breyting á ýmsum lögum vegna einföldunar og samræmingar leyfisferla á sviði umhverfis- og orkumála.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir hönd meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar fyrir nefndaráliti með breytingartillögu um frumvarp til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna einföldunar og samræmingar leyfisferla á sviði umhverfis- og orkumála.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á ýmsum lögum sem varða málsmeðferð og leyfisveitingar á vegum Umhverfis- og orkustofnunar og er ætlað að einfalda stjórnsýslu, stytta og samræma málsmeðferð stofnunarinnar. Þá er markmið frumvarpsins að innleiða hugmyndafræði um einn afgreiðslustað stjórnsýslu gagnvart umsækjanda eða leyfishafa.
Nefndin fjallaði um málið, fékk á sinn fund gesti og bárust margar umsagnir. Gögn málsins eru aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
Í kjölfar umfjöllunar nefndarinnar um málið vill meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar árétta sérstaklega: Í umsögnum til nefndarinnar mátti greina almenna ánægju með frumvarpið og mætti jafnvel ganga lengra en lagt væri til með frumvarpinu. Einnig að mikilvægt væri að hagsmunir umhverfis og náttúru væru áfram tryggðir í lögum og gæta þyrfti að samráði og gæðum. Sérstaklega var bent á rétt almennings til að koma sínum sjónarmiðum á framfæri um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum samkvæmt Árósasamningnum.
Meiri hlutinn leggur áherslu á að ekki er lagt til að draga úr aðkomu eða möguleikum almennings og samtaka á að koma sínum sjónarmiðum á framfæri eða kæra leyfisveitingu. Það að leyfisveiting verði á hendi eins aðila, þ.e. Umhverfis- og orkustofnunar, mun ekki hafa áhrif á rétt aðila til að kæra ákvörðun að öðru leyti en því að um eina ákvörðun verður að ræða. Það kann á hinn bóginn að vera aðgengilegra fyrir almenning og náttúruverndarsamtök að leyfisferlið sé sameinað og þar með skýrt hvert skal beina kæru og athugasemdum.
Að mati meiri hlutans er um löngu tímabærar og nauðsynlegar breytingar að ræða og meiri hlutinn fagnar þeim áformum ráðuneytisins að áfram verði unnið að frekari breytingum í átt til einföldunar og innleiðingar hugmyndafræði um einn afgreiðslustað leyfisveitinga á sviði umhverfis- og orkumála. Bendir meiri hlutinn þar á að til þessa hefur raforkuframleiðsla hér á landi að mestu byggst á nýtingu vatnsafls og jarðvarma en fyrir nefndinni komu einnig fram sjónarmið um að við endurskoðun ferla um framleiðslu raforku og uppbyggingu og þróun orkumannvirkja þyrfti að gera skýrari þær reglur sem snúa að nýtingu birtuorku, þ.e. sólarorku, og vindorku.
Þá fjallaði nefndin um skráningarskyldu og heimild til útgáfu ótímabundinna starfsleyfa og afturköllun þeirra, sbr. 4.–7. gr. frumvarpsins um breytingar á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Samkvæmt þeim verði heimilt verði að veita ótímabundin leyfi í stað fortakslausrar skyldu 6. gr. laganna um að gefa skuli út starfsleyfi til tiltekins tíma. Með 6. gr. frumvarpsins er lagt til að heimild til að ákvarða skráningarskyldu í stað starfsleyfisskyldu verði víkkuð þannig að hún nái einnig til atvinnurekstrar samkvæmt viðauka II við lögin. Þá er með 7. gr. frumvarpsins lagt til að við sömu lög bætist ákvæði um afturköllun starfsleyfis. Samkvæmt því geti Umhverfis- og orkustofnun eða heilbrigðisnefnd afturkallað starfsleyfi samkvæmt lögunum ef rekstraraðili brýtur gegn ákvæðum laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim eða starfsleyfisskilyrðum.
Að mati meiri hlutans er um mjög þarfar breytingar að ræða sem eru til þess fallnar að einfalda og stytta alla málsmeðferð fyrir umsækjendur um starfsleyfi sem og að létta óþarfastjórnsýslubyrði af Umhverfis- og orkustofnun og heilbrigðisnefndum. Nauðsynlegt er að regluverkið taki mið af þörfum og hagsmunum þeirra aðila sem undir það falla og sé eins einfalt og skilvirkt og kostur er.
Nefndin fjallaði að auki um að Umhverfis- og orkustofnun verði leyfisveitandi samkvæmt heimildum í sérlögum. Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um lax- og silungsveiði, nr. 61/2006, og lögum um náttúruvernd, nr. 60/2013, þess efnis að sameina tilteknar heimildir samkvæmt lögunum með leyfisveitingu af hálfu Umhverfis- og orkustofnunar í þágu hugmyndafræði um einn afgreiðslustað. Með 15. gr. frumvarpsins er þannig lagt til að ef heimild til mannvirkjagerðar í veiðivötnum varðar framkvæmd sem háð er leyfi Umhverfis- og orkustofnunar geti stofnunin veitt leyfi til mannvirkjagerðar í veiðivötnum að fenginni bindandi umsögn Fiskistofu.
Með ákvæði 17. gr. frumvarpsins er lagt til að ef umsókn um undanþágu frá friðlýsingu varðar framkvæmd sem háð er leyfi Umhverfis- og orkustofnunar geti stofnunin veitt undanþágu að fenginni bindandi umsögn Náttúruverndarstofnunar. Fiskistofa gerði ekki athugasemd við fyrirhugaða breytingu samkvæmt frumvarpinu. Tók stofnunin fram í umsögn sinni til nefndarinnar að breytingin yrði til einföldunar fyrir stofnunina og líkleg til að einfalda leyfisveitingaferli vegna virkjana. Sú útfærsla að Fiskistofa veiti bindandi umsögn vegna útgáfu slíkrar heimildar Umhverfis- og orkustofnunar gefi stofnuninni kost á að koma á framfæri athugasemdum sem varðað geti áhrif á fiskstofna. Náttúruverndarstofnun lagðist í umsögn sinni gegn framangreindum breytingum og lögð var áhersla á að veiting undanþága ætti enn að eiga heima hjá stofnuninni en ekki færast til Umhverfis- og orkustofnunar að fenginni bindandi umsögn. Um sé að ræða heimild sem eingöngu Náttúruverndarstofnun hafi getað veitt sem skuli túlkuð þröngt og samkvæmt lögum um náttúruvernd, nr. 60/2013, eingöngu veitt að uppfylltum nánar tilgreindum skilyrðum. Þá hafi stofnunin umsjón með friðlýstum svæðum og því best til þess fallin að taka ákvarðanir hvað þau svæði varðar. Komu þessar athugasemdir jafnframt fram í umsögn Náttúrufræðistofnunar.
Meiri hlutinn áréttar að málsmeðferð og efnisleg skoðun Náttúruverndarstofnunar á umsókn um undanþágu verður óbreytt. Þannig er gert ráð fyrir að faglegt mat stofnunarinnar verði það sama og áfram gert ráð fyrir því að undanþága sé veitt í undantekningartilvikum. Umsögn stofnunarinnar verður bindandi fyrir Umhverfis- og orkustofnun og stofnuninni því óheimilt að víkja frá niðurstöðu Náttúruverndarstofnunar. Eina breytingin sem tillaga frumvarpsins hefur í raun í för með sér er það hagræði fyrir umsækjanda að fá afgreiðslu einnar stofnunar í stað tveggja. Samkvæmt upplýsingum sem bárust nefndinni við umfjöllun um málið hefur ráðuneytið til skoðunar frekari samþættingu í þessum efnum og má gera ráð fyrir að Alþingi fái til umfjöllunar frumvörp þess efnis. Þessar heimildir í lögum um lax- og silungsveiði og lögum um náttúruvernd eru því einungis fyrstu skrefin í innleiðingu hugmyndafræðinnar um einn afgreiðslustað fyrir umsækjanda og fagnar meiri hlutinn þeirri vinnu ráðuneytisins.
Nefndin fjallaði um endurskoðun starfsleyfa. Með 5. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 7. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir um að sé mengandi starfsemi starfsleysisskyld samkvæmt viðauka IV, þ.e. af hálfu heilbrigðisnefndar, jafnframt starfsleyfisskyld samkvæmt viðauka I og/eða viðauka II skuli Umhverfis- og orkustofnun gefa út starfsleyfið sem eitt leyfi.
Í umsögn Umhverfis- og orkustofnunar er vakin athygli á því að dæmi séu um atvinnurekstur sem hafi tvö eða fleiri starfsleyfi frá tveimur stjórnvöldum, þ.e. stofnuninni og heilbrigðisnefnd, fyrir sömu starfsemi á sama stað. Mikilvægt sé að skýrt sé að ákvæðið eigi jafnframt við þegar starfsleyfi eru endurskoðuð þannig að hægt sé að gera breytingar á gildandi starfsleyfum til að færa mengandi starfsemi undir eitt starfsleyfi.
Meiri hlutinn bendir á að 2. málsliður 2. mgr. og 3. mgr. 6. gr., 14. og 15. gr. laganna fjalla um breytingu og endurskoðun á starfsleyfum og starfsleyfisskilyrðum og er þar almennt vísað í útgefanda starfsleyfis. Þar er um að ræða Umhverfis- og orkustofnun í þeim tilvikum þegar starfsemi er háð starfsleyfi þeirrar stofnunar eða leyfi hennar og leyfi heilbrigðisnefndar. Telur meiri hlutinn með vísan til þess skýrt að hið nýja ákvæði um heimild Umhverfis- og orkustofnunar til að gefa út eitt starfsleyfi nái einnig til endurskoðunar og breytinga á starfsleyfum.
Nefndin fjallaði að auki um gildissvið laga um rannsóknir og nýtingu auðlinda í jörðu. Með 10. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á gildissviðsákvæði laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, sem tengist samspili laganna við 40. gr. raforkulaga, varðandi rannsóknarleyfi. Lagt er er til að orðalag gildissviðsákvæðisins taki m.a. mið af 40. gr. raforkulaga á þann veg að í stað þess að í lögunum komi fram að þau taki til rannsókna á vatnsafli til raforkuframleiðslu innan netlaga verði kveðið á um að þau taki til rannsókna á orkulindum til undirbúnings raforkuvinnslu á íslensku forráðasvæði innan sem utan netlaga. Með því móti verði unnt að veita rannsóknarleyfi til undirbúnings vindorkuvera og sjávarfallavirkjana jafnt innan sem utan netlaga. Hingað til hafi ekki verið talið unnt að veita rannsóknarleyfi vegna slíkra virkjana nema innan netlaga.
Í umsögnum Samorku, Íslenskrar gagnavinnslu og Orkuveitunnar voru gerðar athugasemdir við þetta ákvæði frumvarpsins og m.a. bent á að breytingin fæli í sér að skylt verði að sækja um rannsóknarleyfi vegna vindorku á landi sem sé ekki gerð krafa um í gildandi lögum, að því gefnu að rannsóknir séu hvorki á vegum landeiganda né með leyfi hans.
Í minnisblaði ráðuneytisins til nefndarinnar, er áréttað að frumvarpinu er ekki ætlað að kveða á um skyldu til að afla rannsóknarleyfis enda ekki skilyrði nýtingarleyfis að þess hafi verið aflað, nema hvað varðar örverurannsóknir, sbr. 34. gr. Þá er í ákvæðinu ekki hróflað við heimildum til að semja við landeigendur um rannsóknir.
Að öðru leyti vísar meiri hlutinn til ítarlegri umfjöllunar hvað þetta varðar til minnisblaðs ráðuneytisins sem aðgengilegt er á vef Alþingis undir málinu.
Nefndin fjallaði jafnframt um forgangsmeðferð leyfisumsókna vegna virkjunarframkvæmda sem falla undir orkunýtingarflokk. Með b-lið 24. gr. frumvarpsins er lagt til að við afgreiðslu umsókna um leyfisskyldar framkvæmdir skuli Umhverfis- og orkustofnun tryggja forgang afgreiðslu leyfa vegna virkjunarframkvæmda sem falla undir orkunýtingarflokk verndar- og orkunýtingaráætlunar samkvæmt lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun.
Meiri hlutinn bendir á að samkvæmt orðalagi ákvæðisins nær það til umsókna um leyfisskyldar framkvæmdir og á þannig við um allar leyfisskyldar framkvæmdir og er ekki takmarkað við umsóknir vegna virkjunarframkvæmda. Ákvæðinu er því ætlað að tryggja forgang afgreiðslu leyfa vegna virkjunarframkvæmda sem eru í orkunýtingarflokki rammaáætlunar og er það í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar í orkumálum. Meiri hlutinn áréttar í ákvæðinu felst sérregla gagnvart þeirri almennu meginreglu stjórnsýsluréttar að mál beri að afgreiða í þeirri röð sem þau berast. Forgangsröðun samkvæmt ákvæðinu megi þó ekki leiða til óhóflegrar seinkunar á afgreiðslu annarra mála sem bíða afgreiðslu hjá stofnuninni.
Meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar leggur til breytingar á frumvarpinu. Annars vegar er lögð til breyting er varðar lögbundna umsagnaraðila en í III. kafla frumvarpsins eru lagðar til breytingar á lögum um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/1998.
Í umsögnum bæði Vegagerðarinnar og Landhelgisgæslu Íslands um málið er vísað til hlutverks stofnananna í tengslum við öryggi siglinga , m.a. hvað varðar siglingaleiðir og siglingaöryggi þegar veitt eru leyfi til rannsókna og nýtingar á orkuauðlindum á hafi. Leggja stofnanirnar til að þær verði lögbundnir umsagnaraðilar þegar leyfisveitingar geti haft áhrif á öryggi siglinga og/eða kanna þurfi hvort fyrirhugaðar rannsóknir trufli siglingar áður en rannsóknarleyfi vegna virkjunarkosta á hafi utan netlaga séu veitt.
Meiri hlutinn tekur undir framangreind sjónarmið Vegagerðarinnar og Landhelgisgæslunnar og telur afar mikilvægt að aflað sé umsagna þeirra við leyfisveitingu á hafi. Í minnisblaði ráðuneytisins til nefndarinnar, dags. 2. júní 2025, er bent á Samgöngustofu í þessu samhengi en stofnunin fer ásamt Vegagerðinni með framkvæmd laga um vitamál.
Leggur meiri hlutinn því til breytingu á lögum um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu þess efnis að stofnununum þremur verði bætt við upptalningu umsagnaraðila þegar um er að ræða rannsóknar- eða nýtingarleyfi á sjó.
Hins vegar er lögð til breyting sem heimilar leyfisveitanda að afturkalla starfsleyfi ef bú leyfishafa er tekið til gjaldþrotaskipta eða leyfishafi hefur leitað nauðasamninga. Í umsögn Umhverfis- og orkustofnunar er bent á að slíkar heimildir er ekki að finna í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í raforkulögum sé heimild til afturköllunar leyfis ef skilyrðum er ekki fullnægt en heimildin taki ekki til þess þegar starfsemi sé tekin til gjaldþrotaskipta eða nauðasamninga hefur verið leitað. Leggur stofnunin til að heimildarákvæði um afturköllun starfsleyfis vegna gjaldþrotaskipta eða nauðasamninga verði bætt við lög um hollustuhætti og mengunarvarnir og raforkulög.
Meiri hlutinn tekur undir að þörf sé á að lögfesta slíkar heimildir og leggur til breytingu á frumvarpinu þess efnis.
Þá eru lagðar til minni háttar eða lagatæknilegar breytingar sem þarfnast ekki sérstakrar umfjöllunar.
Vísast að öðru leyti til ítarlegri umfjöllunar um breytingartillögur í áliti meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar.
Að framansögðu virtu leggur meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð hefur verið grein fyrir.
Halla Hrund Logadóttir og Jens Garðar Helgason voru fjarverandi við afgreiðslu málsins. Undir álit meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar rita, auk þess sem hér stendur, hv. þingmenn Anna María Jónsdóttir, Jónína Björk Óskarsdóttir, Sigurður Helgi Pálmason og Sverrir Bergmann Magnússon.
Virðulegur forseti. Ég hef nú farið yfir í þessari ræðu yfir nefndarálitið í stórum dráttum. Mig langar að lokum til að þakka nefndarmönnum fyrir frábært samstarf í nefndinni og frábært samstarf um þetta mál þar, það var greinilega mikil ánægja í nefndinni um það að leggja af stað í einföldun á lögum, bæði um rammaáætlunina sjálfa og síðan um leyfisveitingar, þannig að ég reikna með að þetta frumvarp fái ágætisafgreiðslu hér í þinginu. Við erum ekki að gera miklar breytingar á þessu eins og kemur fram í textanum, bara smávægilegar breytingar, og það hefur auðvitað komið fram í ræðum að það er hægt að ganga lengra í einföldun á leyfisveitingum og ég held að það verði bara verkefni haustsins að fara að skoða það með einhverjum hætti. En þarna er verið að stíga ákveðin skref sem ég held að séu góð og rétt sé, fyrst farið er af stað í þessa vinnu, að við höldum henni áfram.
