almenn hegningarlög.

Virðulegur forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi mínu um breytingu á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, sem felur í sér þrengingu ákvæðis um hatursorðræðu. Það er kallað hér hatursorðræða en er nánar tiltekið breyting á 233. gr. a almennra hegningarlaga.

Þetta frumvarp hef ég flutt tvisvar áður hér á þingi. Í fyrra skiptið var ég að mæla fyrir því. Það skal tekið fram hér að ég gerði það þá í tíð minni sem dómsmálaráðherra. Þetta var því stjórnarfrumvarp á sínum tíma en náði ekki fram að ganga og ég gerði það að að mínu á síðara þingi sem þingmannamál. Ég tek þetta fram vegna þess að það er kannski óvenjulegt að þessu leyti að þingmannamál hafi hlotið jafn ítarlega greiningu eins og þetta mál, m.a. verið í samráðsgátt þegar það var lagt fram og þess háttar, þannig að ég kann starfsmönnum dómsmálaráðuneytisins á sínum tíma þakkir fyrir góða vinnu. Þetta var mál sem ég óskaði eftir að yrði unnið á árinu 2017 og það var lagt fram fyrst 2019, stuttu áður en ég hvarf úr embætti. Tilefni þessa máls var í raun hæstaréttardómar sem féllu undir lok árs 2017 og vörðuðu 233. gr. a almennra hegningarlaga, sem sagt sakamál sem ég ætla stuttlega að reifa hér en ég vísa til frumvarpsins um ítarlega umfjöllun um ýmis atriði í þessu. En það er kannski rétt að ég fari stuttlega yfir greinina sjálfa en almenn hegningarlög kveða á um það núna í þessari nefndu grein, með leyfi forseta, að „hver sem opinberlega hæðist að, rógber, smánar eða ógnar manni eða hópi manna með ummælum eða annars konar tjáningu, svo sem með myndum eða táknum, vegna þjóðernisuppruna eða þjóðlegs uppruna, litarháttar, kynþáttar, trúarbragða, fötlunar, kyneinkenna, kynhneigðar eða kynvitundar, eða breiðir slíkt út, skal sæta sektum eða fangelsi allt að 2 árum.“ Þetta er í almennum hegningarlögum.

Tilgangur þessa frumvarps er að þrengja þetta gildissvið örlítið en um leið að auka vernd tjáningarfrelsis hér á landi. Mig langar að nefna það bara stuttlega að þetta ákvæði, eins og það hljóðar hér, hefur tekið nokkrum breytingum frá því það kom upphaflega inn í hegningarlögin. Það kom fyrst árið 1973 inn í hegningarlögin í tilefni af fullgildingu Íslands á samningi Sameinuðu þjóðanna um afnám alls kynþáttamisréttis og var þá í rauninni efnislega sambærilegt ákvæðum sem bætt var við dönsk og norsk refsilög á svipuðum tíma. Svo var þessu ákvæði breytt árið 1996. Þar var um tvíþættar breytingar að ræða. Annars vegar var orðunum „hóp manna“ breytt í „mann eða hóp manna“ og vernd einstaklinga innan hóps þannig styrkt með því að leggja berum orðum að jöfnu þá háttsemi að hæða, rægja, smána eða ógna einstaklingi opinberlega vegna þeirra atriða sem talin eru í ákvæðinu og þann verknað að ráðast á hóp manna af sömu ástæðum. Hins vegar var orðinu kynhneigð bætt inn í ákvæðið. Allt voru þetta í sjálfu sér ágætar breytingar.

Það sem síðan gerist árið 2014 er að þá voru gerðar nokkrar breytingar á þessu ákvæði. Í fyrsta lagi var orðinu kynvitund bætt inn í ákvæðið. Látum það vera, allt í lagi með það. Í öðru lagi var gildissvið ákvæðisins rýmkað þannig að það færi ekki á milli mála að refsiábyrgðin næði til útbreiðslu ummæla. Í þriðja lagi voru frekari orðalagsbreytingar gerðar á ákvæðinu. Meðal annars var sögnin að ráðast, þ.e.: „Hver sem […] ræðst opinberlega á“, tekin út úr verknaðarlýsingunni. Á þessum tíma var þetta rökstutt þannig í frumvarpinu að þetta væri gert til þess að ákvæðið samrýmdist betur framsetningu sambærilegra norrænna ákvæða en að þetta ætti ekki að fela í sér efnisbreytingu á ákvæðinu. Þetta er vandi sem löggjafinn stendur oft frammi fyrir. Hingað koma oft tillögur að lagabreytingum sem fullyrt er í athugasemdum með frumvarpinu að eigi ekki að hafa neina efnislega þýðingu heldur sé þetta bara orðalagsbreyting. Það er hins vegar yfirleitt þannig að þegar lögum er breytt er óhjákvæmilegt að ákvæðin taki einhverjum efnislegum breytingum.

Síðan eru sett lög um fjölmiðla eftir að þessi ákvæði komu inn árið 1973. Í lögum um fjölmiðla eru lögfest ákvæði árið 2011 þar sem orðið hatursorðræða kemur fyrst inn í íslenska löggjöf með ákvæðinu „Bann við hatursáróðri og hvatningu til refsiverðrar háttsemi“. Árið 2013 er þessu ákvæði breytt og orðunum „með markvissum hætti“ meðal annars bætt þar inn. Þannig að það er „bann við hatursáróðri og hvatningu til refsiverðrar háttsemi“. Síðan var bætt við „með markvissum hætti“ inn í lög um fjölmiðla. Í greinargerðinni með þessari lagabreytingu var vísað til dóma Mannréttindadómstóls Evrópu þar sem má ráða að einstök ummæli eða fréttaflutningur af málum er varða hugsanlegan hatursáróður teljist að jafnaði ekki vera brotleg og falla undir vernd 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um tjáningarfrelsi. Með orðunum „með markvissum hætti“ sé átt við að efnisinnihald og framsetning miði að því að telja fólki trú um eða beina skoðunum þess í ákveðinn farveg, auk þess sem málflutningurinn hafi staðið yfir samfellt um lengri eða skemmri tíma. Þannig að eftir þessar breytingar er fjölmiðlum sem sagt óheimilt að kynda með markvissum hætti undir hatri á grundvelli kynþáttar, kynferðis, kynhneigðar, trúarskoðana, þjóðernis eða menningarlegrar, efnahagslegrar, félagslegrar eða annarrar stöðu í samfélaginu. Lög um fjölmiðla að þessu leyti eru sérlög sem auðvitað gilda umfram og síðan til fyllingar þessum almennu hegningarlögum. Það gerist síðan árið 2024, nokkru eftir að ég legg þetta frumvarp mitt fram fyrsta sinnið, þá eru orðin „með markvissum hætti“ felld brott úr ákvæðinu í lögum um fjölmiðla. Þar kom fram í greinargerðinni með frumvarpinu að þessi breyting, að fella út „með markvissum hætti“, ætti ekki að leiða til þess að fjölmiðil eða fjölmiðlaveita gæti þurft að sæta ábyrgð vegna einstakra ummæla. Þetta orkaði svolítið tvímælis.

Á þessa grein, 233. gr. a almennra hegningarlaga, hefur reynt í dómaframkvæmd nokkrum sinnum hér á landi og þá hefur Hæstiréttur notað orðið hatursorðræða en tiltekur þó að það sé auðvitað ekki í almennum hegningarlögum vísað til hatursorðræðu. Hugtakið hatursorðræða kemur fyrst inn í íslenska löggjöf og er eingöngu notað í lögum um fjölmiðla og er þá tekin þar upp með vísan til alþjóðlegrar umræðu á því sviði. Hæstiréttur hefur hins vegar notað hugtakið með vísan til laga um fjölmiðla og það er í sjálfu sér alveg ágætt að nota það til að skerpa kannski á eða til að einfalda tilvísun til þess sem um ræðir í þessu. Þess vegna er vísað til hatursorðræðu þótt almenn hegningarlög skilgreini ekki hatursorðræðu.

Ég vil nefna það hér að á síðasta áratug hefur verið nokkuð mikil umræða og þó nokkur vinna farið fram innan Stjórnarráðsins í að greina þetta samspil tjáningarfrelsis annars vegar og hins vegar friðhelgi einkalífs sem menn hafa viljað tengja við umræðu um hatursorðræðu, þ.e. að með hatursorðræðu er því haldið fram að það sé verið að vega að friðhelgi einkalífsins að einhverju leyti. Það eru uppi ýmis sjónarmið um þetta og skiptar skoðanir um hvort þetta standist sérstaka skoðun. Ég vil nefna það hér, þar sem það skiptir nokkru máli, að þegar verið er að fjalla um þessa grein, 233. gr. a almennra hegningarlaga þarf að hafa í huga að bakgrunnur þess ákvæðis miðar einkum að vernd tiltekinna og viðkvæmra hópa, almennt minnihlutahópa. Eins og ég nefndi í upphafi þá kemur þetta ákvæði inn með það að markmiði að stemma stigu við kynþáttaníði sem var á þeim tíma, 1973, og í tilefni af fullgildingu Íslands á samningi Sameinuðu þjóðanna um afnám alls kynþáttamisréttis. Ég tel það þjóna tilgangi að menn hafi bakgrunn þessa ákvæðis í huga. Svo hefur það auðvitað gerst að menn hafa verið að færa ýmsar vísanir, eins og ég nefndi hér áðan, kynhneigð og alls kyns svona þætti eins og segir í lögunum í dag. Það hefur kveðið svo rammt að því að jafnvel hafa menn stungið upp á því að þarna ætti að vera vísað til kvenna sérstaklega. En þá er mjög mikilvægt að hafa það í huga að þessu ákvæði er ekki ætlað að taka til alls mannkyns sérstaklega, ákvæðinu er sérstaklega ætlað að vernda ákveðna minnihlutahópa eða minnihlutaskoðanir eða lífsstíl eða hvað menn vilja kalla það. Nú hef ég rakið hvernig 233. gr. a hefur þróast, orðalag hennar. Það hefur verið bætt inn en líka hefur verið tekið út orðalag sem hefur greinilega skipt máli þegar kemur síðan að dómsniðurstöðu. Ég nefndi að það voru tekin út orðin „með markvissum hætti“ úr t.d. ákvæðinu sem er í fjölmiðlalögunum þar sem það hefur skipt máli hvort það er með markvissum hætti eða ekki markvissum hætti. Það skiptir máli þegar menn þurfa síðan að fara að túlka réttindi samkvæmt þessum ákvæðum öllum.

Það vakti athygli mína í lok ársins 2017 þegar Hæstiréttur kveður upp nokkra dóma sem byggðir eru á þessari lagagrein. Það var ákært fyrir hatursorðræðu, það var gefin út ákæra um hatursorðræðu og Hæstiréttur bendir á að það sé ekki rétt tilfærsla í rauninni til þessa ákvæðis en lætur það liggja á milli hluta og tekur undir að það sé kannski hægt að kalla þetta ákvæði hatursorðræðuákvæði í almennum hegningarlögum. Dómarnir falla hins vegar á tvenna vegu. Í einu máli er ákært fyrir hatursorðræðu. Ég get tekið það fram. Það er rakið hérna í greinargerðinni með þessu frumvarpi. Ég ætla ekki að rekja málavexti í þessum málum en málavextirnir eru allir mjög svipaðir, sprottnir úr sömu aðstæðum, ummæli einstakra einstaklinga í athugasemdakerfum á sínum tíma vegna sömu atvika sem áttu sér stað í stjórnsýslunni eða á sveitarstjórnarstiginu. Tímarnir breytast nokkuð og á þessum tíma kannski — þetta voru ummæli sem féllu held ég 2015, 2016, dómurinn féll 2017. Ég ætla að leyfa mér að fullyrða eða a.m.k. óska þess eða vona að miðað við umræður í dag — þessi ummæli myndu jú, örugglega heyrast einhvers staðar í garð tiltekins hóps, en umræðan á þessum tíma var hins vegar að mínu mati, a.m.k. eins og ég las hana þá og les umræðuna í dag, svolítið öðruvísi. Það læðist að manni sá ótti að Hæstiréttur hafi svolítið verið að mæta með sínum dómum þeirri umræðu og því ákalli sem var á þessum tíma um að það yrði ekki liðin dónaleg umræða eða rætin umræða í garð ákveðinna hópa. Sérstaklega var þetta á þessum tíma þegar kynferðismál voru mjög til umfjöllunar.

Það sem vekur athygli er að í þessum málum falla þrír dómar hvor á sinn veg. Í einu málinu er sýknað, það er tiltekið orðalag sem vísað er til, en í öðru málinu er sakfellt. Það er eiginlega enginn munur á orðalaginu. Það eru vissulega mismunandi orð notuð en athugasemdirnar sem þessir einstaklingar lögðu fram voru alveg af sama meiði, en mismunandi orðalag. Í málinu sem sýknað var í segir Hæstiréttur að ákærði hafi viðhaft orð sem telja mætti smánun í garð samkynhneigðra. Þótt orðin hafi jafnframt borið með sér fordóma verður á hinn bóginn ekki litið fram hjá því að samkvæmt áðursögðu verður tjáning ekki felld undir verknaðarlýsingu 233. gr. a almennra hegningarlaga nema telja megi hana fela í sér slíka óbeit, andúð, fyrirlitningu eða fordæmingu að flokka megi hana undir hatursorðræðu. Framangreind orð ákærða geta ekki talist slík að því skilyrði sé fullnægt. Af þessum sökum sýknaði Hæstiréttur þennan tiltekna einstakling af ákærunni. Í öðru máli þar sem var sakfellt kemst Hæstiréttur með sömu orðum og sömu röksemdafærslu, aðleiðslu að henni, að þeirri niðurstöðu að ummælin væru til þess fallin að hægt væri að líkja þeim eða jafna við hatursorðræðu.

Það sem vekur líka athygli í þessum málum, það voru þrír dómarar sem kváðu upp málin, að það voru sératkvæði í báðum málunum, bæði í sakfellingarmálinu og í sýknumálinu. Ég nefni þetta vegna þess að það dregur auðvitað úr fordæmisgildi dómanna þegar sératkvæði eru með þessum hætti. Það eru áhugaverð sjónarmið sem koma þar fram þar sem einmitt er bent á það í sératkvæði eins dómarans að það þurfi að líta til þess að orðalag þessa hegningarlagaákvæðis sé einkar opið og að það veiti litla leiðbeiningu um það hvað löggjafinn telji flokkast undir slíka háttsemi sem var nefnd í ákæru hatursorðræða eða hversu langt borgararnir megi ganga í umræðu áður en til greina kemur að ríkisvaldið refsi fyrir hana sem afbrot með þeim áhrifum sem það hefur í för með sér í lýðræðislegu samfélagi. Dómarinn kemst að þeirri niðurstöðu að með hliðsjón af því og að virtum ákvæðum stjórnarskrárinnar um tjáningarfrelsi og friðhelgi einkalífs þá verði að túlka gildissvið ákvæðisins afar varlega og hinum ákærða manni í hag vegna þess að ef það væri ekki gert þá væri hætt við að varnaðaráhrif refsidóma í málum sem þessum heftu um of hina almennu umræðu sem tjáningarfrelsisákvæði stjórnarskrárinnar er ætlað að vernda innan þeirra marka sem stjórnarskráin setur líka. Þetta tel ég vera réttmæta og rökstudda ábendingu um galla á orðalagi 233. gr. a hegningarlaganna, eins og það er orðað í dag, af því að það þarf auðvitað að hafa það í huga að brot gegn þessu ákvæði eru hegningarlagabrot, það eru sakamál og menn sem eru ákærðir hljóta dóm og það hefur afleiðingar. Það þarf auðvitað að vera hafið yfir allan vafa þegar menn eru sakfelldir að þeir hafi raunverulega brotið skýr lagafyrirmæli. Lagafyrirmælin, eins og ákvæðið er í dag, eru að mínu mati ekki nægilega skýr og ég greini það úr þessum hæstaréttardómum, bæði úr sératkvæðinu en líka úr ákvæði meiri hluta dómaranna sem í dómsmálinu sakfelldu en í hinu sýknuðu, það er mjög svipað orðalag.

Það læðist að mér sá grunur að þegar menn eru settir í þá stöðu að þurfa að vega og meta orðræðu annarra þá hættir mönnum kannski til að leggja sína eigin mælistiku eða mælistiku sem þeir sjálfir myndu setja á sína eigin orðræðu um menn og málefni á annað fólk og horfa fram hjá því að fólk er mismunandi. Því eru misvel lagðar hendur, það er misvel máli farið og mishæfileikaríkt til að taka þátt í einhverri opinberri umræðu, hvort sem það er á netinu eða innhringiþáttum í útvarpinu og þess háttar. Eitthvað sem þessum dómurum myndi aldrei koma í hug að láta út úr sér og engum hér í þessum þingsal og þorri manna myndi ekki láta frá sér breytir ekki þeirri staðreynd að sumir eru bara þannig gerðir að þeir telja að þetta sé sú leið til þess að koma sínum sjónarmiðum í þjóðfélagsumræðunni, í þjóðmálaumræðunni á framfæri. Það er mjög viðurhlutamikið að ætla að dæma slíkt fólk til refsinga og láta það bera sakfellingu á bakinu um aldur og ævi vegna þessa. Þess vegna er í þessu frumvarpi sem ég mæli hér fyrir lagt til að við orðalag 233. gr. a í almennum hegningarlögum sé bætt við: „enda sé háttsemin til þess fallin að hvetja til eða kynda undir hatur, ofbeldi eða mismunun“. Ég held að dómstólar myndu þiggja þessa þrengingu vegna þess að það er kannski auðveldara að skera úr um það eða leggja mat á það hvort einhver ummæli í innhringiþætti eða á einhverjum af hinum mýmörgu athugasemdakerfum hinna ýmsu miðla er raunveruleg hatursorðræða af því að orðalagið er gróft, heimskulegt, ber kannski yfirleitt fyrst og fremst vott um ófágaða framkomu, eða hvort með því sé raunverulega verið að kynda undir hatri, ofbeldi og mismunun, sem er kjarninn og rót þessa refsiákvæðis í almennum hegningarlögum frá 1973, eins og ég nefndi.

Markmiðið með þessu ákvæði er að stemma stigu við því að menn kyndi undir eitthvert ofbeldi eða mismunun. Ákvæðinu er ekki ætlað að stemma stigu við ófágaðri framkomu, dónaskap, leiðindum, heimsku jafnvel, ákvæðinu er ekki ætlað að stemma stigu við því. Það er ekki hægt að færa slíka framkomu undir einhverja refsilöggjöf. Menn verða að þola í þjóðfélagsumræðunni alls konar umræðu. Menn þurfa auðvitað ekkert að hlusta á hana, menn þurfa ekki að taka tillit til hennar, menn þurfa ekki einu sinni að svara henni en menn þurfa að þola það að alls konar fólk vill eða á að geta lagt fram sín sjónarmið á borðið þótt þau kunni að vera hin mesta heimska og fyrst og fremst dónaskapur. Þetta finnst mér brýnt að menn hafi í huga, einkum og sér í lagi núna þegar menn sjá þróunina víða um heim þar sem stjórnvöld eru með markvissum hætti sums staðar að grípa til ákvæða eins og þessa ákvæðis um hatursorðræðu, hvað sem það er kallað í þessum löndum, til þess hreinlega bara að stöðva, ég ætla ekki að segja alla umræðu en ákveðna umræðu um ákveðna þætti.

Mér hefur þótt ágætt að þetta mál hafi ekki verið afgreitt á sínum tíma, 2019. Menn voru enn þá í einhverju uppnámi yfir alls konar málum og umræðu sem þá var í gangi og það er oft gott að ráðast ekki í lagabreytingar strax í umróti slíkrar geðshræringar eins og oft vill verða. Þannig að ég tel fara vel á því að Alþingi veiti þessu máli þinglega meðferð, kalli eftir athugasemdum og í samráði við Stjórnarráðið, lögmenn og jafnvel dómara, ef þeir hafa það í sér að hafa einhverja skoðun á þessu, eða í öllu falli fræðinga í refsirétti og þessum fræðum. Veita þessu þinglega meðferð með það að markmiði að vinna þessu máli brautargengi þannig að það geti komið hér í atkvæðagreiðslu því ég tel raunverulega nauðsynlegt í ljósi þessara hæstaréttardóma að Alþingi bregðist við. Það er allt of sjaldan, það heyrir til undantekninga, maður getur kannski talið það á fingrum annarrar handar, sem löggjafinn bregst við dómum Hæstaréttar. Það er oft full þörf á því. Þá er ég ekki að segja af því að menn eru bara ósammála dómnum, ég er ekki að tala um að menn snúist hér og grípi til lagasetningar af því að menn eru ósammála einstökum dómum. Auðvitað kann stundum að vera ástæða til þess ef Alþingi er þannig skipað en þegar menn greina óvissu í löggjöf út frá dómum Hæstaréttar, hvort sem það er bein eða óbein ábending. Stundum eru jafnvel beinar ábendingar um að löggjöf sé óljós og Alþingi lætur hjá líða að grípa til aðgerða, grípa til lagasetningar sem skýrir löggjöfina í eina átt eða aðra, það er allt of sjaldan sem löggjafinn sinnir þessu hlutverki sínu. Ég hef uppi nokkuð ákall núna um að það geri það í þessu tilviki vegna þess að mér hugnast ekki að menn sitji uppi með sakadóm, með dóm á bakinu fyrir ummæli sem einhver annar var sýknaður af, þ.e. af sambærilegum ummælum, í ljósi þess að þarna kemur upp vísbending um það frá Hæstarétti, bæði með dómunum en líka með orðalagi, að löggjöfin sé kannski ekki eins skýr og hún mætti vera.

Að umræðu þessari lokinni, virðulegur forseti, þá vísa ég málinu til hv. allsherjar- og menntamálanefndar.