opinber fjármál.
Frú forseti. Opinber fjármál, stöðugleikaregla. Forsaga málsins. Stefnumarkandi breytingar á lögum um opinber fjármál á ekki að gera nema að vandlega athuguðu máli og að undangengnu samráði. Aðalbreytingin í þessu frumvarpi varðar tölulegar fjármálareglur sem er að finna í 7. gr. laga um opinber fjármál. Um árabil og reyndar allt frá því að lögin um opinber fjármál voru í undirbúningi hafa fjármálareglur verið til umræðu á vettvangi Alþingis og Stjórnarráðsins. Í maí í fyrra gaf fjármálaráðuneytið út umræðuskýrslu um þessi mál. Þar er farið yfir kosti og galla ýmissa tölulegra fjármálareglna. Lagt er mat á þær miðað við sjálfbærni ríkisfjármála, stöðugleika og hversu auðveldar þær eru í framkvæmd. Einnig er að finna greinargott yfirlit um fjármálareglur á alþjóðavísu. Loks kemur fram rökstuðningur fyrir því að svokölluð stöðugleikaregla hafi mjög marga kosti umfram t.d. afkomureglu eins og er að finna í núgildandi löggjöf. Skýrslan er undanfari frumvarpsins og ætla má að góð samstaða sé um málið þar sem það var undirbúið í tíð fyrri ríkisstjórnar.
Markmið frumvarpsins er að gera verulegar breytingar á umgjörð opinberra fjármála þar sem efla á samspil ríkisfjármála og umsvif í efnahagslífinu. Það mun styðja betur við efnahagslegan stöðugleika. Í fyrsta lagi er lagt til að breyta fjármálareglum laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, og taka upp svokallaða stöðugleikareglu. Með þessari breytingu er lagt til að afkomuregla í 7. gr. verði felld brott og í stað tölulegra skilyrða sem felast í skuldalækkunarreglu verði kveðið á um að stjórnvöld setji fram skýrar skuldaþróunaráætlun í samræmi við skuldareglu laganna þegar skuldir eru umfram hámarkið. Hins vegar er áfram gert ráð fyrir að skuldahlutfallið skuli að hámarki vera 30% af vergri landsframleiðslu.
Í öðru lagi eru lagðar til breytingar sem ætlað er að samræma ákvæði laganna um fjármálastefnu og fjármálaáætlun þannig að markmið breytinga á fjármálareglunum nái fram að ganga. Það felur í sér afmörkun á svigrúmi til að aðlaga stefnumörkun að breytingum í efnahagsforsendum á hverjum tíma þannig að afkomu- og skuldaþróun geti ráðist í meira mæli af hagsveiflunni í samræmi við hagstjórnarhlutverk ríkisfjármálanna.
Í þriðja lagi eru lagðar til breytingar á ákvæðum laganna í því skyni að aðlaga hlutverk fjármálaráðs að breyttum fjármálareglum og er lagt til að ráðinu verði falið að taka að sér nýtt verkefni sem snýr að vöktun, greiningu og árlegri skýrslugerð um þróun framleiðni. Gert er ráð fyrir að með breytingunum verði útgjaldavöxtur ríkissjóðs jafnari en áður og að ríkisfjármálin stuðli þannig að efnahagslegum stöðugleika. Áfram skuldbinda stjórnvöld sig til að viðhalda sjálfbærni opinberra fjármála.
Með breytingum á frumvarpinu er áætlað að ríkisútgjöld vaxi í takt við langtímavöxt þjóðarbúsins, sem verður að mestu leyti óháð hagsveiflum. Meginreglan er að tryggja að allar ákvarðanir um breytingar á ríkisútgjöldum til hækkunar eða tekjum til lækkunar verði fjármagnaðar. Aukinn efnahagslegur stöðugleiki til lengri tíma litið og aukinn trúverðugleiki í ríkisfjármálum undirbyggir lægri verðbólgu og vaxtastig og bætir þar með efnahagsleg lífskjör til lengri tíma litið.
Reynslan af afkomureglu. Reynslan hefur sýnt að þegar verulega þung áföll dynja á hagkerfinu eins og kórónuveirufaraldurinn þá var svigrúm í núgildandi lögum ekki nægjanlegt til að bregðast við. Því þurftu stjórnvöld að grípa til þess ráðs að setja afkomu- og skuldareglu tímabundið til hliðar með lagabreytingum.
Í frumvarpinu er lagt til að sett verði inn regla um hámark á árlegum útgjaldavexti A-hluta ríkissjóðs sem kemur í stað afkomureglu. Í frumvarpinu er kveðið á um að útgjöld A1-hluta ríkissjóðs skuli vaxa að hámarki 2% að raunvirði á ári. Þetta hámark tekur mið af mati á horfum um vöxt framleiðslugetu þjóðarbúsins að jafnaði til lengri tíma litið. Tekið er fram að þessi regla gildir ekki um sveitarfélögin en í sveitarstjórnarlögum er tilgreind afkomuregla sem sveitarfélögum ber áfram að fylgja ásamt því að lögin tilgreina skýr skuldaviðmið og hvenær tilteknum skuldamarkmiðum skuli náð.
Mikilvægt er að árétta að áfram verða grunngildin í fullu gildi sem eru sjálfbærni, varfærni, stöðugleiki, festa og gagnsæi. Í skýrslu þáverandi fjármála- og efnahagsráðherra frá 2024 er rakið hvernig grunngildi laganna um opinber fjármál veita skýra leiðsögn um áherslur í stefnumörkun í opinberum fjármálum. Tvö þeirra, sjálfbærni og stöðugleiki, lýsa helstu þjóðhagslegu markmiðum um opinbera fjármálastefnu. Hin þrjú, varfærni, festa og gagnsæi, veita leiðsögn um framkvæmd fjármálastefnu hins opinbera í átt að þeim markmiðum. Núverandi fjármálareglur stuðla hins vegar beinlínis að efnahagslegum stöðugleika til skemmri tíma litið umfram það sem leiðir af traustri stöðu opinberra fjármála. Breytingunum núna er einmitt ætlað að bæta úr því með því að stöðugleikareglan taki mið af afkomureglunni.
Mikilvægt atriði er að nokkrir útgjaldaliðir ríkissjóðs eru undanskildar skilyrðum um 2% hámarksútgjaldavöxt. Það eru vaxtagjöld, lífeyrisskuldbindingar, fjárfestingarframlög, atvinnuleysisbætur, Jöfnunarsjóður sveitarfélaga, afskriftir skattkrafna og tapaðar kröfur og tjónabætur. Einnig á undantekningin við um útgjöld vegna meiri háttar náttúruhamfara. Meiri hluti nefndarinnar vill nota þetta tækifæri til að vekja athygli á því að leiði alþjóðlegar skuldbindingar Íslands á vettvangi Atlantshafsbandalagsins til stóraukinna framlaga á sviði öryggis- og varnarmála væri eðlilegt að taka tillit til þess með sama hætti eins og við veruleg frávik frá hagþróun og efnahagsforsendum í 5. gr. laga um opinber fjármál og gerir breytingartillögu þess efnis. Jafnframt bendir meiri hlutinn þó á að til langs tíma miðar stöðugleikareglan við að ef hækka þarf útgjöld um tugi milljarða króna vegna varnartengdra verkefna þarf á móti að fjármagna þau með skattkerfisbreytingum eða með breyttri forgangsröðun annarra ríkisútgjalda.
Einnig vekur meiri hlutinn athygli á umræðu um fjárfestingarstig hins opinbera og mat á svokallaðri innviðaskuld í ljósi áætlana um nýframkvæmdir og viðhald. Opinberar framkvæmdir eru á ábyrgð fjölmargra ólíkra aðila. Fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur tekið saman heildartölur í þessu sambandi sem lagt er mat á í fjármálaáætlun. Samtök iðnaðarins hafa birt reglulega mat á innviðaskuld á Íslandi og telja hana standa í um 680 milljörðum kr. Ekki er til sambærilegt opinbert mat. Greiningar benda þó eindregið til þess að fjárfestingar og viðhald ríkis og sveitarfélaga hafi iðulega mætt afgangi, einkum þegar samdráttur hafi verið í tekjum og í efnahagslífi. Innviðaskuldir geta engu að síður verið dýrari en aðrar opinberar skuldir og því telur meiri hlutinn mikilvægt að auka greiningu og umfjöllun um þennan mikilvæga þátt í opinberum fjármálum sem og snaran þátt í hagvexti, velsæld, lífskjörum og lífsgæðum landsmanna til lengri tíma. Meiri hlutinn leggur áherslu á að lagt verði mat á stefnu ríkis og sveitarfélaga um fjárfestingarstig og áætlanir um nýframkvæmdir og viðhald í ljósi stöðu innviða og áætlana um nýfjárfestingar.
Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á verkefnum fjármálaráðs. Í fyrsta lagi er lagt til að fjármálaráð rýni og veiti álit á tilteknum þáttum sem tengjast innleiðingu á stöðugleikareglu. Fjármálaráð mun þannig rýna og veita álit um hvort áætlanir samræmist stöðugleikareglu, þar með talið tekjuráðstafanir vegna útgjalda umfram regluna. Einnig mun fjármálaráð kanna hvort forsendur fyrir hámarki raunvaxtar útgjalda í stöðugleikareglunni samkvæmt mati á langtímavaxtargetu þjóðarbúsins séu raunhæfar og hvort útgjaldaliðir sem undanskildir eru séu viðeigandi. Þá verður einnig hlutverk fjármálaráðs að rýna og veita álit um hvort áætlun stjórnvalda um skuldaþróun sé raunhæf og hvort skilyrði um 30% hámark verði uppfyllt innan ásættanlegs tíma þegar skuldir eru umfram hámarkið. Algjört nýmæli er að lagt er til að fjármálaráð muni rýna og kortleggja stöðu og horfur um framleiðni og samkeppnishæfni í hagkerfinu. Miðað er við að ráði skili af sér skýrslu með tilheyrandi tölfræði og mælikvörðum einu sinni á ári. Meiri hlutinn styður áherslu á framleiðni en vekur athygli á að það kallar á að byggt sé á traustum tölum um íbúafjölda og fjölda starfandi skipt eftir atvinnugreinum.
Reynslan sýnir að núverandi afkomuregla er of ósveigjanleg í opnu og sveiflukenndu hagkerfi Íslands. Það sýndi sig t.d. í Covid-19 heimsfaraldrinum þegar reglan var tímabundið tekin úr sambandi. Stöðugleikareglan nær miklu betur að tengja ríkisfjármálin við hagsveifluna í samræmi við hagstjórnarhlutverk ríkisfjármálanna. Þá ætti hún líka að styðja við peningamálastefnu Seðlabankans betur en afkomureglan. Þar ber einnig að árétta að grunngildi laganna verða þar áfram leiðandi varðandi stefnu og þróun í opinberum fjármálum.
Meiri hlutinn bendir á að bæði OECD og Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn telja að lög um opinber fjármál hafi reynst vel en benda á að umgjörð opinberra fjármála geti verið styrkt enn frekar, einkum í ljósi þess að sumar sviðsmyndir benda til vaxandi skuldabyrði til lengri tíma, einkum vegna aukinna heilbrigðisútgjalda í ljósi öldrunar þjóðarinnar og fleiri þátta. Báðar stofnanirnar benda á að útgjaldaregla, stöðugleikaregla, geti bæði aukið sjálfbærni og nýtt sveiflujöfnun til að milda áhrif af frekari hagsveiflum.
Meiri hlutinn bendir einnig á að gæta þarf að þeim varnöglum sem fjármálaráð og fleiri umsagnaraðilar benda á. Árangur stöðugleikareglu veltur á útfærslu hennar, t.d. hvaða útgjöld eru undanskilin og hversu mikill sveigjanleiki er svo vegna ytri áfalla. Þá ber að forðast að líta á hámark útgjaldavaxtar sem markmið og tökum við sérstaklega undir það. Sérstaklega er nauðsynlegt að skuldaþróunaráætlun sé trúverðug. Skuldir hins opinbera samkvæmt skuldareglu standa nú í tæpum 40%. Verkefni næstu ára verður m.a. að lækka skuldir og koma hlutfallinu nær 30% viðmiðinu. Mikilvægt innlegg til að ná því markmiði er samkomulag um uppgjör ÍL-sjóðs, áður Íbúðalánasjóðs, sem eyðir óvissu á fjármálamarkaði og lækkar skuldir ríkissjóðs frá því sem áður var áætlað. Eins og fram kemur í álitinu varðandi varnarmál miðar stöðugleikareglan við að ef hækka þarf útgjöld um tugi milljarða króna vegna varnartengdra verkefna þarf á móti að fjármagna þau með skattkerfisbreytingum eða með breyttri forgangsröðun annarra útgjalda.
Meiri hluti fjárlaganefndar er á álitinu. Það eru Ragnar Þór Ingólfsson, Dagur B. Eggertsson, Eiríkur Björn Björgvinsson, Arna Lára Jónsdóttir og Heiða Ingimarsdóttir.
