Jöfnunarsjóður sveitarfélaga.
Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til nýrra laga um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Framlagning frumvarpsins er m.a. liður í framkvæmd þingsályktunartillögu um stefnumótandi áætlun í málefnum sveitarfélaga. Markmið hennar og áherslur eru m.a. að sveitarfélög á Íslandi verði öflug og sjálfbær vettvangur lýðræðislegrar starfsemi, að sjálfstjórn og ábyrgð sveitarfélaga verði virt og að tryggð verði sem jöfnust réttindi og aðgengi íbúa að þjónustu. [Kliður í þingsal.] Breytingar á regluverki jöfnunarsjóðs hafa lengi verið til umræðu enda hefur verið ljóst í langan tíma að reglur sjóðsins hafa ekki fylgt þróun … (Forseti hringir.)
(Forseti (ÞSv): Afsakið, hæstv. ráðherra. Má ég biðja um hljóð í hliðarsölum svo heyrist mælt mál í þingsal. Gjörðu svo vel að halda áfram.)
Takk fyrir, forseti. Breytingar á regluverki jöfnunarsjóðs hafa lengi verið til umræðu enda hefur verið ljóst í langan tíma að reglur sjóðsins hafa ekki fylgt þróun sveitarstjórnarstigsins eins og best verður á kosið. Tilurð þessa frumvarps má rekja til tillagna starfshóps um endurskoðun á Jöfnunarsjóði sveitarfélaga sem þáverandi innviðaráðherra skipaði í janúar 2023. Markmiðið með vinnu hópsins var að auka gæði jöfnunar, einfalda útreikninga og skipulag sjóðsins og tryggja að sjóðurinn fylgdi þróun sveitarfélagagerðarinnar. Starfshópurinn byggði á vinnu verkefnisstjórnar sem þáverandi ráðherra skipaði í apríl 2021 um endurskoðun á tekjustofnum sveitarfélaga en sá hópur lauk ekki störfum.
Frumvarpið var áður lagt fram á 154. löggjafarþingi 2023–2024 en náði ekki fram að ganga, m.a. vegna málshöfðunar Reykjavíkurborgar á hendur jöfnunarsjóði sem lauk með dómi Hæstaréttar þann 20. nóvember síðastliðinn.
Þetta frumvarp, sem er að mestu sambærilegt því frumvarpi sem lagt var fram fyrir tveimur árum, byggist í grunninn á vinnu starfshópsins sem ég minntist á áðan, en því til viðbótar fól ég ráðgjafarnefnd Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga að yfirfara tillögur starfshópsins áður en frumvarp þetta var lagt fram.
Með frumvarpinu eru lagðar til grundvallarbreytingar á almennum jöfnunarframlögum jöfnunarsjóðs, að reglur um sjóðinn og starfsemi hans verði færðar úr lögum um tekjustofna sveitarfélaga og að sett verði ný heildarlög um sjóðinn. Auk þess eru lagðar til ýmsar breytingar sem hafa það að markmiði að einfalda regluverk sjóðsins og auka gagnsæi þess.
Áður en ég fjalla nánar um þær breytingar sem frumvarp þetta felur í sér tel ég rétt að ræða sérstaklega um tilgang sjóðsins og sögu hans. Í reynd má segja að nafn sjóðsins, jöfnunarsjóður, lýsi best þeim tilgangi sem stefnt er að með starfsemi hans og þeim þörfum sem honum er ætlað að leysa. Rekja má sögu jöfnunarsjóðs allt aftur til ársins 1932. Á þeim tíma var framfærsla tekjulágra eitt af aðalverkefnum sveitarfélaga og til að jafna stöðu þeirra var fjármagn tekið úr ríkissjóði til að endurgreiða þeim sveitarfélögum sem hallaði mest á vegna verkefnisins. Sérstakur jöfnunarsjóður var síðan settur á laggirnar með lögum árið 1937. Frá þeim tíma hefur jöfnun á útgjaldaþörf sveitarfélaga vegna ákveðinna þátta í rekstri þeirra farið að mestu fram í gegnum jöfnunarsjóðinn.
Með breyttri verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga árið 1990 varð umtalsverð endurskoðun á starfsemi sjóðsins og má segja að þá hafi sjóðurinn orðið til í núverandi mynd. Frá þeim tíma hefur hlutverk hans aukist verulega og honum hafa verið falin sífellt fleiri og stærri verkefni með sérstakri áherslu á jöfnunarhlutverk hans. Hlutverk sjóðsins jókst mikið árið 1996 við yfirfærslu alls grunnskólakostnaðar frá ríki til sveitarfélaga en fimmtungur af því fjármagni sem fluttist til sveitarfélaganna í tengslum við yfirfærsluna rennur til jöfnunarsjóðs í dag. Á árinu 2011 jókst hlutverk sjóðsins enn frekar þegar verkefni í tengslum við málefni fatlaðs fólks færðust frá ríki til sveitarfélaga. Eins og með grunnskólann rennur ákveðið hlutfall af útsvarsstofni sveitarfélaga í sérdeild í jöfnunarsjóði til að jafna fyrir ólíkum aðstæðum í rekstri í málaflokki fatlaðs fólks. Skyldur sveitarfélaganna gagnvart íbúum sínum hvíla á sveitarfélögum óháð stærð þeirra og staðsetningu og markviss jöfnun er forsenda þess að öll sveitarfélög geti sinnt lögbundinni þjónustu við íbúa. Jafnframt er hún forsenda og skapar skilyrði fyrir búsetufrelsi og jafnar lífsgæði um landið. Jöfnunarsjóður sveitarfélaga gegnir því félagslegu hlutverki. Mikilvægt er að jöfnunarkerfið sé hlutlægt og byggist á traustum mælikvörðum og forsendum. Þá má jöfnunarkerfið ekki skerða athafnafrelsi sveitarstjórna eða draga úr hvötum til umbóta og framfara.
Frá því að sjóðurinn tók til starfa í núverandi mynd árið 1990 hefur hann fengið sífellt meira vægi í tekjum sveitarfélaga, eins og rakið er að framan. Á þessum tíma hafa jafnframt orðið miklar breytingar á sveitarfélagaskipaninni. Árið 1990 voru sveitarfélögin 204 talsins. Um aldamótin síðustu voru þau 124. Nú eru sveitarfélögin í landinu 62 og hefur þeim því fækkað um 62 frá árinu 2000. Fækkun sveitarfélaga þýðir að mörg þeirra eru með miklar og flóknar útgjaldaþarfir. Mörg þeirra eru með marga þéttbýliskjarna og reka marga skóla sem margir hverjir eru óhagkvæmir í rekstri svo eitthvað sé nefnt. Engu að síður eru sveitarfélög á Íslandi þó fámenn í alþjóðlegum samanburði en níu þeirra eru með íbúafjölda undir 250 og 28 eru með íbúa færri en 1000. Af þessum níu sveitarfélögum sem eru undir 250 eru nokkur með undir 100 íbúa.
Þrátt fyrir fækkun sveitarfélaga og breyttar þjónustuþarfir hefur regluverk sjóðsins ekki breyst mikið í áranna rás. Ég geri ráð fyrir og tel mikilvægt að sveitarfélögum fækki enn frekar á næstu árum og því er brýnt að sjóðurinn þróist í takt við þær breytingar sem hafa átt sér stað og eiga eftir að eiga sér stað á sveitarfélagagerðinni.
Virðulegur forseti. Ég mun nú gera grein fyrir helstu nýmælum og breytingum sem felast í frumvarpi þessu. Í frumvarpinu er eins og áður segir lagt til að ákvæði laganna er fjalla um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga verði færð úr lögum um tekjustofna sveitarfélaga og að lögfest verði heildarlög um sjóðinn og starfsemi hans. Ástæður þess eru margvíslegar en fyrst og fremst er horft til þess að umfang sjóðsins hefur aukist verulega síðustu ár og því eðlilegt að fjallað sé um starfsemi hans í sérlögum. Þá er litið til þess að það felur að einhverju leyti í sér einföldun á regluverki sjóðsins að fjalla um starfsemi jöfnunarsjóðs í sérlögum.
Grundvallarbreytingin á regluverki sjóðsins sem lögð er til í frumvarpinu er sú að tekið verði upp nýtt almennt jöfnunarframlag sem byggist á nýju jöfnunarlíkani. Hið nýja líkan byggist á tveimur meginstoðum; jöfnun vegna mismunandi tekjumöguleika og jöfnun vegna mismunandi útgjaldaþarfa, og tekur útreikningur nýja framlagsins tillit til beggja þátta, þ.e. tekjumöguleika og útgjaldaþarfa. Nýju líkani er ætlað að leysa af hólmi núverandi tekjujöfnunar-, útgjaldajöfnunar- og fasteignaskattsframlag jöfnunarsjóðs. Um er að ræða gagnsætt líkan sem sameinar ofangreind framlög í eitt framlag.
Rétt er að nefna að ástæður þess að lagt er til að hið svokallaða fasteignaskattsframlag sjóðsins verði lagt niður og sameinað hinum framlögunum eru raktar ítarlega í greinargerðinni með frumvarpinu en þær eru m.a. að framlagið jafnar ekki lengur tekjumöguleika sveitarfélaga á fasteignaskatti eins og sjá má á skýringarmynd sem er að finna í kafla 3.8. í greinargerð frumvarpsins, á bls. 23. Þar má sjá töflu þar sem farið er yfir þetta. Þá hvílir útreikningur fasteignaskattsframlagsins á gömlum grunni sem ekki er lengur hægt að viðhalda. Auk þess hefur framlagið lengi verið gagnrýnt fyrir að vera skattahvetjandi þar sem hærri álögur á eigendur fasteigna þýða hærri framlög úr sjóðnum. Grundvöll fyrir hinu nýja líkani er að finna í 7.–9. gr. frumvarpsins og í viðauka. Fyrst er um að ræða reiknireglu fyrir jöfnun vegna mismunandi tekjumöguleika sem byggist á þremur lykilforsendum; í fyrsta lagi tekjum sveitarfélaga á mann uppreiknuðum miðað við fulla nýtingu útsvars og fasteignaskattsstofna eða svokölluðum hámarkstekjum þeirra, í öðru lagi stærðaróhagkvæmni lítilla sveitarfélaga samanborið við stór sveitarfélög og í þriðja lagi heildarfjárhæð til úthlutunar vegna mismunandi tekjumöguleika og mismunandi útgjaldaþarfa.
Síðan er um að ræða jöfnun vegna mismunandi útgjaldaþarfa sem fjallað er um í 9. gr. frumvarpsins. Hún miðar að því að koma til móts við mismunandi einkenni og breytileika sveitarfélaga með tilliti til land- og lýðfræðilegra þátta. Breytileiki í útgjaldaþörf minnkar með aukinni stærð sveitarfélaga enda jafnast margir áhrifaþættir út í stærri sveitarfélögum. Reiknireglan byggist á forsendum um tekjur á hvern íbúa, landfræðilegum breytum eins og fjarlægðum, þörf fyrir snjómokstur og fleira, en einnig lýðfræðilegum breytum eins og íbúasamsetningu eftir aldri og öðrum breytum sem hafa áhrif á útgjaldaþörf. Breytum framlagsins er lýst vel í viðauka við frumvarpið og þá er gerð grein fyrir því hvernig útreikningur framlaga fer fram í greinargerð frumvarpsins ásamt skýringarmyndum. Má hér benda á bls. 10 í greinargerð frumvarpsins um útgjaldabreytuna. Það er fín mynd í viðauka 1. gr. á bls. 10.
Ljóst er að núverandi framlag jöfnunar endurspeglar ekki útgjaldaþarfir sveitarfélaganna í dag og við sjáum að dæmi eru um að sveitarfélög fái of há framlög úr sjóðnum miðað við önnur sambærileg sveitarfélög. Með öðrum orðum má segja að opinbert fjármagn leiti í nokkrum mæli til sveitarfélaga þar sem þess er ekki þörf ef horft er til hlutverks jöfnunarsjóðs. Nýtt líkan tekst á við þennan galla núverandi kerfis og við sjáum að sambærileg sveitarfélög eru að fá sambærileg framlög í tillögu að nýju jöfnunarframlagi. Við komum því í veg fyrir það sem kallað er í jöfnunarfræðunum yfirjöfnun. Meira réttlæti og sanngirni einkennir því tillögur að nýju jöfnunarkerfi að mínu mati. Þá fylgjum við þeirri jákvæðu þróun sem átt hefur sér stað á sveitarstjórnarstiginu með fækkun sveitarfélaga. Þótt það verði kannski ekki ráðið af frumvarpinu við fyrstu sýn þá er gagnsæi mun meira í nýju kerfi og auðveldara fyrir sveitarfélögin að átta sig á forsendum framlaga og hvers er að vænta í því efni.
Segja má að aðrar helstu tillögur frumvarpsins séu þrjár. Rétt er að taka fram að þó að þær tengist hinu nýja úthlutunarlíkani og sé ætlað að bæta atriði sem líkanið nær ekki til þá eru þessi atriði ekki forsendur líkansins heldur koma þau til viðbótar líkaninu. Fyrst ber að nefna nýtt almennt jöfnunarframlag sem lagt er til að verði vegna höfuðstaðarálags í starfsemi sveitarfélaga. Framlaginu er ætlað að mæta þeim áskorunum sem ekki verða jafnaðar út í nýju líkani sjóðsins sem reiknaðar eru með mjög almennum hætti sem koma fram í töflunni sem ég nefndi hér áðan á bls. 10. Höfuðstaðir sinna þjónustu sem önnur sveitarfélög sinna í minna mæli eða sinna ekki. Slík þjónusta er til að mynda flókin og margþætt félagsleg þjónusta, einkum þjónusta við heimilislausa auk menningartengdrar starfsemi af ýmsu tagi. Eins og rakið er í frumvarpinu á slíkt álag einkum við um sveitarfélögin Reykjavíkurborg og Akureyrarbæ þar sem íbúar nærliggjandi sveitarfélaga sækja framangreinda þjónustu í ríkum mæli til þessara tveggja sveitarfélaga.
Rétt er að nefna að í því frumvarpi sem lagt var fram á 154. löggjafarþingi var lagt til annað sértækt framlag sem átti að veita vegna sérstakra áskorana í byggðalegu tilliti sem átti að útfæra nánar á grundvelli reglugerðar. Í þessu frumvarpi er hins vegar fallið frá því að veita slíkt byggðaframlag. Þess í stað er lögð til sérstök útgjaldabreyta í nýju úthlutunarlíkani sem hefur þau áhrif að framlög reiknast til sveitarfélaga þar sem fasteignamat sérbýlis er lægst á landinu. Með útgjaldabreytunni er tekið á sérstökum aðstæðum í byggðalegu tilliti með almennum hætti og verður breytingin til að auka gagnsæi framlaga sjóðsins enn frekar. Það má segja að breytingin kom að einhverju leyti til móts við gagnrýni sveitarfélaga um afnám fasteignaskattsframlagsins því útgjaldabreytan jafnar að ákveðnu leyti tekjur sveitarfélaga vegna mismunandi fasteignamats í sveitarfélögum.
Í öðru lagi er lagt til að skerðingar verði á framlögum til þeirra sveitarfélaga sem ekki nýta að fullu heimildir sínar til álagningar útsvars. Er tillagan í samræmi við niðurstöður starfshópsins um breytingu sjóðsins er rataði ekki inn í það frumvarp sem mælt var fyrir árið 2023. Ég veit að hér er um umdeilt mál að ræða en það verður að horfast í augu við það að þetta líkan byggist á tekjumöguleikum og útgjaldaþörf. Sveitarfélög þurfa að fullnýta tekjumöguleika sína til að fá greiðslur úr sjóðnum til að koma til móts við útgjaldaþarfir sínar þannig að þau geti sinnt útgjaldaþörfum sínum og þegar þau eru búin að nota að fullu tekjumöguleika sína.
Virðulegur forseti. Jöfnunarsjóður sveitarfélaga er nokkurs konar félagslegt millifærslukerfi sveitarfélaganna. Hann gegnir félagslegu jöfnunarhlutverki og stuðlar að því að sveitarfélög geti gegnt lögbundnum skyldum sínum við íbúana óháð stærð þeirra eða staðsetningu. Það verður að teljast óeðlilegt að sveitarfélög sem ekki hafa þörf á að fullnýta skattstofna sína sæki þess í stað fé í sameiginlegan sjóð sveitarfélaganna sem ætlað er að jafna kostnað þeirra af því að veita lögbundna þjónustu. Byggist þessi tillaga á slíkum sanngirnissjónarmiðum.
Í þriðja lagi er lagt til að sú breyting verði gerð á framlögum vegna nemenda með íslensku sem annað tungumál, sem eru hluti af grunnskólaframlögum jöfnunarsjóðs, að Reykjavíkurborg eigi jafnframt rétt á slíkum framlögum. Fjallað er um grunnskólaframlög jöfnunarsjóðs í núgildandi 13. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga og er þeim skipt í nokkur framlög, þar með talið almenn jöfnunarframlög, framlög vegna sérþarfa fatlaðra nemenda og fleiri. Við yfirfærslu grunnskólans árið 1996 var miðað við að útsvarstekjur Reykjavíkurborgar gætu staðið undir kostnaði við rekstur grunnskóla og að framlög yrðu veitt til annarra sveitarfélaga til að jafna stöðu þeirra samanborið við Reykjavík, þ.e. borgin var núllstillt hvað varðar grunnskólaframlög jöfnunarsjóðs. Hefur Reykjavíkurborg því aldrei hlotið framlög úr jöfnunarsjóði vegna reksturs grunnskóla. Útgjöld Reykjavíkurborgar hafa hins vegar aukist mjög á síðustu árum hvað þennan málaflokk varðar og þarf mikill fjöldi barna sérstaka kennslu af þessum ástæðum í Reykjavík. Er því talið sanngjarnt að Reykjavíkurborg verði veitt framlög vegna nemenda með íslensku sem annað tungumál og verður ekki annað séð á umsögnum sveitarfélaga en að almenn samstaða sé um þetta. Að öðru leyti er ekki gert ráð fyrir að breytingar verði gerðar á grunnskólaframlögum jöfnunarsjóðs.
Virðulegi forseti. Ég hef nú rakið í stórum dráttum helstu breytingarnar sem fylgja hinu nýja frumvarpi. Þær kerfisbreytingar sem frumvarp þetta hefur í för með sér, verði það að lögum, munu óhjákvæmilega leiða af sér breytingar á jöfnunarframlögum til sumra sveitarfélaga. Við innleiðingu er því gert ráð fyrir aðlögunartímabili og er lagt til að nýtt líkan jöfnunarframlaga verði innleitt í skrefum á fjögurra ára tímabili til að stuðla að fyrirsjáanleika í rekstri sveitarfélaganna.
Frumvarp til nýrra heildarlaga um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga varðar mikla hagsmuni og snertir öll sveitarfélögin í landinu og þar með almenning. Því var sérstaklega vandað til verka og vandlega gætt að samráði við gerð frumvarpsins. Drög að skýrslu starfshóps um endurskoðun á regluverki Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga og fyrri drög að frumvarpi til nýrra heildarlaga um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga sem byggðust á niðurstöðum starfshópsins voru kynnt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda í nóvember 2023. Frumvarpið sem ég mæli fyrir hér í dag var einnig kynnt í samráðsgátt stjórnvalda nú í febrúar og mars síðastliðnum. Þá voru haldnir sameiginlegir kynningarfundir um efni frumvarpsins fyrir öll sveitarfélög landsins, auk fjölda annarra kynningarfunda fyrir einstök sveitarfélög eða sveitarfélög á tilteknu landshlutasvæði. Þá voru forsendur og markmið frumvarpsins kynnt á landsþingi Sambands íslenskra sveitarfélaga þann 20. mars síðastliðinn. Ráðuneytinu bárust 20 umsagnir meðan á samráðinu stóð, langflestar frá sveitarfélögunum. Nánar er gerð grein fyrir samráðinu og þeim umsögnum sem bárust og hvernig úr þeim var unnið í greinargerð með frumvarpinu ásamt sérstakri samráðsskýrslu sem mun fylgja frumvarpinu til umhverfis- og samgöngunefndar.
Virðulegi forseti. Ég hef nú gert grein fyrir efni frumvarpsins í stórum dráttum og legg til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til hv. umhverfis- og samgöngunefndar og 2. umræðu.
