alþingi myndi svo afgreiða nýja og nýja rammaáætlun á fjögurra ára fresti. Það hefur orðið breyting í verklagi á undanförnum árum og það er mjög lofsvert og þar þarf auðvitað að þakka þeirri öflugu verkefnisstjórn rammaáætlunar sem hefur setið yfir þessu verkefni og eflaust á líka hv. þingmaður sem gegndi embætti ráðherra á undan mér einhvern þátt í þessu, þ.e. það hefur í rauninni verið tekið upp það verklag að skila niðurstöðum svo oft sem þurfa þykir. Það er til þess fallið að skapa ákveðna samfellu af því að það sér hver maður að það gengur ekki að það líði einhver níu ár milli þess sem ný rammaáætlun er samþykkt. Það er ekki til þess fallið að tryggja að það sé nægilegt framboð kosta í orkunýtingarflokki og samrýmist heldur ekki þeim kröfum sem við hljótum að gera um náttúruvernd og friðlýsingu.

Við erum að gera ákveðna breytingu, við erum að lögfesta þetta fyrirkomulag með þessu frumvarpi og ýta þannig undir af verkefnisstjórn rammaáætlunar skili til ráðherra niðurstöðum sínum þegar þær liggja fyrir og auka þannig skilvirkni í ferlinu. Við erum að lögfesta líka sérstaka tímafresti, setja verkefnisstjórn tímafresti og faghópum og ráðherra reyndar líka. Það eru engar slíkar tímasetningar að finna í gildandi lögum. Ég ætla ekki að þylja upp nákvæmlega hverjir þessir tímafrestir verða en í rauninni er þetta eitthvað sem ætti ekki einu sinni að þurfa. Ef verkefnisstjórn sinnir sínu hlutverki og vinnur eftir þessu verklagi, sem ráðherra getur í rauninni mælt fyrir um í reglugerð, og ef við erum með ráðherra og ríkisstjórn sem er einhuga um að láta þetta ferli ganga upp og viðhalda þannig sátt um rammaáætlun þá á í rauninni ekkert af þessu að þurfa. En ég tel engu að síður að þetta séu gagnlegar breytingar og að það sé mikilvægt að kveða skýrt á um það í lögum að þessir tímafrestir séu fyrir hendi. Það skapi bara betri samfellu og tryggi að það sé góður gangur í vinnu verkefnisstjórnar.

Í tillögunni sem lá fyrir var gert ráð fyrir að ef ráðherra gerði einhvers konar breytingar á þeirri tillögu sem verkefnisstjórn rammaáætlunar skilar til hans þá þyrfti hann í rauninni að fara í gegnum 12 vikna umsagnarferli ef hann hefði hug á að breyta röðun virkjunarkosta. Það var ekki nóg fyrir ráðherra að rökstyðja þá breytingu og leggja hana fyrir þingið. Mér finnst þetta óþarflega langur tímafrestur, sérstaklega í ljósi alls þess samráðsferlis sem á undan er gengið, þannig að þetta er ein af þessum breytingum sem er lögð til í frumvarpinu sem ég er að leggja fram frá þeirri tillögu sem kom frá starfshópnum. Við erum að stytta þennan frest. Svo er það þannig að sé Alþingi ekki að störfum við lok framangreindra tímamarka þá er mælt fyrir um að ráðherra skuli leggja tillöguna fram þegar þing kemur saman á ný eða við upphaf næsta þings. Þetta ætti auðvitað að vera sjálfsagt ef það er pólitískur vilji til að láta rammaáætlunarferlið ganga upp.

Í gildandi lögum er mælt fyrir um tvö aðskilin samráðsferli tillagna um flokkun virkjunarkosta. Ekki er gert ráð fyrir ákveðnum tímafrestum á fyrra samráðsferli og hefur verkefnisstjórn því almennt gert ráð fyrir frekar stuttum fresti til að skila inn athugasemdum og síðan hafa sömu tillögur verið auglýstar að nýju í aðalsamráði sem er 12 vikur. Þetta hefur valdið ákveðnum misskilningi og þeir sem hafa ætlað að skila inn tillögum hafa reynt að koma öllum sínum athugasemdum að í fyrra samráðsferli og þá í kappi við tímann og svo hafa komið athugasemdir frá sömu aðilum í seinna ferlinu. Hér erum við að leggja til að fyrra samráðsferlið verði lagt af og síðara samráðsferlið stytt úr 12 vikum í átta vikur. Ég held að tveggja mánaða samráðsferli um þessar tillögur ætti almennt að nægja og sérstaklega þegar við höfum í huga að það tekur við nýtt samráð hérna inni í þinginu. Ég held að þetta sé mikilvæg breyting.

Frestur sveitarstjórna til ákvörðunar um landnotkun, við erum að leggja til styttingu á þeim fresti. Ég geri mér alveg grein fyrir því að það ríkir ákveðin tortryggni hjá sveitarfélögum gagnvart svona breytingum og þá sérstaklega vegna þess að það hefur enn þá ekki verið tryggt almennilega að nærsamfélagið njóti sanngjarns ávinnings af tekjum af orkumannvirkjum. Vinna við að bæta úr þessu er í gangi. Hún gengur vel. Það er vinna sem tekur til fleiri en eins ráðuneytis og mér finnst mjög mikilvægt að þeirri vinnu ljúki núna á yfirstandandi ári og frumvarp sem tekur á þessu verði samþykkt næsta haust í síðasta lagi. En ég skil mjög vel að það sé ákveðin tortryggni hjá sveitarfélögum og að einhver sveitarfélög hrökkvi í kút meðan þessari vinnu er ekki lokið. Við því vil ég bara segja að það er algjör einhugur og mjög mikil pólitísk samstaða um það, bæði í ríkisstjórn og ég veit alveg að það er líka samstaða um það hjá fleiri flokkum hér í þingsal, að höggva á þennan hnút og klára þetta mál. Þess vegna tel ég að það sé mjög mikilvægt að við styttum líka þennan frest sveitarstjórna til ákvörðunar um landnotkun af því það er eitthvað sem mun liðka verulega fyrir orkuöflun og mun tala vel saman við breytingar sem eru til þess fallnar að stuðla að því að tekjurnar skili sér líka til nærsamfélagsins.

Hér erum við að leggja til styttingu á tímafrestum, verulega styttingu. Í rauninni erum við að leggja til að í staðinn fyrir að það sé hægt að fresta um allt að tíu ár og að loknum þeim fresti geti sveitarfélög óskað eftir þriggja ára viðbótarfresti, þá sé þeim heimilt að fresta í fjögur ár frá samþykki áætlunarinnar og í stað þriggja ára viðbótarfrests leggjum við til eitt ár. Þá verður heimild sveitarstjórna til frestunar af þessu tagi fimm ár í stað 14 ára samkvæmt gildandi lögum. Ég held að hv. þingheimur hljóti að átta sig á því hvað þetta getur falið í sér stóra breytingu fyrir raforkuöflun í landinu. En þetta er bara samtal sem við höldum áfram að taka við sveitarfélögin. Ég er sannfærður um að þetta sé mjög mikilvæg breyting sem verði að ná fram að ganga í þessu frumvarpi og rími vel við hinar breytingarnar sem ég fór yfir áðan.

Hæstiréttur komst að þeirri niðurstöðu 27. mars 2024 í máli um friðlýsingu á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum að lög um rammaáætlun hefðu falið í sér að ráðherra hefði aðeins getað tekið ákvörðun um friðlýsingu landsvæðis á grundvelli náttúruverndarlaga þegar Alþingi hefði í þingsályktun um vernd og orkunýtingu afmarkað með einhverjum hætti þau landsvæði sem féllu í verndarflokk. Með þingsályktun um áætlun um verndar og orkunýtingu landsvæða nr. 13/141 var mælt fyrir um að tilteknir virkjunarkostir á svæðinu féllu í verndarflokk án þess að því fylgdi tilgreining á landsvæði vegna virkjunarkostanna. Komst Hæstiréttur því að þeirri niðurstöðu að ákvörðun ráðherra um friðlýsingu svæðisins með auglýsingu yrði ekki reist á áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða en áskilið í náttúruverndarlögum að friðlýsing samkvæmt lögunum tæki til landsvæða í verndarflokki þeirrar áætlunar.

í samræmi við þessa niðurstöðu Hæstaréttar leggjum við til í þessu frumvarpi að kveðið verði á um sérstaka skyldu verkefnisstjórnar eða eftir atvikum ráðherra til að afmarka verndarsvæði einstakra virkjunarhugmynda með kortlagningu og hnitsetningu sem skuli vera hluti af ályktunartexta verndarflokks áætlunarinnar. Hv. þingmenn hafa e.t.v. tekið eftir því að svona kort fylgja þeirri rammaáætlun sem er þegar komin inn í þingið þannig að við erum þegar farin að vinna eftir þessu til að hafa vaðið fyrir neðan okkur eftir að Hæstiréttur komst að þessari niðurstöðu. Þá erum við að tryggja að þegar Alþingi fjallar um verndarsvæði liggi nákvæmlega fyrir hvaða svæði er fyrirhugað að vernda gegn orkuvinnslu þannig að hægt sé að uppfylla þessa kröfu náttúruverndarlaga.

Við erum líka að leggja til í þessu frumvarpi að það sé skýrt kveðið á um að við þessa afmörkun byggi verkefnisstjórnin á mati á verndargildi og verndarþörf náttúruminja, jarðminja eða menningarminja á svæðunum og að slík verndarsvæði geti náð yfir hluta vatnasviðs eða hluta fallvatns eða jafnvel heil vatnasvið. Í þessu felst sú meginbreyting að verkefnisstjórn verður ekki bundin af því hvernig hún afmarkar verndarsvæðin að öðru leyti en því að afmörkun svæðanna þarf að byggjast á faglegu mati á verndargildi og verndarþörf náttúruminja innan þeirra. Ekki er því sjálfgefið að virkjunarhugmynd, t.d. á hálendinu, krefjist þess að verndarsvæði vatnasviðs eða fallvatns nái allt til sjávar heldur er verkefnisstjórn heimilt að ákvarða umfang verndarsvæðisins út frá faglegu mati sínu á verndargildi og verndarþörf.

Ég held að þetta feli í sér mjög mikilvægan skýrleika fyrir störf verkefnisstjórnar og að með þessu geti markmið okkar um verndun náðst miklu betur og í betri sátt við alla sem koma að þessu. Við leggjum til sömu reglu varðandi jarðhitasvæði, það kemur nýtt inn í þetta frumvarp.

Í gildandi lögum eru rannsóknir á virkjunarkosti í biðflokki, ekki heimilar ef rannsóknirnar sjálfar eru þess eðlis að þær krefjist mats á umhverfisáhrifum. Afleiðingin af þessu getur verið sú að virkjunarkostur sem er í biðflokki vegna skorts á frekari rannsóknum er þá bara fastur í biðflokki til eilífðar ef rannsóknir krefjast slíks mats. Við erum að höggva á þennan hnút í frumvarpinu. Auðvitað á þetta fyrst og fremst við um jarðhitakosti. Hér er lagt til að ráðherra hafi heimild til að veita undanþágu til svona rannsókna en að heimildin verði bundin því skilyrði að umsagnar verkefnisstjórnar sé leitað áður en heimildin er veitt og að umhverfismat vegna rannsóknanna liggi fyrir, þannig að þarna erum við líka að gæta varfærni út frá náttúruverndarsjónarmiðum.

Vatnshlot er hugtak sem hefur komið talsvert við sögu í störfum Alþingis síðustu mánuði. Í þessu frumvarpi er lagt til að það liggi fyrir greinargerð um áætluð áhrif virkjunarframkvæmda á flokkun vatnshlota áður en virkjunarhugmynd er flokkuð í nýtingarflokk rammaáætlunar. Það ætti líka að stytta að einhverju leyti sporin þegar kemur að mati á því hvort svona breyting uppfylli skilyrði laga um stjórn vatnamála. Þetta er eitthvað sem er kannski eðlilegt að hv. umhverfis- og samgöngunefnd skoði svolítið í samhengi við hitt frumvarpið sem ég kom með hingað inn í þingið á fyrstu metrunum, sem var viðbragð við þeirri réttaróvissu sem skapaðist í kjölfar dóms Héraðsdóms Reykjavíkur um virkjunarleyfi vegna Hvammsvirkjunar. Ég ætla ekki að fara yfir þetta að öðru leyti en því að þarna erum við í rauninni að mæla fyrir um að það liggi fyrir greinargerð um það hvaða áhrif framkvæmdir kunni í meginatriðum að hafa á flokkun þessara vatnshlota sem eru undir. Það hangir saman við mat út frá umhverfismarkmiðum vatnshlotanna og mögulegum undanþágum frá þeim. En það er samt líka mikilvægt í þessu samhengi að vera ekki að gera of íþyngjandi eða kostnaðarsamar kröfur á þessu frumstigi málsins, enda er rammaáætlunarferlið og flokkun verkefnisstjórnar á þessu stigi það sem hefur verið kallað heildstætt frummat á fyrirliggjandi virkjunarkostum eða virkjunarhugmyndum, það er reyndar hugtak sem verður notað hér eftir samkvæmt þeim breytingum sem við erum hér að leggja til og kannski lýsir þessu betur. Svo er ljóst að ef verkefni ratar í nýtingarflokk þá er gert ráð fyrir að framkvæmdaraðilar þurfi að láta vinna svo endanlegt mat á áhrifum á vatnshlotum. Það breytist ekkert.

Já, svo er þarna eitt og annað, það er lagðar til ýmsar breytingar og lagfæringar á gildandi lögum og verið að hnykkja á á hugtökum og hugtakaskýringum. Þetta er allt saman frá starfshópnum og ég tel að þetta sé mjög til bóta.

Með þessu frumvarpi er ætlunin að bæta lagaumhverfi og lagaumgjörð rammaáætlunar og skapa nauðsynlega samfellu í vinnunni. Við erum að tryggja að ákvarðanir um vernd og orkunýtingu byggist á bestu fáanlegu upplýsingum og faglegu mati. En við erum líka að tryggja að ferlið sjálft verði ekki einhvers konar meiri háttar dragbítur á skynsamlega orkuöflun sem sátt er um í samfélaginu. Og kannski sérstaklega eftir störf verkefnisstjórnar á undanförnum árum og bara við það líka að finna samstöðuna í þessum sal þá hef ég trú á því að rammaáætlun, þótt kannski hafi orðspor hennar að einhverju leyti laskast á undanförnum árum vegna kyrrstöðu í orkumálum, og þetta fyrirkomulag geti gengið upp og verið til heilla. Það kallar hins vegar á þessar breytingar sem við erum að gera. Það kallar á að það verði einhvers konar allsherjarviðmið í rammaáætlunarvinnunni að það liggi fyrir vilji til að ráðast í aukna raforkuöflun. Það kallar á að það sé samfella í vinnunni og að stjórnmálamenn þori að taka ákvarðanir. Það gengur ekki að það líði mörg, mörg ár milli þess sem kemur ný rammaáætlun inn í þingið. Þess vegna hef ég líka sagt það að ég stefni að því að leggja fram nýja rammaáætlun með fleiri kostum, bæði til nýtingar og verndar, helst á hverju einasta löggjafarþingi. Ég held að það geti flækt hlutina að koma með of marga virkjunarkosti í einu inn. Ég held jafnvel að það geti verið ávísun á ákveðin hrossakaup og dregið úr vandvirkni. Ég held að það sé mikilvægt að nálgast þetta eins og ég hef farið yfir sem samfelluverkefni. Ég hef mjög mikla trú á að við getum náð árangri á þessu kjörtímabili og bara sannað það og sýnt að þetta fyrirkomulag geti virkað og til þess fallið að skapa sátt um orkuöflun, að ég held. Við viljum heldur ekki detta í sama gamla farið þar sem eru bara nánast stríðsátök á hverju svæði fyrir sig um orkuöflun eða þar sem þingið er alltaf að afgreiða eitthvað með sérlögum. Ég held að fyrirkomulag eins og þetta sem felur í sér faglegt heildarmat og ef við tryggjum skilvirkni og samfellu í ferlinu og erum óhrædd við að laga lagaumgjörðina að breyttum aðstæðum — núna þurfum við t.d. bara að horfa til stöðunnar þegar kemur að náttúruvá, við þurfum að horfa til óvissu almennt — þá er ég sannfærður um að rammaáætlun geti reynst okkur mjög heilladrjúg í því skyni að skapa sátt um orkuöflun og halda áfram til góðs fyrir samfélagið, ekki bara til þess að tryggja virka náttúruvernd heldur líka til þess að liðka fyrir aukinni orkuöflun, ekki bara í þágu orkuskipta og loftslagsmarkmiða heldur líka í þágu verðmætasköpunar og orkuöryggis um allt land og í þágu byggðaþróunar. Allt þetta sem við erum að gera hér miðar að þessu og það er ákveðið heildarsamhengi í þessu.

Ég hlakka líka til umræðunnar sem væntanlega fer af stað þegar við setjum inn á samráðsgátt þessar breytingar sem við erum að boða, bæði á raforkulögum og markmiðsákvæðum í löggjöf um rammaáætlun, það er eitthvað sem bindur svolítið saman það sem við erum að gera hérna í dag, þessa auknu samfellu og skilvirkni rammaáætlunarferlisins, forgangsmeðferð kosta sem hefur verið raðað í orkunýtingarflokk rammaáætlunar og loks breytingar á raforkulögum sem skylda stjórnvöld til að leggja fram orkuöflunarmarkmið til tíu ára í senn.

Virðulegi forseti. Ég hef farið um víðan völl hérna en líka rakið svona nokkurn veginn meginefni frumvarpsins. Ég legg til að því verði að lokinni 1. umræðu vísað til hv. umhverfis- og samgöngunefndar.