Evrópska efnahagssvæðið.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir hönd meiri hluta utanríkismálanefndar fyrir nefndaráliti um frumvarp til laga um breytingu á lögum um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993, bókun 35. Nefndin fjallaði um málið og fékk á sinn fund gesti og bárust henni umsagnir. Gögn málsins eru aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
Með frumvarpinu er lagt til nýtt ákvæði, forgangsreglur, sem ætlað er að tryggja fullnægjandi innleiðingu á bókun 35 við EES-samninginn í íslenskan rétt. Samkvæmt því skal skýrt og óskilyrt lagaákvæði sem réttilega innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum ganga framar öðru lagaákvæði ef þau eru ósamrýmanleg, nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað. Ákvæðið nær sömuleiðis til stjórnvaldsfyrirmæla en til einföldunar mun ég hér eftir tala um lög. Ég vil þó taka fram til að fyrirbyggja misskilning að það er skýrt að stjórnvaldsfyrirmæli sem innleiða skuldbindingar samkvæmt EES-samningnum geta ekki þokað lagaákvæðum þótt þau séu ósamrýmanleg.
Í kjölfar umfjöllunar nefndarinnar um málið vill meiri hluti utanríkismálanefndar árétta sérstaklega: Nefndin fjallaði um samræmi ákvæðisins sem lagt er til í frumvarpi þessu við stjórnarskrá Íslands. Í sumum umsögnum og meðal sumra af þeim gestum sem mættu fyrir nefndina komu fram þau sjónarmið að ákvæði af þessu tagi rúmist ekki innan ramma hennar þar sem um sé að ræða framsal á löggjafarvaldi, eða að reglum EES-samningsins sé veittur forgangur fram yfir íslensk lög. Að sama skapi komu fram í umsögnum sjónarmið um að forgangsregla þessi væri þvert á móti í fullu samræmi við stjórnarskrá. Að mati meiri hlutans gengur ákvæðið ekki gegn stjórnarskránni. Hér er um að ræða túlkunarreglu sem leysir úr tilvikum þegar tvö íslensk lagaákvæði eru ósamrýmanleg. Þótt ákvæðin sem skulu hafa forgang séu til innleiðingar á skuldbindingum sem leiða af EES-samningnum þá er ávallt um að ræða ákvæði sem sett eru af Alþingi eða íslenskum stjórnvöldum. EES-gerðir sem hafa ekki verið innleiddar í íslenskan rétt hafa engan forgang samkvæmt þessu ákvæði.
Það er ekki nýmæli í íslenskri löggjöf að settar séu forgangsreglur. Í dómi Hæstaréttar frá 28. febrúar 2024 í máli 24/2023, sem jafnan er kallaður fæðingarorlofsdómurinn, er fjallað um forgangsreglur í íslenskum rétti og nefnir dómurinn dæmi um forgangsreglur í þrennum lögum sem allar varða þjóðréttarsamninga. Það er mikilvægt að geta þess að í dóminum minnist Hæstiréttur ekki á að slíkar reglur séu í andstöðu við stjórnarskrána.
Þá bindur þetta ákvæði ekki í hendur Alþingis varðandi framtíðarlagasetningu. Í fyrsta lagi mun ákvæði 1. gr. frumvarpsins, verði það að lögum, hafa stöðu almennra laga og getur Alþingi ákveðið á síðari stigum að breyta eða afnema það. Í öðru lagi verður Alþingi eftir sem áður frjálst að samþykkja lög sem hafa að geyma ákvæði sem stangast á við ákvæði samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Frumvarpið gerir þó ráð fyrir því að standi vilji löggjafans til að setja ákvæði sem ganga í berhögg við annað lagaákvæði sem innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum þá skuli það liggja skýrt fyrir.
Þá fjallaði nefndin um tillögur að orðalagsbreytingum sem komu fram í umsögn um málið. Að baki tillögunum var það sjónarmið að ákvæði frumvarpsins gæti leitt til erfiðleika í framkvæmd eða næði ekki yfir öll tilvik þar sem árekstur getur orðið milli lagaákvæða þar sem annað þeirra innleiði skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum. Bent var t.d. á að ákvæði frumvarpsins nái hugsanlega ekki til bráðabirgðalaga. Í umsögninni var sérstaklega vísað til orðanna „Alþingi“, „lagaákvæði“ og „almenn lagaákvæði“ og lagt til að breyta ákvæðinu þannig að vísað sé til „löggjafans“ og „settra laga“.
Nefndin fékk minnisblað frá utanríkisráðuneyti þar sem fjallað var um þessar tillögur. Þar kemur fram að orðalag ákvæðisins hafi verið valið af kostgæfni í því skyni að beiting ákvæðisins afmarkist aðeins við þann árekstur lagaákvæða sem bókun 35 er ætlað að leysa úr. Þannig sé fyrirbyggt að það hafi víðtækara gildissvið en þörf er á. Að mati ráðuneytisins gætu orðalagsbreytingar skapað réttaróvissu að því leyti að gildissvið ákvæðisins yrði túlkað víðar en þörf er á eða æskilegt væri.
Meiri hluti nefndarinnar er sammála þeim rökum sem fram koma í minnisblaði ráðuneytisins og telur ekki rétt að gera breytingar á orðalagi 1. gr. frumvarpsins. Mikilvægt sé að gildissvið þessarar forgangsreglu verði ekki rýmra en þörf krefur. Mikilvægara sé að tryggja takmarkaða afmörkun á forgangsreglu en að gera breytingar sem ná yfir takmarkatilvik og hætta þannig á að rýmka gildissvið ákvæðisins meira en ætlunin er með frumvarpinu.
Virðulegur forseti. Að mati meiri hlutans er ljóst að bókun 35 við EES-samninginn hefur ekki verið réttilega innleidd í íslenskan rétt. Við lögfestingu samningsins á sínum tíma var það skýr vilji löggjafans að innleiða þessa bókun í 3. gr. laganna, enda var það skýr vilji löggjafans að samþykkja EES-samninginn. Dómaframkvæmd frá lögfestingu samningsins hefur hins vegar leitt í ljós að það var ekki gert með fullnægjandi hætti. Kemur fram í áðurnefndum fæðingarorlofsdómi Hæstaréttar Íslands að 3. gr. felur ekki í sér forgangsreglu í samræmi við bókun 35. Því er nauðsynlegt að gera breytingu á lögum um Evrópska efnahagssvæðið eins og lagt er til með frumvarpi þessu þannig að íslenska ríkið uppfylli þjóðréttarlegar skuldbindingar sínar gagnvart EES-samningnum. Þetta snýst hins vegar ekki eingöngu um að uppfylla alþjóðlegar skuldbindingar. Þetta snýst einnig um að einstaklingar og lögaðilar á Íslandi geti treyst því að þeir fái notið þeirra réttinda sem EES-samningurinn veitir og íslenskum lögum er ætlað að tryggja.
Að framansögðu virtu leggur meiri hluti utanríkismálanefndar til að frumvarpið verði samþykkt óbreytt.
Undir álit meiri hlutans rita, auk þess sem hér stendur, hv. þingmenn Dagbjört Hákonardóttir, Sigurður Helgi Pálmason, Sigmar Guðmundsson, Víðir Reynisson og Þórdís Kolbrún Reykfjörð Gylfadóttir.
Forseti. Fyrir nefndinni og í almennri umræðu hefur komið fram það sjónarmið að það liggi ekki á að leiða þetta ákvæði í lög og rétt sé að láta þetta mál fara fyrir EFTA-dómstólinn og sjá hvort ekki komi hagstæður dómur. Við því vil ég segja að Hæstiréttur Íslands hefur kveðið afdráttarlaust á um það í dómi sínum í fæðingarorlofsmálinu að bókun 35 hefur ekki verið innleidd með fullnægjandi hætti hér á landi. Það er því illhugsanlegt að EFTA-dómstóllinn kæmist að annarri niðurstöðu. Hver er þá hættan? Við því er spurt: Getum við ekki gert þessa breytingu þegar það liggur fyrir? Fyrir nefndinni hefur verið varað við því að ef EFTA-dómstóllinn dæmir í málinu geti dómurinn í málinu gengið lengra en lagt er upp með í frumvarpinu sem hér er til meðferðar. Kannski gerist það ekki en það liggur fyrir að Ísland væri þá að taka óþarfaáhættu í ljósi þess hvernig langlíklegast er að málið endi. Auk þess tel ég einsýnt, þegar Hæstiréttur Íslands hefur kveðið jafn skýrt á um að Ísland hafi ekki uppfyllt sínar alþjóðlegu skuldbindingar líkt og gert er í fæðingarorlofsdómnum, að Alþingi sé ekki stætt á öðru en að bregðast við því frekar en að senda málið til alþjóðadómstóls til frekari umfjöllunar.
Virðulegur forseti. EES-samningurinn er einn allra mikilvægasti alþjóðasamningur sem Ísland er aðili að. Við höfum haft EES-samninginn í 31 ár. Hann var ekki óumdeildur þegar hann var samþykktur hér á landi en það var samt óumdeilt að það var skýr vilji Alþingis á sínum tíma að samþykkja EES-samninginn, að taka þátt í sameiginlega markaðnum, fjórfrelsinu, og undirgangast þær skyldur sem í honum felast og leyfa fólki og fyrirtækjum að njóta þeirra réttinda sem af samningnum hljótast. Þingheimur taldi sig auðvitað vera að innleiða bókun 35 með réttum hætti. Nú liggur það hins vegar fyrir að það var ekki gert og það er ekki bara skoðun mín eða einhverra stjórnmálamanna eða einhverra nefndarmanna, það er niðurstaða Hæstaréttar, einróma niðurstaða fullskipaðs Hæstaréttar. Við því þarf að bregðast og það er það sem við erum að gera með þessu máli.
Forseti. Ég hef lokið máli mínu.
