veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands og stjórn fiskveiða.
Virðulegi forseti. Hér liggur fyrir frumvarp til laga um breytingu á lögum um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands og lögum um stjórn fiskveiða (veiðistjórn grásleppu). Flutningsmenn að þessu frumvarpi eru sú sem hér stendur, Lilja Rafney Magnúsdóttir, Sigurjón Þórðarson, Eiríkur Björn Björgvinsson, Eydís Ásbjörnsdóttir og Kristján Þórður Snæbjarnarson — allt hv. þingmenn. Þetta mál er endurflutt, var flutt hér á síðasta þingi, og fékk umræðu og umsagnir og umfjöllun í atvinnuveganefnd en náði ekki afgreiðslu á því þingi. Það er því endurflutt hér með ákveðnum breytingum samt, ekki miklum en góðum kafla varðandi það sem snýr að stjórnarskrá Íslands og rétti löggjafans til að gera breytingar á löggjöf, í þessu tilfelli varðandi löggjöf um fiskveiðar í landhelgi Íslands.
Ég ætla að fara hér yfir frumvarpið sem slíkt, tel fulla ástæðu til þess þó að þetta sé endurflutningur. Í I. kafla, um breytingu á lögum um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, nr. 79/1997, segir í 1. gr.:
„Grásleppuveiðar skulu háðar sérstöku leyfi Fiskistofu og eiga þeir bátar einir kost á slíku leyfi sem rétt áttu til leyfis á grásleppuvertíðinni 1997 samkvæmt reglum þar um eða leiða rétt sinn af þeim bátum. Fiskistofu er óheimilt að gefa út ný grásleppuveiðileyfi, sem ekki byggjast á fyrri leyfum, til báta sem mælast stærri en 15 brúttótonn. Ráðherra skal í reglugerð kveða nánar á um skipulag grásleppuveiða og veiðitíma samkvæmt þessari málsgrein. Getur ráðherra m.a. ákveðið að leyfin séu bundin við ákveðið svæði og að aðeins hljóti leyfi til veiða á tilteknu svæði skip sem skráð eru á því svæði. Þá getur ráðherra sett reglur um heimildir til flutnings leyfa til grásleppuveiða milli báta.“
2. gr. hljóðar svo:
„Við 2. mgr. 21. gr. laganna bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Þar til réttaráhrifum leyfissviptingar lýkur er hvorki heimilt að flytja réttindi grásleppuveiðileyfis af bát né réttindi grásleppuveiðileyfis til viðkomandi báts.“
Í II. kafla er farið yfir breytingar á lögum um stjórn fiskveiða.
Í 3. gr. segir:
„7. gr. a laganna fellur brott.“
Í 4. gr. segir:
„7. mgr. 8. gr. laganna fellur brott.“
Í 5. gr. segir:
„7. málsliður 6. mgr. 12. gr. laganna fellur brott.“
Í 6. gr. segir:
„Eftirfarandi lína í töflu 1. mgr. 13. gr. laganna fellur brott.“
Í 7. gr. segir:
„Eftirfarandi breytingar verða á 15. gr. laganna:
a. Lokamálsliður 6. mgr. fellur brott.
b. 10. mgr. fellur brott.“
Í 8. gr. segir:
„Ákvæði til bráðabirgða XXV í lögunum fellur brott.“
Í 9. gr. er svo kveðið á um það að lög þessi öðlist þegar gildi.
Greinargerðin með frumvarpinu er á þessa leið:
„Þær breytingar sem gerðar hafa verið frá fyrri framlagningu varða einkum gildissvið 1. gr. frumvarpsins, á þann hátt að það verði víkkað svo að greinin taki ekki aðeins til báta sem áttu rétt til leyfis á grásleppuvertíðinni 1997, samkvæmt reglum þar um, heldur einnig þeirra sem leiða rétt sinn af þeim bátum. Jafnframt er lagt til að nýr málsliður bætist við í 1. gr. frumvarpsins sem kveður á um stærðarviðmið grásleppubáta. Þá er lögð til breyting á gildistökuákvæði frumvarpsins í ljósi þess að ekki náðist að ljúka afgreiðslu þess fyrir þinglok sumarið 2025. Umræddar breytingar eru í samræmi við fram komnar tillögur atvinnuveganefndar í nefndaráliti um frumvarpið á síðasta þingi.“
Til að rifja aðeins upp þá voru á 154. löggjafarþingi gerðar breytingar á lögum um veiðar á grásleppu og þær eru á þá lund að með lögunum var tekin upp aflamarksstjórn til veiða á grásleppu en fyrir gildistöku þeirra var stjórn veiða á grásleppu háð rétti til veiða og leyfum Fiskistofu. Hvað varðar efni og forsendur framangreindra lagabreytinga vísast til ferils málsins sem má finna á vef Alþingis. Lögin eru umdeild og hafa verið gagnrýnd fyrir að fela í sér ónauðsynlega skömmtun á sameiginlegri auðlind þjóðarinnar.
Markmið þessa frumvarps er að færa stjórn veiða á grásleppu í fyrra horf. Það er verið að leggja til að tekin verði aftur upp veiðistýring með útgáfu leyfa sem bundin eru við þá aðila sem veiðar stunduðu á tilteknu árabili. Ákvörðun um fjölda veiðidaga taki þá mið af leyfilegum heildarafla, þátttöku í veiðunum og þróun veiða á fyrstu vikum vertíðar. Frumvarpinu er ætlað að tryggja möguleika sjómanna til veiða sem stundað hafa þessar veiðar um árabil en hafa flestir ekki aflaheimildir í öðrum fisktegundum. Veiðarnar myndu því takmarkast við ákveðna stærð báta sem tryggir tilveru smærri útgerða og styrkir hinar dreifðu sjávarbyggðir.
Eins og við þekkjum þá er markmið laga um stjórn fiskveiða m.a. að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu nytjastofna á Íslandsmiðum og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Árlega veitir Hafrannsóknastofnun ráðgjöf til stjórnvalda um leyfilegan heildarafla. Í ráðgjafarskýrslu stofnunarinnar, sem kom út í 26. mars 2025, var ráðlagður heildarafli á árabilinu 2015–2024 alls rúm 59.000 tonn. Á sama tímabili var heildarafli grásleppubáta rúmlega 51.00 tonn og var veiðiráðgjöf því tæp 8.000 tonn umfram veiði. Af þessu má sjá að grásleppuveiðar hafa ekki ógnað grásleppustofninum með nokkrum hætti sé litið til vísindalegrar ráðgjafar Hafrannsóknastofnunar, enda var veiði nánast öll árin vel innan ráðgjafar stofnunarinnar. Frumvarpið fellur því vel að markmiðum um verndun og hagkvæma nýtingu nytjastofna á Íslandsmiðum.
Fyrir gildistöku laganna sem nú eru í gildi um grásleppuveiðar voru grásleppuveiðar takmarkaðar við ákveðin skip. Það voru um það bil 450 skip sem höfðu rétt til grásleppuveiða samkvæmt þágildandi lögum. Leyfin voru virkjuð fyrir flest skip sem höfðu rétt til að stunda grásleppuveiðar á hverri vertíð en ekki voru öll réttindi nýtt. Einhver réttindi voru geymd hjá Fiskistofu, t.d. vegna þess að skip skorti haffæri eða af öðrum ástæðum. Tæp 50 réttindi til grásleppuveiða höfðu ekki verið nýtt innan þessa viðmiðunartímabils. Frumvarpinu er ætlað að endurvekja möguleika þessara skipa til þess að fá útgefið leyfi til grásleppuveiða og þar með gera grásleppuveiðar aftur að virkri atvinnugrein vítt og breitt um landið.
Að þessu framansögðu virtu þykir ljóst að ekki standa rök til þess að atvinnufrelsi sé skert með kvótasetningu og að almannahagsmunir krefjast þess ekki. Ekki verður séð að um ofveiði hafi verið að ræða og ekki heldur, eins og kom fram í greinargerð með núverandi lögum, að þetta auki hagræði í rekstri eða fyrirsjáanleika. Það eitt og sér dugar enn fremur skammt.
Veiðar á grásleppu eru háðar gríðarlega mörgum þáttum sem verða áfram til staðar þótt veiðum sé ekki stýrt með kvótasetningu. Auk veiðidaga eru náttúrulegar takmarkanir er lúta að veðurfari, sjólagi og fiskgengd. Einnig hefur ástand á mörkuðum mikil áhrif. Hrognkelsaveiðar, þótt litlar séu, hafa reynst vel fyrir hinar dreifðu sjávarbyggðir og hleypt lífi í byggðarlögin þann stutta tíma sem þær hafa verið leyfðar á vorin og fram á sumar. Hrognkelsaveiðar á smábátum búa einnig við náttúrulegar takmarkanir vegna veðurs og sjólags eins og nefnt hefur verið og takmarkanir varðandi það hvernig grásleppa veiðist mismunandi á milli landshluta hluta ársins.
Vísað er í dóm Hæstaréttar í máli frá 2000. Þar segir að það sé ljóst að aflaheimildir séu aðeins varanlegar í þeim skilningi að þær verði hvorki felldar niður né þeim breytt nema með lögum. Löggjafinn geti því frá einum tíma til annars m.a. kveðið nánar á um réttinn til fiskveiða, þar á meðal úr einstökum stofnum, eða bundið hann skilyrðum vegna breyttra sjónarmiða um ráðstöfun þeirrar sameignar íslensku þjóðarinnar sem nytjastofnar á Íslandsmiðum eru.
Ég hvet þá sem áhuga hafa á þessu máli til að kynna sér þetta mál vel og greinargerðina en ég ætla ekki að fara yfir hana alla hér í þessari ræðu. Greinargerðin liggur fyrir. Ég ætla frekar að fara hér aðeins yfir kafla sem bættist við frá því að frumvarpið var flutt í vor og það snýr að stjórnarskránni. Mér finnst mjög gott að fá þann kafla inn í þetta mál og það styrkir þetta mál mjög að löggjafinn hafi fulla heimild til þess að gera breytingar á því hvernig sameiginlegri auðlind þjóðarinnar er ráðstafað og gera það með lögum. Ég mun aðeins fara inn á þá hluti varðandi stjórnarskrána.
Með frumvarpi þessu er lagt til að vikið verði frá aflamarksstjórn við veiðar á grásleppu og tekin upp veiðistýring með útgáfu leyfa. Frumvarpið felur í sér breytingar sem hafa áhrif á útgefin réttindi til grásleppuveiða og gefur frumvarpið því tilefni til að skoða samræmi þess við stjórnarskrá, nánar tiltekið 72. og 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands.
Í 72. gr. stjórnarskrárinnar segir að eignarrétturinn sé friðhelgur. Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Til þess þarf lagafyrirmæli og koma þarf fullt verð fyrir. Í 1. mgr. 75. gr. sömu laga er kveðið á um að öllum sé frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi megi þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess.
Í 1. gr. laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, er kveðið á um að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku þjóðarinnar. Markmið laganna sé að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Þá segir að úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum myndi hvorki eignarrétt né óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum.
Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 38/1990 segir að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu langmikilvægasta auðlind íslensku þjóðarinnar og forsenda fyrir þeirri þróun íslensks efnahagslífs og íslensks samfélags er orðið hefur á þessari öld. Það hefur kostað Íslendinga mikla baráttu að ná forræði yfir þessari auðlind. Með fyrsta málslið greinarinnar er minnt á mikilvægi þess að varðveita fullt forræði Íslendinga yfir henni. Í því felist sú sjálfsagða stefnumörkun að markmiðið með stjórn fiskveiða sé að nýta fiskstofnana til hagsbóta fyrir þjóðarheildina. Enda þótt frumvarpið byggi á því að fiskstofnarnir verði skynsamlegast nýttir með því að fela þeim sem daglega starfa að fiskveiðum víðtækt ákvörðunarvald í þessum efnum megi það ekki verða til þess að með því verði talin myndast óafturkallanlegt og stjórnarskrárvarið forræði einstakra aðila yfir auðlindinni. Ég vil undirstrika þetta sérstaklega. Það verði að vera ákvörðunarefni löggjafans á hverjum tíma hvaða skipulag teljist best henta til að nýta þessa sameign þjóðarinnar með hagsmuni heildarinnar að leiðarljósi.
Í dómi Hæstaréttar frá 6. apríl 2000 í máli nr. 12/2000 var fjallað um eðli aflaheimilda. Í dóminum var því slegið föstu að úthlutun veiðiheimilda myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra manna yfir þeim. Tekið var fram að aflaheimildir væru aðeins varanlegar í þeim skilningi að þær yrðu hvorki felldar niður né þeim breytt nema með lögum. Í skjóli valdheimilda sinna gæti Alþingi því kveðið nánar á um réttinn til fiskveiða, bundið hann skilyrðum eða innheimt fyrir hann frekara fégjald en nú er gert vegna breyttra sjónarmiða um ráðstöfun þeirrar sameignar íslensku þjóðarinnar, sem nytjastofnar á Íslandsmiðum væru. Svipuð sjónarmið voru uppi í dómum Hæstaréttar í málum nr. 221/2004 og nr. 462/2015. Svo að dómafordæmi fyrir þessu hafa komið oftar en einu sinni fyrir Hæstarétt.
Af ofangreindri umfjöllun þykir ljóst að veiðiheimildir í grásleppu séu ekki varanlegar eignir einstakra aðila eða útgerða heldur lögbundinn nýtingarréttur að sameiginlegri auðlind þjóðarinnar. Löggjafinn hafi því víðtækt svigrúm til að ákveða hvaða skipulag henti best til að nýta þessa sameign þjóðarinnar, séu hagsmunir heildarinnar hafðir að leiðarljósi.
Eins og áður segir er með frumvarpi þessu lagt til að vikið verði frá aflamarksstjórn við veiðar á grásleppu og tekin upp veiðistýring með útgáfu leyfa. Með fyrirhuguðum breytingum er ætlunin fyrst og fremst sú að styrkja sjávarbyggðir landsins með því að tryggja smábátaeigendum og þeim sem hafa stundað grásleppuveiðar um árabil áframhaldandi möguleika á slíkum veiðum. Við frumvarpsgerðina var einnig horft til þess að grásleppuveiðar hafa í gegnum tíðina verið mikilvægur vettvangur nýliðunar í sjávarútvegi, einkum vegna þess að þær hafa staðið utan hins almenna aflamarkskerfis. Með því að endurvekja sóknarmarkskerfið er nýliðum veitt raunhæft tækifæri til að hasla sér völl í atvinnugreininni sem eflir atvinnulífið og styrkir byggðir víða um land.
Breytingarnar sem frumvarpið mælir fyrir um byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og samræmast markmiði 1. gr. laga nr. 116/2006 um að tryggja skuli trausta atvinnu og byggð í landinu. Þá eru breytingarnar taldar þjóna hagsmunum heildarinnar betur en núgildandi fyrirkomulag, enda er það mat frumvarpshöfunda að lög nr. 102/2024 hafi síst verið til þess fallin að styrkja sjávarbyggðir landsins. Efni frumvarpsins fellur því vel innan svigrúms löggjafans til að ákveða hvaða skipulag henti best til að nýta sameign þjóðarinnar.
Að öllu framangreindu virtu telja frumvarpshöfundar að ákvæði frumvarpsins samræmist stjórnarskrá lýðveldisins Íslands og ég tel mjög mikilvægt að halda því til haga.
Í frumvarpinu er síðan fjallað um einstakar greinar og ég ætla ekki að fara nánar út í útskýringar á þeim. Þeir sem hafa áhuga og vilja kynna sér þetta mál betur geta kynnt sér það á vef Alþingis. Ég óska eftir því að í framhaldinu fari þetta mál til hv. atvinnuveganefndar og síðan til 2. umræðu. Málið fer síðan að sjálfsögðu í umsagnarferil sem eðlilegt er og við í atvinnuveganefnd getum líka nýtt okkur þá vinnu sem búið var að fara í á fyrri stigum fyrir örfáum mánuðum. Það hefur verið kallað mjög eftir þessum breytingum en ég geri mér vissulega grein fyrir því að það er ekkert fullkomin sátt um þær. Það eru aðilar sem hefðu gjarnan viljað fá þetta mál í kvótasetningu, sjá hag sinn í því. En það er hagur þeirra að styðja við atvinnufrelsi og möguleika greinarinnar til að þróast áfram með því kerfi sem hafði gilt hér til fjölda ára og hafði ekki ógnað lífríkinu og þó nokkuð mikil sátt verið um þó að óskað hafi verið eftir ýmsum lagfæringum á því sem auðvelt er að gera; að sameina leyfi og fá að draga net úr sjó og að það teljist ekki til daga ef veður eru vond og annað þvíumlíkt. En eins og núgildandi lög eru þá voru þarna um 200 bátar sem fengu minna úthlutað í kvótasetningu en 15 tonn og sumir þeirra það sáralítið að það borgaði sig ekki að fara út í þann kostnað að útbúa viðkomandi báta til sjósóknar. Og ef viðkomandi bátur nýtti sér það ekki að veiða þessar aflaheimildir — það var veiðiskylda upp á 50% af úthlutuðu aflamarki— þá félli þeirra réttur niður á næsta fiskveiðiári. Þetta var því ansi mikil klemma til að útiloka stóran hluta af þeim grásleppusjómönnum sem höfðu stundað þessar veiðar og ég tala nú ekki um þá nýliðun sem hafði orðið undanfarin ár af yngri kynslóðinni á ýmsum stöðum; þeir sáu sæng sína útbreidda, að það væri búið að gera atvinnu þeirra að engu og eignaupptöku í kjölfarið, að það myndi ekki bera sig að fara á veiðar vegna þess hve lítil viðmiðunin var miðað við þann árafjölda sem miðað var við; þeir fengju það lítið magn að það borgaði sig ekki að sækja og þróunin væri í þá átt að það yrði bara áframhaldandi samþjöppun í þessari grein, eins og við þekkjum úr þeirri grein aflamarkshluta kerfisins sem er í dag. Það er orðin gífurleg samþjöppun í sjávarútvegi og nýlega kom fram skýrslubeiðni um að eignatengsl í sjávarútvegi yrðu rannsökuð og á það örugglega eftir að varpa ljósi á það hve mikil samþjöppun hefur verið og krosseignatengsl þvers og kruss. Þá er spurning hvort þessi 12% hámarkshlutdeild í veiðiheimildum á Íslandi standist skoðun hjá mörgum útgerðum, hvort menn séu ekki komnir yfir þá heimild með krosseignatengslum. En það kemur í ljós þegar þessi skýrsla verður gerð og við fáum hana til skoðunar hér á Alþingi. En ég tel að við séum hérna með gott mál og ég treysti því að þeir sem voru í einhverjum vafa kynni sér það enn betur svo að við getum tekið höndum saman um að afgreiða þetta fljótt og vel hér á Alþingi, fjalla um þetta í hv. atvinnuveganefnd og klára þetta mál núna í annarri atlögu. Það er mikil eftirspurn eftir því hjá sjómönnum vítt og breitt um landið.
